CC BY
84
УДК 34
С.А. Исакова
СГГ А, Новосибирск
УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ:
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Важность бюджетных отношений для стабильного функционирования и развития общества и государства сложно переоценить. Указанные отношения обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. В этой связи велико значение правового регулирования и охраны указанных отношений, в том числе средствами уголовного права.
При этом важнейшей целью такого регулирования и охраны является соблюдение одного из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации - принципа адресности и целевого характера бюджетных средств. В соответствии со ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, данный принцип означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей, а любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
В то же время отношения в сфере использования ресурсов бюджетной системы характеризуются большим количеством нарушений. В правовой и специальной литературе неоднократно отмечался масштаб нецелевого расходования средств бюджетов различных уровней, а также внебюджетных фондов.
Несмотря всю остроту проблемы, уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов была введена в Российской Федерации только в конце 2003 г.: Федеральным законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации был дополнен статьями 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» и 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов».
В связи с непродолжительным периодом действия норм об уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, практика их применения только начинает складываться. Следует отметить и недостаточную научную разработанность проблемы уголовно-правовой охраны отношений по расходованию бюджетных средств. Вместе с тем создание теоретического базиса представляется необходимым условием для наиболее полного и эффективного уяснения сущности и содержания нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Любое теоретическое исследование действующих правовых институтов было бы неполным без использования историко-правового метода познания, анализа исторического развития уголовно-правовой политики российского государства в сфере охраны отношений по расходованию государственных финансов, и, прежде всего, государственного бюджета.
При этом историко-правовое исследование не предполагает простую констатацию конкретно-исторических форм права, поскольку в таком случае мы получим «хаотическое нагромождение правовых норм, фактов, событий, ситуаций, не связанных между собой и не зависящих друг от друга», выступающее «в виде простой суммы их состояний»1. Необходимо показать не столько само развитие и историческую изменчивость законодательства об уголовной ответственности в сфере бюджетных отношений, но вскрыть глубинные закономерности такого развития. Таким образом, речь идет о логическом приеме историко-правового познания2 , в рамках которого предполагается рассмотреть не только, а точнее, не столько собственно законодательные конструкции, существовавшие на разных этапах развития российского права, сколько обуславливающие их существование предпосылки.
В этой связи отметим, что основополагающим фактором для развития норм права, направленных на охрану бюджетных отношений, в том числе уголовно-правовыми средствами, является развитие самих охраняемых отношений. Поскольку до середины XIX в. публичные финансы российского государства не были развиты, отсутствовала и политическая необходимость в охране таких отношений. Отношения по расходованию средств казны носили в большей мере частноправовой характер, все средства государства считались собственностью монарха и могли расходовались им произвольно, контроль за
3
расходованием средств казны практически не осуществлялся .
Однако потребность в мерах правовой охраны бюджетных отношений возникла после проведения реформам системы государственных финансов
в середине XIX в., связанной с бурным ростом экономики, основанной на капиталистическом способе производства, развитием всей финансовой системы. Как отмечает К.С. Бельский: «девятнадцатый век - сугубо деловой, финансовой. Гипертрофированной становится роль денег... Финансовые отношения получают чрезвычайно сложный характер, что обусловливает быстрое возрастание правовых норм, регулирующих эти отношения»4.
1 Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд. М.: Аванта +, 2001. С. 114.
2 Керимов Д.А. Указ. соч. С. 115, 116.
о
См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. 2. М., 1914. С.55-63; Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России (очерк истории). М.: Госфиниздат, 1959. С. 66-78; Евзлин З.П. Бюджетный контроль и государственная отчетность. Л.: Наука и школа, 1928. С. ...
4 Бельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. М.: Юрист, 1995. С.
В 1862 г., в ходе финансовой реформы 1862-1868 г.г., был учрежден государственный бюджет5 , увеличиваются функции и соответственно расходы государства, за чем последовал характерный для всех государств того времени быстрый рост бюджетов. Получают полноценное развитие все звенья финансов, как публичных, так и частных (последних - в связи с развитием капиталистических отношений). Бюджет становится одним из важнейших орудий косвенного воздействия на отношения общественного воспроизводства6. В связи с этим развивается аппарат, осуществляющий контроль за расходованием средств государственного бюджета, а для лиц, распоряжающимися финансовыми ресурсами государства в случае нарушения своих обязанностей, устанавливают ответственность, в том уголовную.
В связи с недостаточной развитостью системы контроля, небольшим объемом безналичного денежного обращения, необходимости в установлении специальной уголовной ответственности за нецелевое расходование средств бюджета не возникает. Действия, связанные с направлением казенных средств на иные, нежели это было предусмотрено, цели, могли быть квалифицированы в качестве должностных нарушений, хищений.
В 1885 г. было принято «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 года» . Указанный документ предусматривал наказания за некоторые виды нарушений бюджетной дисциплины, в частности:
«за небрежение о сохранение вверенных по службе казенных или иных денежных сумм, или другого казенного имущества, виновный подвергается, смотря по обстоятельствам дела или строгому выговору, или вычету...или удалению с должности» (ст. 351 Уложения);
«кто из чиновников. имея на руках своих какие-либо казенные. денежные суммы. будет оными пользоваться. на собственные расходы. без ясного разрешения начальства, или же присвоить себе или растратить что-либо из сего имущества или доходов, тот. подвергается» в зависимости от обстоятельств дела: денежному взысканию, и отрешению от должности, или заключению в тюрьме, или лишению всех специально присвоенных прав и высылке в Сибирь (ст. 354 Уложения);
«за промедление, без особенных законных к тому причин, в отсылке по принадлежности вверенных кому-либо по службе денежных сумм, . с него взыскиваются вдвое казенные проценты с той суммы денег. За все время передержания им оных» (ст. 356 Уложения);
«кто . в расходной книге напишет более против израсходованного, тот за сие подвергается: денежному взысканию.» (ст. 358 Уложения);
«за всякий ущерб, причиненный имуществу или доходам казны, через похищение, утайку, растрату, сверх наказания, определяемого за самое
5 См.: Земцов А.А. История финансовой системы России. Материалы к лекциям. Томск., 2001. С. 30-31.
6 См.: Вознесенский Э.А. Методологические аспекты анализа сущности финансов. М.: Финансы, 1974. С. 33.
у
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. С.-Пб., 1892 г.
деяние, от коего произошел ущерб, с виновного взыскивается сумма оного», кроме тех случаев, когда в уложении упоминается двойное взыскание суммы растры или ущерба (ст. 550 Уложения).
В период первой мировой войны финансовое хозяйство страны было практически разрушено, бюджет стал расходоваться бесконтрольно. При временном Правительстве не было утвержденной бюджетной росписи, расходы производились на основании отдельных кредитов.
После же Октябрьской революции, начиная с 1918 года, вопрос о формировании бюджета Советского государства и построения системы контроля за расходованием его средств стала одной из важнейших задач.
В 1927 г. принимается Положение о Финансовом Контроле, утвержденное ЦИК, в разделе 3 Постановления говориться о том, что должны быть предусмотрены достаточные права органов финансового контроля для борьбы с нарушением закона об исполнении бюджета. При этом проблема персональной ответственности лиц, отвечающих за расходование бюджетных средств стояла особенно остро. В указанном Положении установлено, что к ответственности должны привлекаться «распорядители кредитов и заведующие финансово-счетными частями подконтрольных учреждений, которые освобождаются от этой ответственности только в случаях, когда их действия были ими совершены по распоряжению распорядителей кредитов, если при этом они до исполнения обратили внимание распорядителей
о
кредитов в письменной форме на неправильность распоряжения» .
При этом финансовая системы советского государства была построена на началах плановой административно-командной экономики. Это означало, что финансовые отношения предприятий становятся составной частью публичных финансов. Проблема укрепления финансовой дисциплины решалась в основном за счет мероприятий административного и дисциплинарного характера.
Постановление Президиума Верховного Суда от 03.11.1932 г. устанавливает, что нарушение правил бюджетной дисциплины является действием социально-опасным, подлежащим рассмотрению в уголовном порядке по ст. 111, а в случае совершения этого нарушения повторно или при наличии корыстной или иной личной заинтересованности - по ст. 109 УК9.
Ст. 109 УК РСФСР 1922 года предусматривала уголовную ответственность за злоупотребление властью или служебным положением, а ст. 111 УК РСФСР 1922 года - за бездействие власти, а равно халатное отношение к службе.
Кроме того, часть нарушений бюджетной дисциплины квалифицировалось по ст. 116 УК РСФСР 1922 г. - должностная растрата.
о
См.: Постановление СНК СССР от 16.11.1926 г. «О реорганизации финансового контроля». П. 1.2.
9 См. Бюджетное законодательство Союза ССР за 20 лет. Сборник важнейших законодательных материалов за 1917-1937 гг. Под ред. Дьяченко В.П., Ровинского Н.Н.
В уголовном кодексе 1960 года также отсутствовали специальные нормы об уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Таким образом, в советский период общественно опасные деяния, повлекшие расходование средств бюджета на цели, не предусмотренные законом, влекли ответственность по статьям о должностных преступлениях, либо преступлениях связанных с хищениями (мошенничество, растрата).
Такая ситуация сохранилась и с переходом к рыночным отношениям. УК 1996 года не предусматривал уголовную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. В зависимости от обстоятельств дела в решениях высших судебных инстанций нецелевое расходование бюджетных средств рекомендовалось квалифицировать как преступление против собственности (если имело место хищение), как должностное преступление (по статьям 285, 286 УК РФ) либо как преступление против службы в коммерческих и иных организаций10. Кроме того, существовала возможность привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, установленной бюджетным законодательством (статья 289 Бюджетного кодекса РФ), и к административной ответственности (статья 15.14 Кодекса об административных правонарушениях РФ), что не всегда отражало действительную общественную опасность совершаемых деяний.
Однако с разрушения командной экономики, проведением экономических реформ, построением рыночных отношений на основе признания множества собственности сделали типичным противопоставление частных имущественных интересов физических и юридических лиц и интересов бюджета. При этом ярко проявилась тенденция к росту нецелевого использования бюджетных средств и других нарушений в финансово-бюджетной сфере, несмотря на усиление контрольных мероприятий за соблюдением бюджетной дисциплины со стороны правоохранительных органов, Счетной палаты Российской Федерации, Федерального казначейства РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора 11 . Практически любое выявленное преступление, связанное с расходованием средств бюджета,
характеризуется причинением ущерба бюджету в размерах, исчисляемых
12
как минимум сотнями тысяч рублей . В этой связи имеющихся уголовно -правовых способов охраны отношений по расходованию средств бюджета становится явно недостаточно, что привело к дополнению УК РФ двумя
10 См.: Волженкин Б.В. Преступления в сфере экономической деятельности. Спб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002. С. 259; Фазылов Р.Р. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: Дис... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 6.
11 «То ли Счетная палата стала работать лучше, то ли воровать стали
больше»//Финансовый контроль. 2005. № 8.
12
Макаров А.В. Бюджетные правоотношения, как объект преступных посягательств//Банковское право. 2005. № 5.
новыми статьями, предусматривающих уголовную ответственность именно за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, совершенное в крупном размере.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права) / Д.А. Керимов. - 2-е изд. М.: Аванта +, 2001.
2. Озеров И.Х. Основы финансовой науки / И.Х. Озеров. - Вып. 2.- М., 1914.
3. Коняев А.Г. Финансовый контроль в дореволюционной России (очерк истории) / А.Г. Коняев. - М.: Госфиниздат, 1959.
4. Евзлин З.П. Бюджетный контроль и государственная отчетность / З.П. Евзлин. -Л.: Наука и школа, 1928.
5. Бельский К.С., Финансовое право: наука, история, библиография /
К.С. Бельский. - М.: Юрист, 1995.
6. Земцов А.А. История финансовой системы России. Материалы к лекциям / А.А. Земцов. - Томск, 2001.
7. Вознесенский Э.А., Методологические аспекты анализа сущности финансов / Э.А. Вознесенский. - М.: Финансы, 1974.
8. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. - СПб., 1892.
9. О реорганизации финансового контроля. П. 1.2.: Постановление СНК СССР от 16.11.1926 г.
10. Бюджетное законодательство Союза ССР за 20 лет. Сборник важнейших законодательных материалов за 1917-1937 гг. / под ред. В.П. Дьяченко, Н.Н. Ровинского
11. Волженкин Б.В. Преступления в сфере экономической деятельности / Б.В. Волженкин. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002.
12. Фазылов Р.Р. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: дис. канд. юрид. наук / Р.Р. Фазылов. - Казань, 2005.
13. То ли Счетная палата стала работать лучше, то ли воровать стали больше // Финансовый контроль. - 2005. - № 8.
14. Макаров А.В. Бюджетные правоотношения, как объект преступных посягательств / А.В. Макаров // Банковское право. - 2005. - № 5.
© С.А. Исакова, 2007
