CC BY
21DOI 10.47643/1815-1337_2023_5_169 УДК 343.163
НЕОБХОДИМОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА ОБ УСТРАНЕНИИ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНА В ХОДЕ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ The need to apply the prosecutor's proposal on the elimination of violations of the law in the course of supervision over the implementation of laws by bodies conducting preliminary investigations
ПУГАЧЕВ Алексей Вячеславович,
старший преподаватель кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета. 620137, Россия, Свердловская обл., г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. E-mail: PugachjovAV@mail.ru;
КОНДАКОВ Никита Иванович,
магистрант Института прокуратуры Уральского государственного юридического университета. 620137, Россия, Свердловская обл., г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. E-mail: kondakov-nikita@bk.ru;
Pugachev Alexey Vyacheslavovich,
senior lecturer of the Department of Prosecutorial Activity Ural State Law University. Komsomolskaya str., 21, Yekaterinburg, Sverdlovsk Region, Russia, 620137. E-mail: PugachjovAV@mail.ru;
Kondakov Nikita Ivanovich,
master's student at the Institute of the Prosecutor's Office Ural State Law University. Komsomolskaya str., 21, Yekaterinburg, Sverdlovsk Region, Russia, 620137. E-mail: kondakov-nikita@bk.ru
Краткая аннотация: в статье рассмотрены спорные моменты правоприменительной практики прокурорской деятельности, а также проблемы реализации принципа формальной определенности в части полномочий прокурора на применение представления об устранении нарушении закона, допущенных органами и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование по уголовным делам. В ходе исследования авторами применены методы анализа и синтеза действующих законов и организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, обоснована легитимность применения прокурором представления об устранении нарушений закона в отношении органов и должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование; также обосновывается назревшая необходимость принятия нового закона о прокуратуре Российской Федерации, а до его принятия - внесение изменений в действующие законы, прямо закрепляющие полномочие прокурора на применение представления об устранении нарушений закона в отношении органов и должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование по уголовным делам, основания и условия его применения.
Abstract. The article deals with the controversial aspects of the law enforcement practice of prosecutorial activities, as well as the problems of implementing the principle of formal certainty in terms of the powers of the prosecutor to apply the idea of eliminating the violation of the law committed by the bodies and officials conducting a preliminary investigation in criminal cases. In the course of the study, the authors applied methods of analysis and synthesis of existing laws and organizational and administrative documents of the Prosecutor General of the Russian Federation, justified the legitimacy of the prosecutor's application of the idea of eliminating violations of the law in relation to the bodies and officials conducting the preliminary investigation; it also substantiates the urgent need for the adoption of a new law on the Prosecutor's Office of the Russian Federation, and before its adoption, amendments to existing laws that directly establish the prosecutor's authority to apply the idea of eliminating violations of the law in relation to bodies and officials conducting preliminary investigations in criminal cases, the grounds and conditions for its use.
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, полномочия прокурора, представление об устранении нарушений закона, предварительное расследование по уголовным делам, правовое средство прокурора.
Keywords: prosecutor, prosecutorial supervision, powers of the prosecutor, representation on elimination of violations of the law, preliminary investigation in criminal cases, legal means of the prosecutor.
Для цитирования: Пугачев А.В., Кондаков Н.И. Необходимость применения представления прокурора об устранении нарушений закона в ходе надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование// Право и государство: теория и практика. 2023. № 5(221). С. 169-173. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_169.
For citation: Pugachev A.V., Kondakov N.I. The need to apply the prosecutor's proposal on the elimination of violations of the law in the course of supervision over the implementation of laws by bodies conducting preliminary investigations // Law and state: theory and practice. 2023. No. 5(221). pp. 169-173. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_169.
Статья поступила в редакцию: 18.04.2023
В настоящее время в научном сообществе наблюдается дискуссия относительно полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование. Многими ведущими учеными высказываются позиции о недопустимости применения прокурором представления об устранении нарушений закона, предусмотренное статьей 24 Федерального закона от 17.12.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, за соблюдением ими прав и свобод участников уголовного судопроизводства на досудебной стадии.
Авторами обосновывается такая позиция наличием правовых коллизий между уголовно-процессуальным законодательством и законом о прокуратуре. В частности, Огородов А.Н. прямо указывает, что «реагирование прокурора на выявленное нарушение уголовно-процессуального закона, допущенное органом предварительного следствия, посредством внесения представления само по себе является нарушением УПК, что недопустимо в деятельности органов прокуратуры. Для устранения нарушений закона, допускаемых органами предварительного следствия, прокурор должен использовать только те полномочия, которые предоставлены ему УПК, а именно: требовать устранения нарушений федерального законодательства, отменять незаконные постановления следователя либо признавать доказательства недопустимым посредством вынесения соответствующих постановлений.»1 Как вывод в своей работе автор считает необходимым исключить из Приказа Генерального прокурора РФ от 17.09.2021 N 544 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" пункт 1.21 как несоответствующий требованиям закона.
Не оспаривая истинность отдельных предикатов суждения автора, следует утверждать о недостаточности его оснований.
Так, в соответствии с п. 1.21 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2021 № 544 Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает подчиненных прокуроров «каждое полугодие обобщать и анализировать состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, в том числе результаты рассмотрения требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, эффективность прокурорского реагирования. Использовать полномочия, предоставленные пунктом 2 статьи 4, пунктом 3 статьи 22 и статьей 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", по внесению представлений и информированию руководителей следственного органа о состоянии законности и выявляемых нарушениях, если они носят систематический характер
1 Огородов А.Н. Допустимость применения представления об устранении нарушений закона при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. // Законность. 2022. № 12. с. 15
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 5(221)
и их устранение требует принятия организационных мер, а также рассмотрения вопросов дисциплинарного воздействия в отношении нарушителей.»1
Таким образом, основанием применения прокурором представления об устранении нарушений закона является выявление систематических нарушений в деятельности разных следователей одного органа в один временной промежуток. При этом целями внесения представления является информирование руководителя следственного органа о выявленных систематических нарушениях закона и его побуждение таким образом к принятию организационных мер, применению мер дисциплинарного воздействия к нарушителям закона (специфическое реагирование на выявленные нарушения закона), обеспечивающих устранение указанных нарушений закона, их причин и способствовавших им условий.
В теории прокурорского надзора с момента принятия нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и последующих законов, вносящих в кодекс изменения, сложилась концепция, согласно которой отличительной характеристикой требования прокурора об устранении нарушений закона, допущенного в ходе расследования уголовного дела, является наличие полномочий для устранения выявленного прокурором нарушения закона (нарушения прав участников уголовного судопроизводства на досудебной стадии) непосредственно у лица, производящего расследование, либо у его руководителя («устранимость нарушения закона»)2. Это означает, что нарушение закона (нарушение прав участников уголовного судопроизводства на досудебной стадии) может быть устранено в пределах установленного законом срока предварительного расследования конкретного уголовного дела действиями должностного лица, производящего предварительное расследование, но допустившего данное нарушение закона (нарушение прав участников уголовного судопроизводства на досудебной стадии), по требованию надзирающего прокурора. Дополнительно к «устранимости» нарушений закона, в отношении которого применяется требование об устранении нарушений закона, также учитываются количество и тяжесть допущенных должностным лицом, производящим расследование по конкретному уголовному делу, нарушений закона (нарушений прав участников уголовного судопроизводства на досудебной стадии). Стоит отметить также, что требование об устранении нарушений закона применяется в отношении каждого выявленного прокурором нарушения закона, в то время как представление об устранении нарушений закона имеет комплексный характер и содержит в описательной части анализ деятельности поднадзорных субъектов за определенный промежуток времени.
Однако, если следовать логике автора критикуемой статьи, в ситуации, когда предварительное расследование по конкретному уголовному делу окончено предусмотренным законом способом, и нарушение закона (нарушение прав участников уголовного судопроизводства на досудебной стадии) выявлено прокурором уже после окончания предварительного расследования, прокурор лишен возможности реагировать на данное нарушение (нарушения) именно в целях принятия организационных мер по устранению самих причин и условий, способствовавших данному нарушению (нарушениям)! Более того, причины и условия нарушений закона (нарушений прав участников уголовного судопроизводства), допущенных должностными лицами, производящими предварительное расследование по конкретным уголовным делам, могут носить системный характер (являться тождественными), проявлять тенденцию к их усугублению и распространению. Обнаруживая эти характеристики нарушений закона, прокурор должен бездействовать?!
Конечно же, нет. И даже в сложившейся системе правовых основ организации и деятельности прокуратуры России у прокурора имеются достаточно способов воздействия в целях устранения нарушений закона, их причин и условий им способствующих, применение которого в сложившейся ситуации вполне легально. Однако, прежде чем обоснуем законность применения прокурором представления об устранении нарушений закона в предусмотренных п. 1.21 Приказа Генерального прокурора от 17.09.2021 N 544 ситуациях, стоит полно и объективно оценить основания сделанного автором критикуемой статьи вывода о недопустимости применения прокурором представления об устранении нарушений закона при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.
Первым суждением, пусть и не указанным в качестве аргумента самим автором, является утверждение об отсутствии в пособии А.Э. Буксмана и О.С. Капи-нус3 образца представления прокурора об устранении нарушений закона, применяемого при надзоре за органами, осуществляющими предварительное следствие4.
Вряд ли можно согласиться с указанным обстоятельством как с достаточным основанием оцениваемого умозаключения о недопустимости применения представления об устранении нарушений закона при осуществлении надзора за исполнением законов органами предварительного расследования. Во-первых, указанный источник является пособием для практикующих прокуроров, но не организационно-распорядительным документом Генерального прокурора Российской Федерации, утверждающим обязательные для применения образцы актов прокурорского реагирования; во-вторых, в указанном пособии вообще отсутствует раздел, посвященный надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие.
Далее автор ссылается на положения части 1 статьи 1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Как указано в п. 1 ч. 1 УПК РФ: «порядок уголовного судопроизводства на территории Российской Федерации устанавливается настоящим Кодексом, основанным на Конституции Российской Федерации».
Вместе с тем, прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, не совпадает с понятием уголовного судопроизводства. Прокурорский надзор - отдельный вид деятельности, имеющий собственное правовое регулирование (правовые основы), основными из которых являются Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Так вот ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. То есть, исполнение следователями требований уголовно-процессуального закона в ходе расследования конкретного уголовного дела является родовым элементом, включенным в предмет прокурорского надзора по указанному направлению. Согласно ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
Еще раз напомним, что понятия «производство по уголовному делу» и «прокурорский надзор» не являются тождественными, поэтому правовое регулирование деятельности прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав участников уголовного судопроизводства на досудебной стадии должностными лицами, производящими предварительное расследование, иными федеральными законами наряду с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации не противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни иным законам, действующим на территории Российской Федерации.
И в соответствии со ст. 21, и в соответствии со ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, действующих законов, прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти (к ним относятся и органы, в чью компетенцию федеральным законом включены полномочия по осуществлению предварительного расследования: МВД РФ, ФСБ РФ, МЮ РФ,
1 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2021 № 544. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия (ред. от 22.02.2023) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=gKUmZYTstgvz5hOH1&cacheid=E43A7F58B0611143350E860961 E980F8&mode=splus&rnd=rESmZYTGN8F5wQ45&base=LAW&n=440743&dst=100000000 1#PU9nZYTCOxG0CSWU1.
2 Например: Коломеец Е.В. Требование об устранении нарушений закона как самостоятельный акт прокурорского реагирования в уголовном досудебном производстве.// Вестник Омской юридической академии. 2017. Том.14. № 2. С. 66-71
3 Образцы документов прокурорской практики в 2 т. Том 1 : практическое пособие / А. Э. Буксман [и др.] ; под общей редакцией А. Э. Буксмана, О. С. Капинус ; под научной редакцией А. Ю. Винокурова. — 4-е изд., перераб. и доп. — Москва : Издательство Юрайт, 2023. — 368 с. — (Профессиональная практика). — ISBN 978-5-534-14202-0. — Текст : электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/512469 (дата обращения: 17.02.2023).
4 Огородов А.Н. Указ.соч. с. 14.
ФТС РФ, МО РФ), а также Следственным комитетом Российской Федерации, основной предмет ведения которого - проверка сообщений о преступлениях и производство предварительного расследования. Указанные органы включены в объекты «общего» надзора Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Утверждая недопустимость применения представления об устранении нарушений закона при осуществлении надзора за исполнением законов органами предварительного расследования, автор критикуемой статьи также ссылается на практику Конституционного суда1 Российской Федерации: ввиду равного статуса конкурирующих актов с точки зрения иерархии правовых актов - каждый из них является федеральным законом - разрешение противоречия возможно только по принципу «lex posterior derogat priori». Поскольку Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации принят позже - утверждает автор - возможные противоречия между ним и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» разрешаются в пользу УПК РФ. Данный вывод подкрепляется ссылкой на позицию А.Ю. Винокурова, согласно которой статьей 30 закона о прокуратуре не могут устанавливаться источники полномочий прокурора по надзору за органами, осуществляющими предварительное расследование, и единственным способом закрепления данных полномочий является УПК РФ2, а содержащееся в данной статье указание на иные федеральные законы относится к осуществлению надзора за оперативно-розыскной деятельностью3.
На данное основание имеется вышеуказанное возражение: деятельность прокуратуры по надзору за исполнением закона не является предварительным расследованием, и не может регулироваться специальным законом, регулирующим производство по уголовным делам, но должна регулироваться специальным законом, регулирующим деятельность прокуратуры, в том числе: прокурорский надзор. То есть у названных законов разные предметы регулирования, поэтому в сложившейся ситуации следует руководствоваться иным принципом правотолкования - принципом lex specialis derogat generali - приоритета специальной нормы перед общей («независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений»).4
Кстати, данный принцип заложен и в п. 31 ст. 5 УПК РФ, в соответствии с которым прокурор участвует в уголовном судопроизводстве и наделен соответствующими полномочиями законом о прокуратуре, и вопреки утверждениям автора критикуемой статьи о том, что «закон о прокуратуре не устанавливает и не может устанавливать полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»5, именно Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» предназначен для закрепления целей и функций деятельности прокуратуры, полномочий по выполнению данных функций, включая надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Содержание ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая является отсылочной и закрепляет полномочия прокурора, перечисленные в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации и иных законах, ни в коем случае не отменяют специфичность прокурорской деятельности и ее регулирование специальным законом. Напротив, в ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отражен характер прокурорской деятельности по надзору за исполнением законов органами предварительного расследования, включающий как специальные процессуальные правовые средства, применяемые при осуществлении надзора за исполнением законов (прав и свобод участников уголовного судопроизводства) должностным лицом, расследующим конкретное уголовное дело, и его руководителями, так и общие правовые средства прокурора, применяемые при осуществлении надзора за исполнением законов органами предварительного расследования (по отношению ко всей деятельности данных органов). Первые из названных средств оформляются процессуальными документами и приобщаются к материалам дела, поэтому основания, порядок и условия их применения, их форма определяются уголовно-процессуальным законом, так как эти средства непосредственно влияют на ход расследования конкретного уголовного дела и являются его составной частью. Вторая же группа правовых средств оформляются как общие акты прокурорского реагирования и приобщаются к номенклатурным и ненаменклатурным делам поднадзорных органов, применяются прокурором и рассматриваются объектами надзора в соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».6
То есть, фактически никакой коллизии между Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» нет. Полагаем, что именно поэтому пункт 1.21 в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2021 № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» остался без изменения и после внесения в Приказ изменений от 22.02.2023.
Относительно приведенного автором критикуемой статьи довода о том, что в п. 27 ст. 5 УПК РФ дано определение представления как акта реагирования прокурора на судебное решение, вносимого в порядке, установленном настоящим Кодексом, а потому представление не может применяться по отношению к нарушениям закона, допущенных органами и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование и допустившими нарушение закона7, следует признать его homonymia -«логической ошибкой, которая происходит вследствие того, что одно и то же слово служит для обозначения различных понятий, то есть употребляется в различных значениях»8.
Представление, предусмотренное п. 27 ст. 5 УПК РФ, и представление, предусмотренное ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», являются омонимами. При этом полное наименование общего надзорного непроцессуального акта прокурорского реагирования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» - представление об устранении нарушений закона - которое согласно указанной норме закона прокурор вносит в орган, должностному лицу, допустившими нарушение закона. Представление, предусмотренное п. 27 ст. 5 УПК РФ, является специальным процессуальным ненадзорным актом прокурорского реагирования, имеющим в предусмотренных главами 45.1, 47.1, 48.1 УПК РФ случаях наименование: апелляционное, кассационное или надзорное - соответственно (применяется по отношению к итоговому решению суда по уголовному делу). Лишь постановления (определения) суда, вынесенные в ходе досудебного производства (либо на стадии исполнения приговора) прокурор обжалует в форме представления без дополнительного эпитета к данному слову (ст. 127 УПК РФ). При этом представления на судебные постановления прокурор приносит либо подает в вышестоящий суд (ст.ст. 127, 389.3, 412.3 УПК РФ), что подчеркивает различную правую природу представления об устранении нарушений закона, предусмотренного ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», применяемого при осуществлении прокурором надзора за исполнением законов, и представления, предусмотренного п. 27 ст. 5 УПК РФ, применяемого прокурором при его участии в рассмотрении уголовных дел судами.
Отдельно следует отметить, что утверждения А.Н. Огородова9, В.А. Чукреева10 о том, что Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации не установлены форма, структура, сроки рассмотрения и исполнения требования прокурора, являются необоснованными. Часть 4 ст. 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает порядок и сроки рассмотрения и исполнения руководителем следственного органа требования прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении иных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства. Исходя из системного толкования п. 2 ч. 2 ст. 37 и ч. 4 ст. 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что форма требования прокурора об устранении
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы".
2 Винокуров А.Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. N 4
3 См., напр.: Винокуров А.Ю. Указ. соч.; Никитин Е.Л. Основы теории оперативно-розыскной деятельности и прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. С. 65 и др
4 В частности: Антонов, М. В. Теория государства и права : учебник и практикум для вузов / М. В. Антонов. — Москва : Издательство Юрайт, 2023. — 497 с. — (Высшее образование). — ISBN 978-5-53405901-4. — Текст : электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/514939 (дата обращения: 07.03.2023)., с. 479. А также: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы".
5 Огородов А.Н. Указ.соч. с. 16.
6 Систематизация и классификация правовых средств прокурора приводится по: Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. Екатеринбург, 2016, с. 105-131.
7 Огородов А.Н. Указ.соч. с. 16.
8 Челпанов Г.И. Учебник логики. - М.: Издательская группа «Прогресс», 1994., с.185.
9 Огородов А.Н. Указ.соч. с. 16.
10 Чукреев В.А. О применении компенсаторных средств прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона органами дознания и предварительного следствия // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2018. N 5.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 5(221)
нарушений закона, допущенного в ходе расследования уголовного дела, письменная; требование применяется по конкретному уголовному делу, расследуемому следователем (дознавателем), либо материалу проверки сообщения о преступлении, производимой следователем, дознавателем, органом дознания.
Структура требования прокурора, действительно, не установлена законом. Однако, подавляющее большинство документов составляются должностными лицами исключительно исходя из предъявляемых к ним требованиям по форме и содержанию, закрепленных в законе, и их бланки не закреплены нормативно.
Итак, в сложившейся системе правовых основ организации и деятельности прокуратуры России допустимо и необходимо применение прокурором представления об устранении нарушений закона, допущенных органами и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование по уголовным делам. Непосредственными правовыми основами применения прокурором представления об устранении нарушений закона в деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование, являются пункт 2 статьи 4, пункт 3 статьи 22 и статья 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», что не противоречит ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», устанавливающей в качестве правовых основ, закрепляющих полномочия прокурора, уголовно-процессуальное законодательство и другие федеральные законы. При этом Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» является специальным, регламентирующим именно деятельность прокуратуры России законом. Содержание его статей 4, 22, 24 приведены законодателем в соответствие с более поздними по времени принятия законами, поэтому вполне согласуются и с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, и с другими федеральными законами.
Полагаем, требует отдельного анализа позиция автора критикуемой статьи в отношении полномочий прокурора на заявление в представлении требования по рассмотрению вопросов о привлечении виновных должностных лиц предварительного расследования к дисциплинарной ответственности. Автор считает такие требования недопустимыми, их заявление - вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельности поднадзорных органов, осуществляющих предварительное расследование. В качестве обоснования своей позиции автор ссылается на практику Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ), в которой утверждается о недопустимости включения в представление прокурора об устранении нарушений закона как формулировки «требую привлечь к дисциплинарной ответственности», так и формулировки «рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности»1 ввиду того, что по смыслу статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) привлечение к дисциплинарной ответственности - исключительное право работодателя. Указанная проблема имеет значение для всех направлений надзорной деятельности, а не только для анализируемого.
Однако, судебными инстанциями разрешена указанная коллизия между нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и другими действующими законами, а прокурорская практика выработала соответствующую методику надзора, которая закреплена в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации. Так, в силу п. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности. Основания привлечения должностных лиц Следственного комитета Российской Федерации, в частности, установлены ст. 28 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», согласно которой дисциплинарные взыскания к должностным лицам Следственного комитета применяются за неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником Следственного комитета своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь сотрудника Следственного комитета. Если в ходе прокурорской проверки будут установлены указанные основания, прокурор уполномочен поставить перед работодателем следователя требование о привлечении виновного к соответствующей ответственности. При этом прокурор не подменяет работодателя, не выносит за него непосредственно приказ о наложении взыскания, о проведении иных организационных мероприятий. Представление прокурора является опосредованным актом2, и формой информирования руководителя федерального органа о выявленных нарушениях закона в действиях подчиненных ему лиц. Требование о привлечении виновного должностного лица к дисциплинарной ответственности является ограниченно-императивным, и не подлежит безусловному исполнению. Как раз в этой ситуации превалирует право работодателя самостоятельно определить необходимость, законность и обоснованность применения дисциплинарной меры воздействия на виновное должностное лицо, включая соблюдение срока давности привлечения должностного лица к дисциплинарной ответственности. Помимо решения вопроса о привлечении виновного должностного лица к дисциплинарной ответственности, прокурор в представлении требует от руководителя следственного органа (начальника органа дознания) принять в установленный законом срок конкретные меры, обеспечивающие устранение нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Дисциплинарная ответственность виновного является одной из мер устранения нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, но определение конкретных мер - прерогатива руководителя федерального органа, которому адресовано представление прокурора.
Согласно статистическим данным за январь-декабрь 2022 года, в 2022 году внесено 968 281 представлений об устранении нарушений закона, а на основании указанных представлений привлечено к дисциплинарной ответственности 766 372 лиц3, что говорит о повсеместном применении обозначенных полномочий на практике. При этом представление прокурора является лишь поводом для применения к виновным должностным лицами со стороны работодателя мер дисциплинарной ответственности, и не исключает (напротив - требует) принятия иных достаточных мер, направленных на устранение причин и условий, способствовавших нарушению закона.
В заключении стоит признать назревшую потребность принятия законодателем нового закона о прокуратуре Российской Федерации, что будет способствовать исключению ошибок в толковании и применении действующих законов, регламентирующих прокурорскую деятельность, исключению неопределенности в объеме полномочий прокурора на применение правовых средств выявления нарушений закона и правовых средств реагирования. Наличие неопределенности в объеме полномочий прокурора, закрепленных непосредственно в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» нарушает принцип формальной определенности, которая, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, предполагает, что «участники соответствующих правоотношений должны быть уверены в неизменности своего официально признанного статуса, а также приобретенных прав и обязанностей»4.
Процесс разработки и принятия нового закона о прокуратуре затянулся, поэтому соблюдению принципа формальной определенности будут способствовать внесение соответствующих дополнений в ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и дополнений в отдельные организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации. В частности, необходимо дополнить ст. 37 УПК РФ отсылочной нормой к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» в части регламентации прокурорского надзора за исполнением Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации органами дознания, предварительного следствия, их должностными лицами. Организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации об организации надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия в части осуществления ими рассмотрения и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, производства ими дознания и предварительного следствия по уголовным делам (а именно: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 19 января 2022 г. N 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания») дополнить положениями о применении надзирающим прокурором представления об устранении нарушений закона органами дознания в предусмотренных законом случаях и по установленным законом основаниям.
1 Автор приводит такие примеры судебной практики: Постановление Верховного Суда РФ от 2 августа 2019 г. N 57-АД19-40; Постановление Верховного Суда РФ от 30 октября 2017 г. N 30-АД17-2;
2 Требования к актам прокурорского реагирования по: Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. Екатеринбург, 2016, с. 119-120.
3 https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=85327980 (официальный сайт Генеральной прокуратуры России)
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 21.01.2010 N 1-П "По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Производственное объединение "Берег", открытых акционерных обществ "Карболит", "Завод "Микропровод" и "Научно-производственное предприятие "Респиратор".
Библиография:
1. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 11 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 29.12.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2023) // СПС «Консультант-Плюс». URL: http://www.consultant.^/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=gKUmZYTstgvz5hOH1&cacheid=ACBF9B25758B5FC17AC1B3752BCFCEF0&mode=splus&^d=rESmZYTGN8F5wQ45&base=LAW&n=43 6659&dst= 1000000001#x2VmZYTPcvPETZEM;
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 17.02.2023) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.nj/cons/cgi/online.cgi?1rom=68818-5467&req=doc&md=oMYiNg&base=LAW&n=439979#5ZacPYT5nv6gzp6P;
3. О Следственном комитете Российской Федерации: федер. закон от 28.12.2010 N 403-Ф3 (ред. от 29.12.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2023)// СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=0F224787B60DEAE3AF85D18B97D05213&mode=splus&md=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=LAW&n=436661& dst=1000000001#W7sIsYTCWc4eF5Yu;
4. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=A3A0D6ADA3A4556DE95BC8AC6BF95548&mode=splus&md=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=LAW&n=48286# Cv6MsYT48n0yykHZ1;
5. По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Производственное объединение "Берег", открытых акционерных обществ "Карболит", "Завод "Микропровод" и "Научно-производственное предприятие "Респиратор": Постановление Конституционного Суда РФ от 21.01.2010 N 1-П // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=9CDD2791C014F916A89BF4B9BC39B22A&mode=splus&md=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=LAW&n=96788& dst=1000000001#P2mMsYTjCTqFytdF;
6. Постановление Верховного Суда РФ от 02.08.2019 N 57-АД19-40 // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=0F75F09968E7DFE4913CC038D776FF43&mode=splus&md=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=ARB&n=594461& dst=1000000001#GF0NsYTy2edha6cP2;
7. Постановление Верховного Суда РФ от 30.10.2017 N 30-АД17-2 // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=F91276684F7B0D34FE101E37BEDDA0C5&mode=splus&md=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=ARB&n=520340# mWwNsYTkvnZXx8Wm;
8. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: приказ Генерального прокурора России от 17.09.2021 № 544 (ред. от 22.02.2023) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=gKUmZYTstgvz5h0H1&cacheid=E43A7F58B0611143350E860961 E980F8&mode=splus&rnd=rESmZYTGN8F5wQ45&base=LAW&n=4407 43&dst=1000000001#P U9nZYTC0xG0CSWU 1;
9. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания: приказ Генерального прокурора России от 19.01.2022 N 11 (ред. от 22.02.2023) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=A39F74553D7B6A5E343104D929EB145B&mode=splus&rnd=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=LAW&n=440744# Ca3LsYTmQRfm6wGP;
10. Огородов А.Н. Допустимость применения представления об устранении нарушений закона при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. // Законность. 2022. № 12. с. 13-16;
11. Коломеец Е.В. Требование об устранении нарушений закона как самостоятельный акт прокурорского реагирования в уголовном досудебном производстве.// Вестник Омской юридической академии. 2017. Том.14. № 2. С. 66-71
12. Образцы документов прокурорской практики в 2 т. Том 1 : практическое пособие / А. Э. Буксман [и др.] ; под общей редакцией А. Э. Буксмана, О. С. Капинус ; под научной редакцией А. Ю. Винокурова. — 4-е изд., перераб. и доп. — Москва : Издательство Юрайт, 2023. — 368 с. — (Профессиональная практика). — ISBN 978-5-534-14202-0. — Текст : электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/512469 (дата обращения: 17.02.2023);
13. Винокуров А.Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. N 4;
14. Никитин Е.Л. Основы теории оперативно-розыскной деятельности и прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018.;
15. Антонов, М. В. Теория государства и права : учебник и практикум для вузов / М. В. Антонов. — Москва : Издательство Юрайт, 2023. — 497 с. — (Высшее образование). — ISBN 978-5-534-05901-4. — Текст : электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/514939 (дата обращения: 07.03.2023).;
16. Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. - Екатеринбург, 2016 - 316 с.
17. Челпанов Г.И. Учебник логики. - М.: Издательская группа «Прогресс», 1994. -248 с.;
18. Чукреев В.А. О применении компенсаторных средств прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона органами дознания и предварительного следствия // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2018. N 5.
References:
1. About Public Prosecutors Office of Russian Federation: federal law from January 11, 1992 № 2202-1 (rev. from 29.12.2022) (with amendments and additions, in force from 09.01.2023) // СПС "ConsultantPlus". URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=gKUmZYTstgvz5hOH1&cacheid=ACBF9B25758B5FC17AC1B3752BCFCEF0&mode=splus&rnd=rESmZYTGN8F5wQ45&base=LAW&n=43 6659&dst=1000000001#x2VmZYTPcvPETZEM;
2. Criminal Procedure Code of the Russian Federation from 18.12.2001 N 174-FZ (rev. from 17.02.2023) // СПС "KonsultantPlus". URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?from=68818-5467&req=doc&rnd=oMYiNg&base=LAW&n=439979#5ZacPYT5nv6gzp6P;
On Investigative Committee of the Russian Federation: Federal law from 28.12.2010 N 403-FZ (rev. from 29.12.2022) (with amendments and additions, in force from 09.01.2023)// СПС ConsultantPlus. URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=0F224787B60DEAE3AF85D18B97D05213&mode=splus&rnd=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=LAW&n=436661& dst=1000000001#W7sIsYTCWc4eF5Yu;
4. On case of verification of constitutionality of certain provisions of articles 7, 15, 107, 234 and 450 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation in connection with the request of a group of deputies of the State Duma: Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of June 29, 2004, N 13-P // ConsultantPlus SPC. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=A3A0D6ADA3A4556DE95BC8AC6BF95548&mode=splus&rnd=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=LAW&n=48286# Cv6MsYT48n0yykHZ1;
5. On case about checking of constitutionality of regulations of part 4 of article 170, item 1 of article 311 and part 1 of article 312 of the Arbitration Procedural Code of the Russian Federation in connection with complaints of closed joint-stock company "Production association "Bereg", open joint-stock companies "Karbolit", "Factory "Microwire" and "Research-and-production enterprise "Respirator": Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation from 21.01.2010 N 1-P // СПС "ConsultantPlus". URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=9CDD2791C014F916A89BF4B9BC39B22A&mode=splus&rnd=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=LAW&n=96788& dst=1000000001#P2mMsYTjCTqFytdF;
6. Decision of the Supreme Court of the Russian Federation of 02.08.2019 N 57tAD19-40 // SPC "KonsultantPlus". URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=0F75F09968E7DFE4913CC038D776FF43&mode=splus&rnd=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=ARB&n=594461& dst=1000000001#GFONsYTy2edha6cP2;
7. Decision of the Supreme Court of the Russian Federation of 30.10.2017 N 30-AD17-2 // SPC "KonsultantPlus". URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=F91276684F7B0D34FE101E37BEDDA0C5&mode=splus&rnd=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=ARB&n=520340# mWwNsYTkvnZXx8Wm;
8. On the organization of prosecutorial supervision over the procedural activities of preliminary investigation bodies: order of the Prosecutor General of Russia from 17.09.2021 № 544 (ed. from 22.02.2023) // the ConsultantPlus Information System. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=gKUmZYTstgvz5hOH1&cacheid=E43A7F58B0611143350E860961 E980F8&mode=splus&rnd=rESmZYTGN8F5wQ45&base=LAW&n=4407 43&dst=1000000001#P U9nZYTCOxG0CSWU 1;
9. On the organization of prosecutorial supervision over the procedural activities of the bodies of inquiry: Order of the Prosecutor General of Russia from 19.01.2022 N 11 (rev. from 22.02.2023) // СПС "ConsultantPlus". URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=BFrIsYT8Hlk2rHEH&cacheid=A39F74553D7B6A5E343104D929EB145B&mode=splus&rnd=WdWCsYTIFxSZ0Ixz&base=LAW&n=440744# Ca3LsYTmQRfm6wGP;
10. Ogorodov A.N. Admissibility of application of submission to eliminate violations of law in the implementation of supervision over the procedural activities of preliminary investigation bodies. // Legality. 2022. № 12. с. 13-16;
11. Kolomeyets E.V. Demand to eliminate violations of the law as an independent act of prosecutorial response in criminal pre-trial proceedings.// Bulletin of the Omsk Law Academy. 2017. Vol.14. № 2. С. 66-71
12. samples of documents of prosecutorial practice in 2 vol. Volume 1 : practical manual / A. E. Buksman [and others] ; under the general editorship of A. E. Buksman, O. S. Kapinus ; under the scientific editorship of A. Y. Vinokurov. - 4-th edition, revised and updated - Moscow : Publishing house Yurait, 2023. - 368 с. - (Professional practice). - ISBN 978-5-534-14202-0. - Text : electronic // Educational platform Yurait [website]. - URL: https://urait.ru/bcode/512469 (date of reference: 17.02.2023);
13. Vinokurov A.Y. Demand of the prosecutor to eliminate violations of federal legislation committed in the course of inquiry or preliminary investigation // Lawyer. 2008. N 4;
14. Nikitin E.L. Bases of the theory of operative-search activity and prosecutor's supervision over the execution of laws in operative-search activity: a training manual. St. Petersburg: St. Petersburg Law Institute (branch) University of the Prosecutors Office of the Russian Federation, 2018;
15. Antonov, M. V. Theory of state and law : textbook and practical workbook for universities / M. V. Antonov. - Moscow : Publishing house Yurait, 2023. - 497 с. - (Higher Education). -ISBN 978-5-534-05901-4. - Text : electronic // Educational platform Yurite [website]. - URL: https://urait.ru/bcode/514939 (date of reference: 07.03.2023);
16. Ergashev E.R. Procuratorial supervision in the Russian Federation. Course of lectures. - Yekaterinburg, 2016 - 316 p.
17. Chelpanov G.I. Textbook of logic. - Moscow: Publishing Group "Progress", 1994. -248 с.;
18. Chukreev V.A. On the application of compensatory means of the prosecutor in exercising supervision over the execution of the law by bodies of inquiry and preliminary investigation // Electronic supplement to the Russian Law Journal. 2018. N 5.
