CC BY
40УДК 342.553:349.442
ЭФРИКЯН Р.А., БЕСКОРОВАЙНАЯ Е.С. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ
СТРОИТЕЛЬСТВА
Ключевые слова: строительство, градостроительство, генеральный план, концепция, полномочия, местное самоуправление, планирование территории.
В статье исследуются вопросы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в строительной сфере. В России строительная сфера развивалась достаточно противоречиво. Деятельности органов местного самоуправления не уделяется должного внимания со стороны органов государственной власти, что, является одной из основных причин далеко не всегда эффективного регулирования строительными отношениями со стороны органов местного самоуправления.
EFRIKYAN, RA., BESKOROVAINAYA, E. S.
SOME QUESTIONS OF NORMATIVE-LEGAL REGULATION OF POWERS OF AUTHORITIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE FIELD OF CONSTRUCTION
Keywords: construction, urban planning, master plan, concept, powers, local self-government, territory planning.
In the article researched the questions of legal regulation of the powers of authorities of local self-government in the construction sector. In Russia, the construction industry has developed quite controversially. The activities of local self-governments are not given due attention by state authorities, which is one of the main reasons for the far from always effective regulation of construction relations by local self-governments.
До начала 2000-х гг. в муниципальных образованиях разработка градостроительной документации практически не велась. Большинство населенных пунктов Краснодарского края имели устаревшую градостроительную документацию. Имевшиеся схемы и проекты районной планировки, разработанные в 1970-80-е гг., не могли однако являться основой для перспективного планирования развития территорий. Назрела необходимость обновления документов, определяющих стратегию градостроительного развития территории края и отдельных населённых пунктов. Территории застройки не в полном объеме обеспечены стабильно действующими инженерными коммуникациями. Из-за этого в крае существенно ограничена возможность проектирования и строительства в городах, особенно в г. Краснодаре.
Первоочередными задачами при выяснении перспектив развития инженерной инфраструктуры городов должны стать упорядочение выдачи технических условий на проектирование инженерных сетей и сооружений и определение порядка долевого участия в строительстве инженерных сетей и сооружений. Однако этому аспекту в деятельности органов местного самоуправления не уделяется должного внимания, что, на наш взгляд, является одной из основных причин далеко не всегда эффективного регулирования строительными отношениями со стороны органов местного самоуправления, которые, получив соответствующие полномочия после введения в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. и ГрадК РФ 2005 г., стали заниматься этой сферой, не имея надлежащего опыта в 1990-е гг., и данный фактор - отсутствие необходимого уровня профессионализма - ощущается до сих пор.
В 2012 году был утвержден действующий и сегодня Генплан г. Краснодара, который на сегодняшний день показал, что градостроительная документация разрабатывалась без учета экономической целесообразности - развитие Краснодара, осуществлялось, главным образом, за счет освоения дополнительных городских территорий (например многострадальный Музыкальный микрорайон), что привило к неоправданно большим капитальным затратам на создание новых объектов инфраструктуры: транспорта, связи, инженерных коммуникаций. После утверждения генплана в него довольно скоро стали вноситься изменения, что свидетельствует о проблемах с качеством как проектирования, так и реализации генпланов. Так, в 2016 году муниципалитетом был разработан новый Генплан Краснодара, который был подвергнут критике не только населением города, но и губернатором Краснодарского края В. Кондратьевым. В итоге, было принято решение разработать принципиально новый документ, который бы учитывал современные градостроительные реалии г. Краснодара. В 2018 году началась работа над
Генпланом г. Краснодара 2.0 на 2021-2040 года. Обращает также на себя внимание то обстоятельство, что генпланы многих городов России (мы полагаем, что больше половины) разрабатываются в Москве и Санкт-Петербурге - ввиду отсутствия проектных учреждений в субъектах РФ и тем, более отдельных городах; однако когда одни и те проектные структуры, одни и те же авторы проектируют генпланы совершенно разных городов, то неизбежно вносятся повторы, формируются стандарты, препятствующие разработке уникальных проектов. Причем, эта проблема настолько существенная, что мы лишь обозначаем ее, не имея в виду детального рассмотрения.
В настоящее время состояние строительной отрасли в регионах можно проследить на примере Краснодарского края. Так, по данным Управления Федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю [1], объем строительно-монтажных работ, выполненный всеми хозяйствующими субъектами, в первом полугодии 2019 года уменьшился (в сопоставимых ценах) на 34,3% по сравнению с первым полугодием 2018 г. и составил 118,4 млрд. рублей. Спад объемов строительства в Краснодарском крае наблюдается с 2014 года. Прежде всего, на наш взгляд это связано, во-первых, с окончанием в 2014 году строительства Олимпийских объектов в г. Сочи. Во-вторых, с девальвацией рубля в конце 2014 года в связи с введением по отношению к нашей стране экономических санкций некоторыми Европейскими государствами и США.
В связи с тем, что в муниципальных образованиях основной (в большинстве муниципальных образований - подавляющий) объем строительства приходится на сооружение жилья, приведем данные по этому направлению. Так, в 2018 г. организациями всех форм собственности и индивидуальными застройщиками введено 4391,3 тыс. кв. метров общей площади жилых домов, что составило 93,3% по сравнению с аналогичным периодом 2017 г., т.е. произошло фактическое снижение объема жилой площади на 7,1% [2]. домов массовой застройки, построенных организациями, по сравнению с 2007 г. составило 94,2% (1042,2 тыс. кв. метров общей площади квартир).
После введения в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 год) и ГрадК РФ (2004), где полномочия органов местного самоуправления в сфере строительства были определены на системном уровне, муниципальные образования также стали анализировать состояние строительной сферы на своих территориях и публиковать соответствующие сведения, хотя при этом до недавнего времени в официальных сводках преобладали в основном попытки представить ситуацию в более приглядном свете и в меньшей степени выставлять имеющиеся проблемы. Но в любом случае нужно подчеркнуть то обстоятельство, что в муниципальных образованиях в последние годы строительству как экономическому сектору муниципальной экономики уделяется все больше внимания. Особенно это касается городов, где строительство осуществляется преимущественно на индустриальной основе. Одновременно именно в городах муниципальные власти сталкиваются с большим количеством проблем. Рассмотрим основные из них.
Одна из острейших проблем связана с так называемой уплотнительной застройкой [3, с. 2730], которая в реальности проявляется в трех аспектах: во-первых, нарушается комфортность проживания жителей уже существующих домов; во-вторых, возникают сложности с обеспечением коммунальными услугами, учитывая, что инженерная инфраструктура рассчитывалась на первоначальный объем строительства; в-третьих, проведение строительно-монтажных работ в непосредственной может привести к причинению ущерба зданиям существующей застройки. Данная проблема усугубляется тем, что отсутствуют специальные нормативные правила, регламентирующие строительную деятельность при ее осуществлении в непосредственной близости от существующих строений. Ответственность же за возможный ущерб уже существующим зданиям, определяется по общим правилам гражданского права, поэтому она может наступить лишь при доказанности со стороны лица потерпевшего - или наличности незаконных действий строителя, или непринятия возможных мер предосторожности [4, с. 43].
К настоящему времени, спустя более чем сто лет, ситуация мало изменилась к лучшему. Но если в годы СССР, при централизованном планировании, в том числе строительной деятельности, и при отсутствии в этой сфере частного бизнеса уплотнительная застройка была редкостью, то в настоящее время органы местного самоуправления нередко идут навстречу застройщикам и выдают разрешения на строительство там, где, казалось бы, строить уже негде, что связано как с
экономическими стимулами (пополнение муниципальной казны), так и с проблемами социального характера (стремление быстрее и больше построить жилья). Нельзя не отметить, что в ряде случае речь идет и о коррупционной составляющей, когда разрешение дается явно вопреки общественным интересам. С уплотнительной застройкой тесно связано и такое полномочие органов местного самоуправления в сфере строительства, как осуществление контроля за деятельностью строительных организаций.
Данное полномочие органов местного самоуправления в строительной сфере будет подробнее рассмотрено во второй главе настоящей работы. Здесь же отметим пересекающуюся с этой проблемой проблему лицензирования строительной деятельности. И хотя данный вопрос не входит в прерогативу органов местного самоуправления, последним приходится сталкиваться с ним в повседневной деятельности, поскольку при заключении договоров между администрацией муниципального образования и застройщиком на аренду земельного участка для строительства и выдачи последующего разрешения на строительство органам местной власти приходится нередко проверять профпригодность застройщика к осуществлению строительной деятельности.
В этой связи следует заметить, что лицензирование относится к разрешительному режиму административно-правового регулирования хозяйственной деятельности и представляет собой систему требований и условий, выполнение и соблюдение которых необходимо для разрешения заниматься тем или иным видом хозяйственной деятельности. При помощи лицензирования государство отсекает некомпетентных подрядчиков [5, с. 39]. Фактически оно является жесткой формой государственного регулирования, особенно актуальной в условиях недостаточного регулирования нормативной базы [6, с. 24]. Основы правового регулирования механизма лицензирования установлены в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» [7].
Однако Федеральным законом от 19 июля 2007 г. лицензирование в сфере строительства отменено с 1 июля 2008 г. Сторонники отмены лицензионно-разрешительного режима в строительстве обосновывают ее длительностью и сложностью процедуры выдачи лицензии, коррупцию. Между тем это характеризует скорее уровень, качество и организацию системы государственного управления, чем собственно лицензирование, как институт правового регулирования [8, с. 31]. Мы солидарны с данной позицией.
Еще одной существенной проблемой, связанной со строительством, является рост числа мошенничества в данной сфере (и отмена лицензирования, к сожалению, только способствовало этому). Дело в том, что после вступления в силу нового ГрадК РФ появился новый вид мошенничества, связанный с процедурой выделения земельного участка под строительство жилых объектов.
Так, в Краснодаре два мошенника учредили ООО «Инвестиционная компания Колизей», потратились на большой офис в центре города и объявили о предложении заключить договора на строительство жилья со всеми желающими. В итоге, 80 граждан стали жертвами этих мошенников, которые объявлены в розыск. Еще пример. В результате отсутствия необходимого правового поля, в Краснодаре в течение нескольких лет функционировали лже-строительные компании, наиболее известной из которых являлась «Социальная инициатива», организаторы которой воспользовались многочисленными пробелами в правовом поле, и сумели обманным путем собрать с населения огромную сумму денег, которые граждане вкладывали в решение своих жилищных вопросов, после чего скрылись от правосудия. Только в 2008 г. руководитель «Строительной инициативы» по Краснодарскому краю была задержана на территории Украины. Разумеется, неполнота и противоречивость правового регулирования строительной деятельности является лишь одной из причин совершения мошенничества в жилищно-строительной сфере.
Существенным условием, способствующим совершению мошенничества в жилищностроительной сфере, является коррупционная составляющая в части, касающейся отдельных категорий муниципальных чиновников. В настоящее время, как известно, государством предпринимаются активные меры по борьбе с коррупцией. Мы не имеем в виду подробно на них останавливаться, отметим лишь, что, на наш взгляд, эти меры страдают излишней глобальностью. Так, в городах достаточно распространенным является ситуация, когда мошенники-застройщики, заявляя строительство одного объекта, фактически начинают строить другой, как правило, вместо заявленного индивидуального жилого дома - многоквартирный дом, и привлекают по факту
средства дольщиков из числа граждан. С целью предотвращения подобных ситуаций в местных администрациях функционируют упомянутые строительно-контрольные подразделения, которые должны в натуре проверять, что и как строит застройщик. Однако, как правило, эти подразделения немногочисленны и не могут проверять все объекты просто физически, а по ряду объектов, как следует из нашего опроса, просто закрывают глаза на происходящее, разумеется, небескорыстно. Авторам известны несколько случаев, когда строительство начиналось вообще без каких-либо документов, и только активные протесты жителей близлежащих домов предотвращали дальнейшее производство работ. Власть при этом действовала только постфактум, когда уже нельзя было не реагировать. Мы полагаем, в подобных ситуациях могут быть только два варианта: 1) власть не владеет ситуаций, и тогда это повод для серьезного реформирования структуры местной администрации и кадровых решений; 2) власть намеренно не замечает происходящего, и тогда это повод для привлечения ответственных лиц к юридической ответственности.
В целом же, на наш взгляд, органы местного самоуправления могут просто не справиться с проблемами в сфере строительства. Совершено очевидно, что здесь необходимо большее участие государственной власти - как федеральной, так и региональной, и тем более, что такой опыт в недавней истории нашей страны имеется - при этом речь идет не о тотальном огосударствлении строительства как отрасли экономики, как это было в СССР, а о разумном объеме влияния государства на эту отрасль.
Таким образом, можно констатировать, что строительство представляет собой важнейший сектор экономики, состояние которого свидетельствует об уровне развития определенной территории, в том числе муниципального образования. Данная отрасль развивается противоречиво, в последние годы наблюдается спад, усугубленный мировым финансово-экономическим кризисом, при этом органы власти всех уровней, включая местный, склонны преуменьшать имеющиеся недостатки, что не способствует выходу из кризиса. В этой связи на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации требуется принятия ряда организационно-правовых мер, направленных на улучшение ситуации в строительной сфере (возвращение института лицензирования, усиление роли государства в управлении строительным комплексом и др.). В настоящее время органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями в сфере строительства, определенными прежде всего в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. и Градостроительном кодексе РФ 2005 г., потенциально могут существенно изменить положение в строительстве на своих территориях. Однако в абсолютном большинстве муниципальных образований органы местного самоуправления с целью улучшения крайне низкой бюджетной обеспеченности идут на компромисс со строительным бизнесом, принимая решения о выделении участков и выдавая разрешения на строительство, не всегда сопряженные с интересами населения.
Литература и источники
1. http://krsdstat.gks.ru
2. http://krsdstat.gks.ruhttp://www.gks.ru
3. Певницкий С.Г. Новое строительство в непосредственной близости от существующих зданий: нормативное регулирование и правовые последствия // Юрист. - 2008. - №7. - С. 27-30.
4. Сидоренко П. Об ответственности архитекторов и домовладельцев за повреждение соседних построек // Строитель. Вестник архитектуры, домовладения и санитарного зодчества. - 1902. - №13. - С. 43.
5. Гудова Е.А. Частные и публичные интересы в законодательстве Российской Федерации о строительстве // Журнал российского права. - 2007. - № 9. - С. 39.
6. Титаева А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27.07.2006 N 156-ФЗ "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров. - 2006. - №10. - С.24.
7. ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08. 2001 г. N 128-ФЗ // Парламентская газета. - 2001. - 30 августа.
8. Бутаева Е.М. Отмена лицензирования в строительстве: проблемы правового регулирования отрасли // Административное право. - 2008. - № 2. - С.31.
References and Sources
1. http://krsdstat.gks.ru
2. http://krsdstat. gks .ruhttp://www. gks.ru
3. Pevnickij S.G. Novoe stroitel'stvo v neposredstvennoj blizosti ot sushchestvuyushchih zdanij: normativnoe regulirovanie i pravovye posledstviya // YUrist. - 2008. - №7. - S. 27-30.
4. Sidorenko P. Ob otvetstvennosti arhitektorov i domovladel'cev za povrezhdenie sosednih postroek // Stroitel'. Vestnik arhitektury, domovladeniya i sanitarnogo zodchestva. - 1902. - №13. - S. 43.
5. Gudova E.A. CHastnye i publichnye interesy v zakonodatel'stve Rossijskoj Federacii o stroitel'stve // ZHurnal rossijskogo prava. - 2007. - № 9. - S. 39.
6. Titaeva A.V. Kommentarij k Federal'nomu zakonu ot 27.07.2006 N 156-FZ "O vnesenii izmenenij v stat'yu 18 Federal'nogo zakona «O licenzirovanii otdel'nyh vidov deyatel'nosti» // Nalogovyj vestnik: kommentarii k normativnym dokumentam dlya buhgalterov. - 2006. - №10. - S.24.
7. FZ «O licenzirovanii otdel'nyh vidov deyatel'nosti» ot 08.08. 2001 g. N 128-FZ // Parlamentskaya gazeta. - 2001. - 30 avgusta.
8. Butaeva E.M. Otmena licenzirovaniya v stroitel'stve: problemy pravovogo regulirovaniya otrasli // Administrativnoe pravo. - 2008. - N° 2. - S.31.
ЭФРИКЯН РУБЕН АЛЬБЕРТОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
БЕСКОРОВАЙНАЯ ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА - старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
EFRIKYAN, RUBEN A. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of MIA of Russia, (kiap_krdu@mvd.ru).
BESKOROVAINAYA, ELENA S. - Senior Lecturer, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of MIA Russia (kiap_krdu@mvd.ru).
УДК 343.131:342.56
ЖУКОВ Е.Н., ОБЛОГИНА Е.Г. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОГЛАШЕНИЯ ПОКАЗАНИЙ В СВЕТЕ СПРАВЕДЛИВОГО СУДЕБНОГО РАЗБИРАТЕЛЬСТВА
Ключевые слова: состязательность, суд, показания, свидетель, справедливость, допрос.
В статье авторы исследуют вопросы уголовно-процессуального порядка оглашения показаний в контексте права на справедливое судебное разбирательство. В частности, показано, что любой свидетель или потерпевший, которые были допрошены в стадии предварительного расследования, обязаны прийти в суд и устно дать показания, при этом противоположная сторона имеет право на их перекрестный допрос. Однако УПК РФ не предусматривает какого-либо примерного перечня следственных или процессуальных действий в стадии предварительного расследования для того, чтобы обеспечить стороне защиты право на оспаривание доказательств на случай того, что в суде придется оглашать показания свидетелей (потерпевших).
ZHUKOV, E.N., OBLOGINA, E.G.
SOME PROBLEMS OF ANNOUNCEMENT OF TESTIMONY IN THE CONTEXT OF A FAIR TRIAL
Keywords: adversarial, court, testimony, witness, justice, interrogation.
In the article the authors explore the questions of criminal-processual order for the announcement of testimony in the context of the right to a fair trial. In particular, it was shown that any witness or victim who was questioned during the preliminary investigation stage is required to come to court and give oral evidence, while the opposite side has the right to cross-examine them. However, the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation does not provide for any approximate list of investigative or procedural actions at the preliminary investigation stage in order to provide the defense with the right to challenge the evidence in the event that the testimony of witnesses (victims) will have to be announced in court.
В последнее время в науке уголовно-процессуального права в систему принципов уголовного процесса принято включать принцип справедливости [1-4]. Во многом это обусловлено деятельностью Европейского Суда по правам человека, который демонстрирует практическое воплощение представления о справедливом порядке отправления уголовного правосудия. Возможно, следует согласиться с теми учеными, которые считают, что в континентальной правовой системе уголовное судопроизводство априори нацелено на установление правды, истины по делу, а значит, и справедливости, поскольку это генетически заложено в саму суть судебной власти [5].
Согласно Конвенции о защите прав и основных свобод 1950 г. [6] каждый имеет право «на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона» (ст. 6). Европейский суд прямо указывает, что базовым, ключевым принципом, который регулирует применение Конвенции 1950 г., является справедливость. Право на справедливое разбирательство занимает такое ведущее место в демократическом обществе, что не может быть никакого основания для узкого толкования п.1 ст. 6 Конвенции [7].
Следует отметить, что указанная Конвенция не содержит развернутой и исчерпывающей модели справедливого уголовного судопроизводства. Вместе с тем, в качестве неотъемлемого элемента права на справедливое судебное разбирательство Конвенция рассматривает право каждого обвиняемого допрашивать показывающих против него свидетелей или иметь право на то, чтобы эти свидетели были допрошены (подп. «d» п. 3 ст. 6). Обвиняемому должна быть
