CC BY
60
Е.С. Иванова
Муниципальные правовые акты, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере строительства: значение и пределы императивности
Характерным показателем социально-экономического развития любой территории, и прежде всего муниципального образования, является объем и качество строительства различных объектов. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (с последующими изменениями и дополнениями) [1], а также в Градостроительном кодексе РФ (ГСК РФ) [2] содержится несколько положений, определяющих полномочия органов местного самоуправления в строительной сфере. Так, применительно к муниципальному образованию в виде городского округа к числу вопросов местного значения отнесены: организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства (п. 6. ч. 1. ст. 16); утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа (п. 26, 26.1 ч. 1 ст. 16).
О важности строительной сферы в развитии муниципального образования свидетельствует тот факт, что согласно ст. 28 В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на публичные слушания должны выноситься: проект правил застройки; проекты планировки территорий; вопросы предоставления разрешений на объекты капитального строительства; вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства; вопросы реконструкции объектов капитального строительства.
При этом базовое регулирование строительной деятельностьи осуществляется нормами ГСК РФ. В этом документе регулируются и соответствующие полномочия органов местного самоуправления. Так, в ст. 8 ГСК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; 3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов; 4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом; 5) выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; 6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов. Аналогично решаются вопросы и в отношении других видов муниципальных образований.
Более подробно полномочия органов местного самоуправления регулируются в уставах муниципальных образований и издаваемых в развитие соответствующих норм других нормативно-правовых актов местного самоуправления, и именно эти акты на местах играют важную роль в развитии строительной сферы, поскольку учитывают специфику каждого муниципального образования. Так, согласно ст. 51 Устава Краснодара [3] администрация муниципального образования город Краснодар в области строительства: 1) готовит документы территориального планирования муниципального образования город Краснодар; 2) разрабатывает местные нормативы градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар; 3) готовит документацию по планировке территории муниципального образования город Краснодар; 4) выдает разрешения на строительство на территории муниципального образования город Краснодар; 5) выдает разрешения на ввод объектов в эксплуатацию на территории муниципального образования город Краснодар; 6) внедряет информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального образования город Краснодар.
Вместе с тем практика показывает, что реализация полномочий муниципальных образований в сфере строительства сталкивается с определенными сложностями. Речь идет, прежде всего, о принятии
соответствующих нормативно-правовых актов в этой сфере. Так, несмотря на то, что уже прошло почти пять лет с момента принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в большинстве муниципальных образований отсутствуют генеральные планы развития, разработанные с учетом требований как этого закона, так и ГСК РФ. Существенные сложности вызывает также разработка и принятие Правил землепользования и застройки в муниципальном образовании [5]. Так, в Краснодаре, проект такого документа после почти двухлетнего обсуждения был принят в начале 2007 г. Однако вышеназванный документ оказался недоработанным, и теперь он вновь пересматривается.
Важнейшим полномочием органов местного самоуправления в строительной сфере является выдача разрешений на строительство (ст. 51 ГСК РФ). В целях его реализации также нужно принять ряд актов. В частности, 23 марта 2006 г. городской Думой Краснодара были утверждены Правила производства подготовительных работ при строительстве или реконструкции объектов недвижимости, находящихся на территории муниципального образования город Краснодар [4]. Эти правила устанавливают единый порядок подготовки строительных площадок к началу ведения строительных работ по возведению или реконструкции объектов недвижимости, требования к обустройству и содержанию мест производства работ и прилегающих территорий. Здесь указывается, в частности, что с целью обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности выполнение подготовительных работ на период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта объектов недвижимости на территории муниципального образования город Краснодар разрешается только при наличии ордера, выдаваемого Департаментом строительства администрации муниципального образования город Краснодар в порядке, установленном настоящими Правилами. Необходимо получение ордера при выполнении следующих видов работ: ведение земляных работ по планировке участка, не связанных с устройством фундаментов; постановка ограждения; снос строений; завоз материалов на участок; возведение временных подсобных строений, кроме жилых; устройство временных коммуникаций: водопровода, канализации, электроэнергии, газа, телефона и пр.; расчистку завалов. Производство работ должно осуществляться с соблюдением действующих строительных норм и правил (СНиП), государственных стандартов, правил технической эксплуатации, охраны труда, безопасности. Городская Дума Краснодара определила, что производство подготовительных работ может осуществляться при наличии у застройщика правоустанавливающих документов на земельный участок, подтверждающих право пользования земельным участком. Для получения ордера на производство подготовительных работ застройщик подает в Департамент строительства администрации муниципального образования город Краснодар заявление по установленному образцу. Департамент обязан проверить представляемую застройщиком информацию. Ордер на производство работ должен храниться на стройплощадке и предъявляться по первому требованию органов, наделенных правом контроля действующим законодательством.
Далее в Правилах указываются конкретные требования по подготовке, обустройству и содержанию строительных площадок (в частности, предписывается: закрыть фасады зданий и сооружений, выходящих на улицы, магистрали и площади, навесным декоративно-сетчатым ограждением; разместить на территории бытовые и подсобные помещения для рабочих и служащих в соответствии с нормативными требованиями, временные здания и сооружения производственного и складского назначения в соответствии с проектной документацией; оборудовать места для складирования материалов, конструкций изделий и инвентаря, а также места для установки строительной техники; установить бункер-накопитель для сбора строительного мусора или выгородить для этих целей специальную площадку, биотуалет или стационарный туалет с подключением в городскую канализацию и др.).
На наш взгляд, решая эти и многие другие чисто технические вопросы, органы местного самоуправления Краснодара вышли за пределы возможной императивности, то есть за пределы своих полномочий, поскольку данные требования определяются СНиПами и другими нормами федерального значения, и муниципалитет не может их изменить; дублировать же эти технические нормы в муниципальном правовом акте вряд ли целесообразно.
Вместе с тем в Правилах недостаточно, по нашему мнению, регулируются вопросы, связанные с информацией для жителей муниципального образования о характере строящегося объекта. Мы полагаем, что жители города как минимум должны знать о том, что за объект строится, когда и на основании чего было выдано разрешение на строительство, какая организация осуществляет строительство, контактные телефоны застройщика и контролирующего органа от администрации города. Соответствующая информация может быть размещена на стендах. Это важно еще для более эффективного решения проблемы незаконного строительства, которая как никогда актуальна в настоящее время. Кроме того, муниципально-правовые акты, регламентирующие сферу строительства, на наш взгляд, должны в обязательном порядке обсуждаться на публичных слушаниях, что позволит повысить ответственность разработчиков за их содержание. В этой связи необходимо
соответствующим образом скорректировать ч. 3 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (с последующими изменениями и дополнениями).
Литература
1. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Градостроительный кодекс РФ // http://www. roskodeks.ru
3. Устав города Краснодара от 19 июля 2003 г. (с изм. от 27 мая 2004 г., 26 мая 2005 г., 21 декабря 2006 г., 18 сентября 2007 г., 19 июня 2008 г.) // http://www.krd.ru
4. Правила производства подготовительных работ при строительстве или реконструкции объектов недвижимости, находящихся на территории муниципального образования город Краснодар. Краснодар, 2006.
5. Правила землепользования и застройки в муниципальном образовании. Краснодар, 2007.
