CC BY
72
Исторические науки
Historical Sciences
УДК 94
ЭФРИКЯН Рубен Альбертович,
кандидат юридических наук, доцент
БУШКОВ Денис Валерьевич,
кандидат юридических наук, доцент
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ БЮДЖЕТНЫХ (ВНЕБЮДЖЕТНЫХ) ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА XX В.
В статье проводится историко-правовой анализ преступлений за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в России. Формирование системы органов финансового управления происходило в XV-XVII вв.
Дворцовыми делами стал заниматься Большой дворец, а практически все функции государственного управления сосредоточивались в Большом приходе. Его компетенция распространялась на всю территорию России, что вызывало осложнения в работе. Поэтому Большой приход был разделен на четыре четверти, во главе каждой стоял дьяк. К четвертям приписывались главные русские города - Владимир, Галич, Новгород,
Устюг. Главное назначение четвертей состояло во взимании налогов. Вся их организация имела финансовый характер, поэтому можно говорить о них как об органах финансового управления. На высшем уровне финансовые вопросы решались Земским собором, Боярской думой, коллегиальными органами, имевшими совещательный характер. В XVII в. сформировалась система приказов, и все они так или иначе занимались финансовыми вопросами. Лишь только с принятием в 1845 г.
Уложения о наказаниях уголовных и исправительных появились нормы об ответственности за деяния против службы, то есть должностные преступления.
Ключевые слова: уголовная ответственность, государственная казна, налоги, бюджетные средства, правовые основы, уголовное наказание.
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных содержало нормы об ответственности за деяния против службы, то есть должностные преступления (следует заметить, что рассматриваемые составы после издания Уложения в 1845 г., в редакциях практически не менялась, нижеследующий анализ проводится по редакции Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. [1]. Так, Раздел пятый («О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной) содержал главу первую - «О неисполнении указов, предписаний и законных по службе требований». Здесь в ст. 329 указывалось, например: «За неприведение в исполнение Именных или объявляемых в установленном на сие порядке Высочайших указов и повелений, по легкомыслию и недостатку внимания к столь важной обязанности службы, виновное в том должностное лицо, - отрешается от должности; или вовсе исключается из службы. Но когда сие лицо не исполнило Высочайшего указа или повеления с намерением, для каких-либо корыстных или иных видов, то оное подвергается: лишению всех прав состояния и ссылке в каторжные работы на время от десяти до двенадцати лет» [1]. Совершенно очевидно, что эта и подобные ей нормы (далее в Уложении следуют статьи об ответственности за невыполнение актов нижестоящих по отношению к императору органов власти и управления - Сената, министерств и др.) являются аналогом действующей в настоящее время ст. 285 УК РФ, по которой до декабря 2003 г. квалифицировалось нецелевое расходование бюджетных средств. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодатель устанавливал довольно жесткое наказание за данное преступление, то есть охрана государственных интересов осуществлялась в приоритетном порядке.
Помимо этого, нецелевое расходование государственных средств могло квалифицироваться как присвоение чужого имущества. В этой связи заметим, что в Уложении о наказаниях
DOI: 10.17748/2075-9908-2015-7-6/1 -96-99
EFRIKYAN, Ruben Alibertovich, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor,
BUSHKOV Denis Valeryevich, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
FEATURES OF DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF CRIMES IN THE SPHERE OF BUDGETARY (EXTRA-BUDGETARY) RELATIONS IN THE RUSSIAN EMPIRE OF THE SECOND HALF OF XIX - EARLY XX CENTURIES
The article presents a historical-legal analysis of the crimes for improper use of budgetary funds and extrabudgetary funds in Russia. The formation of the system of financial administration took place in the XV-XVII centuries. Bolshoi Dvorets (Great Palace) was involved in affairs of the Dvorets (Palace), almost all functions of government were concentrated in Bolshoi Prikhod. Its jurisdiction extended to the whole territory of Russia, what caused complications in the work. Therefore, the Bolshoi Prikhod was divided into four quarters at the head of each was a clerk. The quarters were attributed to major Russian cities - Vladimir, Galich, Novgorod, Ustyug. The main purpose of the quarters consisted in levying taxes. Their whole organization had a financial nature, so they can be considered as financial management bodies. At the highest level, financial issues were resolved by the Zemsky Sobor, the Boyar Duma collegial bodies, which had a consultative character. In the seventeenth century, was formed the system of the Prikazes; all of them were somehow engaged in financial matters. Only in 1845 was adopted the Code of criminal and correctional penalties which contained provisions regarding the liability for acts against the service, i.e. malfeasance.
Key words: criminal responsibility, the state Treasury, taxes, budget, legal framework, criminal penalties.
- 96 -
ISSN 2075-9908 Историческая и социально-образовательная мысль. Том 7 №6 часть 1, 2015 Historical and social educational ideas Tom 7 #6 part 1, 2015_________________________
уголовных и исправительных нормы, регулирующие составы рассматриваемого преступления и ответственности за его совершение, расположены в специальной главе «О присвоении и утайке чужой собственности», которая, в свою, очередь, разделена на три отделения: 1) отделение первое - «О присвоении, чрез подлог или иного рода обманы, чужого недвижимого имения» (ст. 1677-1680); 2) отделение второе - «О присвоении и растрате чужого движимого имущества» (ст. 1681-1682); 3) отделение третье - «О присвоении ученой или художественной собственности» (ст. 1683-1685).
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных содержало ряд преступных деяний, которые также включали в объективную сторону признаки присвоения и растраты средств, некоторым образом связанных с государственными средствами. Так, согласно ст. 1199 Уложения «члены основанных с дозволения правительства обществ, товариществ или компаний, за умышленное истребление, повреждение или утайку вверенных им от общества, а равно за присвоение или самовольную растрату такого имущества, - приговариваются к наказаниям, в статье 1711 сего Уложения за преступления сего рода, учиненными поверенными».
Обращение к указанной статье показывает, что речь идет о преступлениях, которые совершают лица, действующие по доверенности, а точнее, наказание следует за «злонамеренное истребление или повреждение вверенных актов или имущества, а равно и за присвоение, злонамеренную утайку или самовольную растрату такого имущества». Наказание - «высшая мера, определенная за сии преступные действия». Среди всех санкций, предусмотренных в части 4 Отделения второго («О преступлениях и проступках по некоторым обязательствам в особенности») Главы пятой («О преступлениях и проступках по договорам и другим обязательствам»), максимальная составляет наказание в виде лишения всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдача в арестантские исправительные отделения по пятой степени ст. 31 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, то есть на время от одного до полутора лет (помимо компенсации причиненного ущерба в гражданско-правовом порядке).
В ст. 354 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, которая была включена в главу «О противозаконных поступках должностных лиц при хранении и управлении вверенного им по службе имущества», указывалось: «Кто из чиновников и вообще состоящих на службе, имея в руках своих какие-либо, казенные или частные, по службе вверенные ему, вещи, денежные суммы, банковские билеты, облигации и т.п., или же управляя, по распоряжению правительства, казенным или частным имением, будет оным пользоваться и употреблять что-либо из вверенного ему имущества или доходов с оного на свои собственные расходы, или же ссужать оными других, без ясного на то разрешения начальства, или же присвоит себе или растратит что-либо из сего имущества или доходов, то в случае, если он прежде открытия сего злоупотребления возвратит сам вполне все самовольно им взятое, присвоенное или растраченное, подвергается: денежному взысканию не свыше цены взятого им, растраченного или присвоенного, и отрешается от должности».
Более жесткое наказание следовало в случае, если виновный все добровольно возвратил после открытия злоупотребления, - в этом случае чиновник помимо определенного выше денежного взыскания вообще исключался от службы (ч. 2 ст. 354 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных).
Если же виновный не возвращал присвоенного или растраченного, то он подвергался: «когда цена взятого, присвоенного или растраченного не превышает трехсот рублей, -заключению по первой степени статьи 38 сего Уложения (от восьми месяцев до одного года и четырех месяцев - авт.), с присовокуплением для дворян, священнослужителей, монашествующих и почетных граждан - лишения всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ;
когда цена взятого, присвоенного или растраченного выше трехсот рублей, -лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдаче в исправительные арестантские отделения по первой, второй, третьей или четвертой степени статьи 31 сего Уложения; а в случаях, особенно важных - лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдаче в исправительные арестантские отделения на время от пяти до шести лет или же на время от четырех до пяти лет.
Присвоенное или растраченное виновным взыскивается с его имения на основании общих постановлений статьи 59 сего Уложения».
При определенных обстоятельствах рассматриваемое в настоящей работе деяние могло квалифицироваться и как мошенничество. Согласно ст. 1665 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, «мошенничеством признается всякое, посредством какого-либо обмана учиненное, похищение чужих вещей, денег или инаго движимаго имущества». Здесь выделяется основной признак мошенничества - обман. Далее в ст. 1666-1676 Уложения закрепляются ква-
- 97 -
Исторические науки
Historical Sciences
лифицирующие признаки мошенничества, а также уточняются некоторые вопросы назначения наказания за совершение этого общественно опасного деяния.
Следует далее отметить, что финансовое право России второй половины XIX - начала XX в. представляло собой развитую отрасль права. В этот период сложились уже устойчивые понятия налогов, принципов налогообложения, его субъектов и объектов. Налогообложение имело достаточную правовую базу, позволявшую избегать произвола и взыскивать налоги в соответствии с законом. Государственные расходы также получили правовое закрепление. В тот период власть не могла бесконтрольно расходовать государственные средства. Получило развитие учение о бюджете. За ним была закреплена законодательная сила, он основывался на научных принципах, что придавало ему вес и большую юридическую силу [2, с. 42-56]. А с учреждением Государственной Думы у представительного органа появилось больше возможностей воздействовать на бюджетную политику правительства. Однако центральная власть предпринимала максимум усилий, чтобы ограничить роль Думы в принятии бюджета. При обсуждении проекта бюджета Дума не могла изменить те доходы, которые вносились в проект бюджета на основании действующих законов, а также указов (повелений) Императора. Дума имела право изменить законы и положения, но это должно было происходить в порядке, предусмотренном для изменения нормативного акта, и грозило сильно затянуть процесс принятия бюджета, тем более что если Дума не утверждала бюджет, то автоматически получал юридическую силу бюджет прошлого года. Петр Струве отмечал, что «существо этих статей сильно ограничивает участие народного представительства в установлении бюджета» [3, с. 309]. Как писал депутат Государственной Думы экономист И.В. Петрункевич, «не подлежало сомнению, что Дума встретит немало препятствий не только в недостатках своего бюджетного права, но и в противодействии бюрократии, не желающей отказаться от неисчерпаемого источника своей силы и власти, но нельзя сомневаться, что окончательная победа останется за народным представительством, на стороне которого и общественное мнение страны» [4].
Одновременно более совершенным стало и уголовное право - речь идет о принятии в 1903 г. Уголовного уложения [5]. Однако и здесь законодатель не выделял специальной нормы об ответственности за нецелевое расходование государственных бюджетных средств, равно как за нецелевое расходование средств местного самоуправления, органы которого (земские учреждения и городские управы) в соответствии с российским законодательством также имели свою бюджеты. Как и ранее, нарушения бюджетной дисциплины каралось по нормам, предусматривающим уголовную ответственность за преступления против государственной службы. В Уголовном уложении в главе 37 («О преступных деяниях по службе государственной и общественной») содержался ряд составов должностных преступлений. Однако ввиду того, что Уголовное уложение в полной мере так и не было введено в силу (из-за сложной общественнополитической ситуации, возникшей в результате активизации революционных настроений), то действовали в своей основе составы должностных преступлений Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. А в числе действующих составов должностных преступлений, предусмотренных Уголовным уложением, были составы лишь о недонесении о преступлениях и непресечении таковых со стороны служащих, обязанных это делать по долгу службы. Так, в соответствии со ст. 643 «служащий, обязанный по свойству его службы предупреждать или пресекать преступные деяния, виновный в непринятии, несмотря на заведомую наличность доказательств существования замышленных или предпринятых тяжкого преступления или преступления, надлежащих мер к предупреждению или пресечению оных, если непринятие мер повлекло учинение преступления или тяжкого преступления, наказывается: в случае учинения преступления - заключением в тюрьме на срок не ниже трех месяцев; в случае учинения тяжкого преступления - заключением в исправительном доме на срок не свыше трех лет». Предусматривались также квалифицированные составы.
Что касается присвоения вверенного имущества, а такие действия также могли сопровождать нецелевое расходование бюджетных средств, то состав присвоения, аналогичный современному пониманию, закреплен в ст. 574 Уголовного уложения, которая в ч. 1 имеет следующий вид: «Виновный в присвоении вверенного ему чужого движимого имущества наказывается: заключением в тюрьме на срок не ниже трех месяцев». Далее следуют квалифицированные и привилегированные составы присвоения. Следует заметить, что состав присвоения в Уголовном уложении 1903 г. определен таким, каким он по своей сути будет затем воспроизводиться как советским, так и современным российским законодателем. Вместе с тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что речь идет только о присвоении вверенного имущества, в то время как растрата такого имущества не выделяется в качестве самостоятельного общественно опасного посягательства против собственности в данном составе, а формулируется в отдельных составах и в иных формулировках.
Таким образом, бюджетные отношения в России в масштабе всего государства начали
- 98 -
ISSN 2075-9908 Историческая и социально-образовательная мысль. Том 7 №6 часть 1, 2015 Historical and social educational ideas Tom 7 #6 part 1, 2015_________________________
развиваться начиная с Московского государства, однако на системном уровне стали регулироваться только с конца ХУШ в. Ответственность за нарушения в этой сфере могла наступать по нормам об ответственности за должностные преступления, а также за преступления против собственности, что наиболее подробно находило отражение в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Специальных составов о нецелевом расходовании бюджетных средств уголовное законодательство Российской империи не содержало. Равным образом это касается и уголовного законодательства советского государства; вместе с тем в силу социально-экономических особенностей развития СССР преступлений в виде нецелевого расходования бюджетных средств не могло быть. После распада СССР и перехода экономики России на рыночные отношения значимость бюджетных институтов резко возросла, соответственно для усиления охраны государственных (общественных) средств последовательно и довольно быстро стали развиваться финансовая, административная и, наконец, уголовная ответственность, однако в последнем случае вплоть до 2003 г. нецелевое расходование бюджетных средств квалифицировалось как злоупотребление должностными полномочиями или превышение таковых.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Свод законов Российской империи. Т. XVI. - СПб., 1912.
2. Озеров И.Х. Программа по финансовому праву (для переходящих на IV курс). - М., 1901; Ялбулганов А.А. Очерки истории финансового права дореволюционной России. - М., 1998. - С. 42-56.
3. Струве П. К характеристике нашего бюджетного права // Вопросы хозяйства и бюджетного права. Вып. I. -СПб., 1907. - С. 309.
4. Петрункевич И.В. Предисловие к статье Фридмана М.И. Наше законодательство о бюджете // Вопросы хозяйства и бюджетного права. Вып. I. - СПб., 1907. - С. VIII.
5. Уголовное уложение 1903 года. - СПб., 1910.
REFERENCES
1. ТИе code of laws of the Russian Empire. [Svod zakonov Rossiyskoq imperii] // T. XVI. St. Peterburg, 1912. (inRuss.).
2. Ozerov I.H. Program on financial law (for passing on IV course). [Programma po finansovomu pravu (dlya pere-hodyachih na IV kurs)] // Moscow, 1901; Yalbulganov A. Essays on the history of financial law of pre-revolutionary Russia. [Ocherki istorii finansovogo prava dorevolucionnoy Rossii] // Moscow, 1998. P. 42-56. (inRuss.).
3. Struve P. To the characterization of our budget law [O harakteristike budzetnogo prava]// Voprosy hozyastva I budzetnogo prava - Problems of economy and budget law. Vol. I. St. Petersburg, 1907. P. 309. (inRuss.).
4. Petrunkevich I.V. Preface to the article, Friedman M. I., Our legislation on the budget [Predislovie k statie Fridmana M.I. Nashe zakonodatelstvo o budzete] // Voprosy hozyastva I budzetnogo prava - Problems of economy and budget law. Vol. I. St. Petersburg, 1907. P. VIII. (inRuss.).
5. Of the Criminal code of 1903. [Ugolovnoe ulozenie 1903 g.]. St. Peterburg, 1910. (inRuss.).
Информация об авторе Information about the author
Эфрикян Рубен Альбертович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права СКФ ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», г. Краснодар, Россия rubenefri [email protected]
Бушков Денис Валерьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права СКФ ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», г. Краснодар, Россия
Получена: 16.09.2015
Efrikyan Ruben Alibertovich, Candidate of Juridical Sciences, Associate professor, Chair for Criminal Law, Russian State University of Justice (Krasnodar),
Krasnodar city, Russia. rubenefri [email protected]
Bushkov Denis Valeryevich, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Chair of Criminal Law, Russian State University of Justice, (Krasnodar),
Krasnodar city, Russia
Received: 16.09.2015
- 99 -
