CC BY
176
Изменения в законодательстве о градостроительной деятельности в части регулирования вопросов планировки территории
Е.Л. Ковалева руководитель аппарата Комитета Государственной Думы VI созыва по земельным отношениям и строительству, кандидат юридических наук (г. Москва)
Елена Леонидовна Ковалева, [email protected]
В июне - июле 2016 года в законодательство о градостроительной деятельности были внесены серьезные изменения по самым различным направлениям, в частности:
• изменение системы и принципов саморегулирования в строительстве;
• урегулирование вопросов сметного нормирования и ценообразования, повторного использования проектной документации и ее модификации;
• введение нового института редеве-лопмента застроенных территорий (комплексное развитие территории).
Существенные изменения в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 года № 373-ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее - Закон № 373-ФЗ) претерпела и глава 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) «Планировка территории».
Прежде чем перейти к анализу новаций законодательства, отметим значение такого этапа градостроительной деятельности,
как планировка территории. Следуя за территориальным планированием и градостроительным зонированием, планировка территории осуществляется в целях детальной проработки градостроительных решений применительно к конкретным территориям (элементам планировочной структуры). В документации по планировке территории определяются зоны планируемого размещения объектов, плотность и параметры застройки, устанавливаются красные линии, определяются территории общего пользования. Кроме того, с 1 марта 201 5 года проект межевания территории является документом, в соответствии с которым осуществляется образование земельных участков.
Документация по планировке территории, по общему правилу, является документом, необходимым для резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 701 Земельного кодекса Российской Федерации; далее -ЗК РФ), изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 563 ЗК РФ), разработки проектной документации и получения разрешения на строительство в отношении линейных объектов (статьи 48 и 51 ГрК РФ).
Изменения, внесенные Законом № 373-ФЗ, не затрагивают правовой статус документации по планировке территории и касаются случаев, в которых требуется разработка такой документации, требований
к разработке и содержанию такой документации, полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по принятию решений о разработке документации по планировке территории, обеспечению ее подготовки и утверждению.
Статьей 41 ГрК РФ предусматривалось, что документация по планировке территории готовится применительно к любым земельным участкам - как предназначенным для строительства, так и не подлежащим застройке. Таким образом, планировка территории должна была стать универсальным способом действий по упорядочению организации территории, осуществляемом в соответствии с документами территориального планирования (см. [4]). Однако ГрК РФ предусматривалось разное правовое регулирование подготовки такой документации.
Так, в отношении застроенной или подлежащей застройке территории документация по ее планировке должна подготавливаться в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, а в случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков - в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством.
Вместе с тем в земельном, водном, лесном законодательстве собственно разработка документации по планировке территории не регулируется, а определение границ земельных участков предусматривается на основании иных документов (например проектная документация лесных участков, схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (при отсутствии проекта межевания территории), проект межевания земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при выделении земельного участка в счет земельной доли).
Кроме того, несмотря на то, что осуществление строительства на основании документации по планировке территории пред-
усмотрено в качестве одного из принципов законодательства о градостроительной деятельности (п. 4 ст. 2 ГрК РФ), требование об обязательности такой документации (за исключением случаев комплексного освоения территории, развития застроенной территории, подготовки проектной документации и строительства линейных объектов) в ГрК РФ отсутствовало.
В целях обеспечения правовой определенности и единообразного понимания и применения норм на практике Законом № З73-Ф3 были внесены изменения в статью 41 ГрК РФ в части законодательного урегулирования случаев, когда освоение территории допускается только при наличии документации по планировки, и случаев, когда разработка такой документации не требуется.
Так, обязательной является подготовка документации по планировке территории, применительно к которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Введение понятия «деятельность по комплексному и устойчивому ее развитию» также является новацией Закона № З73-Ф3. При этом под такой деятельностью понимается осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных объектов (п. 34 ст. 1 ГрК РФ). Из анализа этого понятия и иных норм ГрК РФ и Закона № З73-Ф3 следует, что к деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории относятся комплексное освоение территории
(в том числе в целях жилищного строительства), развитие застроенных территорий, а также новые институты редевелопмента территорий - комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, комплексное развития территории по инициативе органа местного самоуправления.
Решение вопроса, предусматривается ли в отношении конкретной территории деятельность по комплексному и устойчивому ее развитию, законодатель предусмотрел посредством закрепления требования об установлении на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке территорий, в границах которых предусматривается осуществление указанной деятельности. Таким образом, информация о планируемом осуществлении такой деятельности в отношении конкретной территории должна содержаться в правилах землепользования и застройки, составной частью которых является карта градостроительного зонирования.
В отношении территорий, применительно к которым не предусматривается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию, подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства не требуется (ч. 2 ст. 41 ГрК РФ (в редакции Закона № 373-ФЗ). Однако законодатель предусмотрел достаточно широкий перечень исключений из этого правила.
Так, согласно новой редакции части 3 статьи 41 ГрК РФ в целях размещения объекта капитального строительства подготовка документации по планировке территории является обязательной в следующих случаях:
1) необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Виды таких объектов определены статьей
49 ЗК РФ. Эта норма коррелирует с положениями ЗК РФ, согласно пункту 1 статьи 563 которого документация по планировке территории является необходимым условием для принятия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в целях размещения объекта государственного или муниципального значения и обусловлена исключительным характером изъятия земельных участков, свидетельствует о проработанности вопроса о выборе места размещения объекта, направлена на недопущение принятия произвольных решений об изъятии и ограничения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, на гарантированное использование изъятых земельных участков для решения определенных государственных задач или вопросов местного значения;
2) необходимы установление, изменение или отмена красных линий. Согласно пункту 11 статьи 1 ГрК РФ (в редакции Закона № 373-ФЗ) под красными линиями понимаются линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов. Следует отметить, что Законом № 373-ФЗ уточнено понятие «красные линии» - определено, что красные линии обозначают не границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты, а границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для их размещения, что в большей степени учитывает многообразие ситуаций на практике. Кроме того, в качестве самостоятельного дано определение линейного объекта посредством перечисления видов таких объектов (п. 101 ст. 1 ГрК РФ);
3) необходимо образование земельных участков в случае, если в соответствии с земельным законодательством образование земельных участков осуществляется только в соответствии с проектом межевания тер-
ритории. В соответствии с пунктом 3 статьи 113 ЗК РФ исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков:
• из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;
• из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства, иным юридическим лицам;
• в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии;
• в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;
• для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.
Кроме того, исходя из пункта 5 статьи 1110 и подпункта 1 пункта 4 статьи 3911 ЗК РФ образование по инициативе физических или юридических лиц земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, или в границах населенных пунктов в целях проведения аукционов по продаже таких земельных участков или права на заключения соответствующих договоров также допускается только в соответствии с проектом межевания территории. Только в соответствии с утвержденным проектом межевания территории также допускается образование земельных участков посредством перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности:
• если перераспределение осуществля-
ется в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории, в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории; • если перераспределение осуществляется в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (подпункты 1 и 2 п. 1 ст. 3928 ЗК РФ);
4) подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства также является обязательной в случае, если размещение такого объекта планируется на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу (за исключением случая, если размещение такого объекта капитального строительства планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого объекта капитального строительства не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов. В соответствии с пунктом 3 статьи 3936 ЗК РФ перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации
от 3 декабря 2014 года № 1300 (в редакции постановления от 30 апреля 2016 года № 385);
5) планируются строительство, реконструкция линейного объекта, за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов. К числу линейных объектов, для размещения которых не требуются предоставление земельных участков и установление серви-тутов, в частности, относятся следующие линейные сооружения (если для их создания не требуется разрешение на строительство):
• подземные линейные сооружения, а также их наземные части и сооружения, технологически необходимые для их использования;
• водопроводы и водоводы всех видов;
• линейные сооружения канализации (в том числе ливневой) и водоотведе-ния;
• линии электропередачи классом напряжения до 35 кВ;
• нефтепроводы и нефтепродуктопро-воды диаметром DN 300 и менее, газопроводы и иные трубопроводы давлением до 1,2 Мпа;
• тепловые сети всех видов, включая сети горячего водоснабжения.
Однако следует отметить, что подготовка документации по планировке в целях размещения таких объектов не требуется при совокупности всех указанных условий, то есть определенный вид линейного объекта размещается на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления и установления сервитута.
Законодатель также наделил Правительство Российской Федерации правом уста-
новить иные случаи, когда для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории.
Таким образом, если правообладатель земельного участка, который расположен в границах одного муниципального образования, не находится в границах территории, в отношении которой в соответствии с правилами землепользования и застройки планируется комплексное освоение территории, развитие застроенной территории или комплексное развитие, намерен построить на таком земельном участке здание или сооружение, не являющееся линейным объектом, то подготовка документации по планировке территории не требуется.
В качестве новации также следует отметить, что впервые в ГрК РФ урегулирован вопрос, вызывавший многочисленные споры на практике, в каких случаях допускается подготовка только проекта межевания территории без проекта планировки территории.
Законом № 373-ФЗ (п. 5 ст. 41 ГрК РФ) предусмотрено, что подготовка проекта межевания территории без подготовки проекта ее планировки допускается только применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, а также не планируется размещение линейных объектов в следующих целях:
1) определение местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков;
2) установление, изменение, отмена красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.
В целом, указанные изменения законодательства обусловлены возникающими на практике проблемами понимания и применения норм ГрК РФ о планировке территории и направлены на их устранение. Вместе с тем можно отметить, что нерешенным остается вопрос о соотношении земельного, лесного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности в части образования лесных участков.
Так, в соответствии со статьей 113 ЗК РФ проект межевания территории является документом, в соответствии с которым осуществляется образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии со статьей 41 ГрК РФ в отношении земельных участков, предназначенных для строительства, требуется разработка документации по планировке территории. Законом № 373-ФЗ сохранена такая обязанность в случае планируемого размещения линейных объектов. Таким образом, в случае размещения объектов капитального строительства на лесных участках требуется разработка документации по планировке территории. Однако в этом случае проект межевания территории не является основанием для образования земельного участка, поскольку определение границ такого участка осуществляется в соответствии с проектной документацией лесных участков (пп. 2 п. 1 ст. 113 ЗК РФ, ст. 70.1 Лесного кодекса Российской Федерации).
Представляется, что законодательство в указанной части нуждается в совершенствовании в целях исключения избыточных процедур и документов.
Одной из основных новаций, внесенных Законом № 373-ФЗ, является исключение из числа документации по планировке территории градостроительного плана земельного участка.
Отметим, что в этом случае законодатель, по сути, закрепил сложившуюся судебную практику, согласно которой по смыслу статей 41-46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен участок 1.
Однако, исключив градостроительный план из видов документации по планировке территории, законодатель в целом сохранил такой документ, урегулировав его содержание в статье 573 ГрК РФ, включенной в главу 7 «Информационное обеспечение градостроительной деятельности». Такой подход представляется обоснованным, учитывая, что градостроительный план действительно представляет собой выписку требований из правил землепользования и застройки, документации по планировке территории в отношении конкретного земельного участка, то есть имеет сугубо информационный характер.
Соответствующие изменения претерпела и статья 51 ГрК РФ, в которой Законом № 373-ФЗ закреплено, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а не требованиям градостроительного плана зе-
1 См. например, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июля 2013 года № 1633/13.
мельного участка, как это было предусмотрено ранее.
Законом № 373-ФЗ уточнено содержание градостроительного плана земельного участка, который дополнен, в частности, следующей информацией:
• о реквизитах проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории (при их наличии), о кадастровом номере земельного участка (при его наличии);
• о номере и (или) наименовании элемента планировочной структуры;
• о реквизитах нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов, устанавливающих требования к благоустройству территории.
Внесены отдельные изменения в порядок выдачи градостроительного плана земельного участка:
1) определено, что за выдачей градостроительного плана земельного участка может обратиться только его правообладатель (в настоящее время круг лиц не ограничен);
2) срок выдачи изменен с 30 календарных дней на 20 рабочих дней;
3) вместо процедуры утверждения гра-
достроительного плана предусмотрена его регистрация, что также связано с исключительно информационным характером этого документа;
4) установлен запрет на выдачу градостроительного плана земельного участка до утверждения документации по планировке территории в случае, если в соответствии с ГрК РФ размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии такой документации.
Следует отметить, что установлен срок действия градостроительного плана - три года со дня его выдачи. По истечении этого срока использование информации, указанной в градостроительном плане земельного участка для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство, не допускается.
Представляется, что установление сроков действия информации, содержащейся в градостроительном плане земельного участка, позволит избежать многих проблемных ситуаций, возникающих в настоящее время на практике 2, и является, с одной стороны, гарантией прав и законных интересов застройщиков, поскольку на определенный срок фиксирует требования градостроительной документации, при ко-
2 Из системного анализа норм ГрК РФ (части 8 и 9 статьи 36) следует, что в случае внесения изменений в правила землепользования и застройки правообладатель вправе использовать земельный участок и объект капитального строительства в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования, но создание новых объектов, не соответствующих градостроительному регламенту, следовательно, выдача разрешения на строительство таких объектов не допускаются. Аналогичная позиция нашла отражение в судебной практике. Так, как было отмечено в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 июня 2013 года № 136/13, федеральное законодательство ограничивает право собственника на использование принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с правилами землепользования и застройки. В силу нормы части 8 статьи 36 ГрК РФ при принятии или изменении правил землепользования и застройки, в соответствии с которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов. Принятие оспариваемого акта (изменения в правила землепользования и застройки) после получения собственником земельного участка градостроительного плана земельного участка является нарушением его прав, поскольку лишает возможности дальнейшего использования земельных участков для строительства объектов недвижимости. Однако принимая во внимание, что издание оспариваемого акта не противоречит нормам ГрК РФ и ЗК РФ, то обстоятельство, что этим актом ограничиваются права собственника земельного участка, не может служить основанием для признания его недействующим. Вместе с тем в рассматриваемом случае объем ограничения права собственности общества в результате внесения изменений в правила землепользования и застройки существенно увеличился по сравнению с ранее существовавшим. Таким образом, собственник земельного участка не лишен права заявлять требования.
торых начинался процесс проектирования, с другой - ограничение такого срока предусматривает необходимость периодической актуализации сведений, учета изменившихся требований при освоении территории и направлен на обеспечение соблюдения принципа законодательства о градостроительной деятельности - осуществление строительства в соответствии с правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории (п. 4 ст. 2 ГрК РФ).
Указанные изменения вступают в силу с 1 июля 2017 года.
Вместе с тем уже с 1 января 201 7 года вступает в силу требование о том, что для выдачи разрешения на строительство должен предоставляться только градостроительный план, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство.
Законодателем предусмотрены переходные нормы, согласно которым информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до 1 января 2017 года, может быть использована в течение срока, который установлен нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не может быть менее чем три года и более чем восемь лет (ч. 1 ст. 9 Закона № 373-ФЗ). В случае если разрешение на строительство объекта капитального строительства получено на основании указанного градостроительного плана или до 1 января 2017 года, то выдача разрешения на ввод такого объекта в эксплуатацию осуществляется на основании градостроительного плана земельного участка, представленного для получения разрешения на строительство такого объекта.
Также следует отметить, что уточнены и условия выдачи разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию.
Так, с 1 января 2017 года при выдаче указанных разрешений проверяется соответ-
ствие проектной документации построенного объекта требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также соответствие разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. То есть проверке подлежит в целом допустимость размещения объекта капитального строительства на конкретном земельном участке, что свидетельствует о возложении повышенной ответственности государством на органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию.
С 1 января 201 7 года также вступают в силу следующие изменения, касающиеся подготовки и содержания документации по планировке территории.
Прежде всего ГрК РФ дополнен новой статьей 411, устанавливающей общие требования к документации по планировке территории. К числу таких требований относятся следующие:
1) подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон.
Ранее в ГрК РФ предусматривалось только то, что проект планировки разрабатывается в целях выделения элементов планировочной структуры, а проект межевания территории - в границах элементов планировочной структуры. Законом
№ 373-ФЗ это положение расширено, теперь предусмотрена возможность подготовки документации по планировке территории как в отношении элементов планировочной структуры, так и в отношении территориальных и функциональных зон. В качестве новеллы следует отметить и дополнение ГрК РФ понятием «элемент планировочной структуры» (п. 35 ст. 1). При этом виды элементов планировочной структуры устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время виды элементов планировочной структуры раскрываются в Правилах присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 года № 1221 в целях реализации Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 443-ФЗ «О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом элементами планировочной структуры являются зона (массив), район (в том числе жилой район, микрорайон, квартал, промышленный район), территории размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений;
2) обязательный учет размеров зон с особыми условиями использования территории и ограничений по использованию территории в границах таких зон, которые устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
К сожалению, нормы законодательства о внесении информации о границах зон с особыми условиями использования территории в государственный кадастр недвижимости реализуются очень медленно. Однако законодатель определил, что отсутствие сведений об установленных границах таких зон, в том числе в государственном кадастре недвижимости, не может приводить к игнорированию таких
зон при разработке документации по планировке территории при наличии объектов, при размещении которых возникает необходимость установления соответствующих зон (например железной дороги, промышленных предприятий и т. д.). В этом случае при разработке документации по планировке территории определение границ таких зон осуществляется с учетом отраслевого правового регулирования вопросов их установления. Следует подчеркнуть, что учет зон с особыми условиями использования территории в документации по планировке территории не подменяет процедуру установления границ соответствующих зон и не может рассматриваться как действие по их утверждению. Норма об обязательности учета соответствующих зон в документации по планировке территории до утверждения их границ направлена на защиту прав и законных интересов застройщиков в части обеспечения максимальной информации о возможностях осуществления деятельности на конкретной территории;
3) требование о подготовке графической части документации по планировке территории в соответствии с системой координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, не является новеллой законодательства и действует уже с 1 марта 2015 года. Вместе с тем Законом № 373-ФЗ установлено, что графическая часть должна подготавливаться с использованием цифровых топографических карт, цифровых топографических планов;
4) вводится требование о подготовке документации по планировке территории в соответствии с материалами и результатами инженерных изысканий.
Ранее такое требование распространялось только на случаи подготовки документации по планировке территории в целях размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения. Вместе с тем требование о разработке документации по планировке территории
в соответствии с материалами и результатами инженерных изысканий не является безусловным - виды необходимых инженерных изысканий, порядок их выполнения, а также случаи, при которых требуется их выполнение, должны быть установлены Правительством Российской Федерации (ст. 412 ГрК РФ). Результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки документации по планировке территории, могут быть использованы для подготовки проектной документации объектов капитального строительства, размещаемых в соответствии с такой документацией;
5) конкретизирован запрет на подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования.
Ранее нормами части 6 статьи 45 ГрК РФ предусматривался запрет на подготовку документации по планировке территории (за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенной территории и выдачи градостроительных планов по заявлениям) в целях размещения объектов государственного или муниципального значения в областях, в которых разрабатываются документы территориального планирования соответствующего уровня, при отсутствии таких документов территориального планирования, а также запрет на подготовку иной документации по планировке территории при отсутствии генеральных планов поселений, городских округов. Последний из названных запретов должен был стимулировать органы местного самоуправления к разработке генеральных планов. Однако, как показала практика, использование такого подхода не привело к желаемым результатам, а ставить возможность освоения частными застройщиками новой территории в зависимость от выполнения органами местного самоуправления своих полномочий представляется не совсем обоснованным. В связи с этим Законом № 373-ФЗ запрет на разработку документации по планировке территории, не предусматривающей размещение объек-
тов государственной или муниципального значения при отсутствии генеральных планов, из ГрК РФ исключен.
Наибольшее количество изменений было внесено в положения, касающиеся полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по подготовке документации по планировке территории.
Так, согласно статье 45 ГрК РФ (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года) органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных районов подготовка документации по планировке территории осуществлялась только на основании документов территориального планирования соответствующего уровня, если такими документами предусматривалось размещение линейных объектов федерального, регионального или местного значения. Кроме того, указанные органы по согласованию с органами местного самоуправления поселения, городского округа обеспечивали подготовку документации по планировке территории в целях размещения предусмотренных документами территориального планирования «площадных» объектов соответствующего значения. В иных случаях подготовка документации по планировке территории обеспечивалась на основании решений органов местного самоуправления поселения, городского округа.
Вместе с тем в ходе правоприменительной практики выявился ряд проблем, препятствующих эффективной реализации полномочий в области подготовки документации по планировке территории.
Так, из содержания пунктов 18-20 статьи 1 ГрК РФ следует, что не все объекты федерального, регионального или местного значения подлежат отображению в документах территориального планирования, это касается только объектов в областях, непосредственно указанных в ГрК РФ, и виды которых установлены Правительством Российской Федерации, Президентом Россий-
ской Федерации, законом субъекта Российской Федерации.
Например, частью 1 статьи 10 ГрК РФ не предусматривается необходимость разработки схемы территориального планирования Российской Федерации в области связи, что свидетельствует об отсутствии у федерального органа исполнительной власти полномочий по принятию решений о подготовке документации по планировке территории для размещения таких объектов. Такая ситуация привела к возникновению споров между органами власти и местного самоуправления о полномочиях по принятию указанных решений и утверждению документации. Аналогичная проблема возникла и в отношении объектов, напрямую не указанных в распоряжении Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года № 162-р «Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации» и законах субъектов Российской Федерации в качестве подлежащих отображению на документах территориального планирования, но являющихся технологически связанными с объектами, отображение которых на документах территориального планирования является обязательным.
Кроме того, проблемы возникали и при подготовке документации по планировке территории для размещения объектов на территории нескольких муниципальных образований или субъектов Российской Федерации, поскольку в случае, если эти объекты не являлись линейными, предусмотренными документами территориального планирования соответствующего уровня, требовалось принятие решений о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления всех муниципальных образований, на территории которых планировалось размещений таких объектов.
В связи с этим с 1 января 2017 года законодателем предложен иной подход к ре-
гулированию указанного вопроса. Теперь уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории и утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение:
1) объектов федерального значения (любых, а не только линейных, при этом исключено требование об обязательном отображении таких объектов в документах территориального планирования, кроме объектов в областях, предусмотренных статьей 10 ГрК РФ);
2) иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации.
По аналогии решен вопрос и в отношении уполномоченных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Они принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают ее и утверждают документацию, предусматривающую размещение:
1) объектов регионального значения;
2) иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации;
3) объекта регионального значения, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и размещение которого планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу, по согласованию с такими субъектами Российской Федерации. В случае отказа в согласовании утверждение
документации по планировке территории осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией. Требования к составу и порядку работы согласительной комиссии устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают ее подготовку и утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение:
1) объектов местного значения муниципального района;
2) иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района;
3) объекта местного значения муниципального района, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счет средств местного бюджета муниципального района, и размещение которого планируется на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов, имеющих общую границу, в границах субъекта Российской Федерации, по согласованию с указанными муниципальными районами, городскими округами. В случае отказа в согласовании утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией (аналогичное регулирование установлено и при размещении объекта, финансируемого за счет средств бюджета городского округа и размещаемого на территории смежных городских округов, муниципальных районов).
В иных, не указанных, случаях решение о подготовке документации по планировке территории принимают, подготовку до-
кументации обеспечивают и утверждают документацию по планировке территории органы местного самоуправления поселения, городского округа. Кроме того, органы местного самоуправления поселения обеспечивают подготовку и утверждение документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта местного значения поселения, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счет средств местного бюджета поселения и размещение которого планируется на территориях двух и более поселений, имеющих общую границу, по согласованию с такими поселениями. В случае отказа в согласовании документации по планировке территории утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией.
Также с 1 января 2017 года вводится возможность подготовки документации по планировке территории подведомственными указанным органам государственной власти и органам местного самоуправления государственными, муниципальными (бюджетными или автономными) учреждениями.
Документация по планировке территории, которая подготовлена в целях размещения объекта федерального, регионального значения, объекта местного значения муниципального района или в целях размещения иного объекта в границах поселения, городского округа и утверждение которой осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района, до ее утверждения подлежит согласованию с главой такого поселения, городского округа. Предметом согласования является соответствие планируемого размещения указанных объектов (за исключением линейных объектов) правилам землеполь-
зования и застройки в части соблюдения градостроительных регламентов, а также обеспечение сохранения фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и фактических показателей территориальной доступности указанных объектов для населения. Срок согласования - 30 дней со дня получения указанной документации. В случае если по истечении указанного срока главой поселения, городского округа не направлен отказ в согласовании документации, она считается согласованной.
Следует отметить еще одну новеллу законодательства - изменение круга лиц, которые вправе обеспечивать подготовку документации по планировке территории без предварительного решения об этом уполномоченного органа. В настоящее время это лица, с которыми заключен договор о развитии застроенной территории, договор о комплексном освоении территории, некоммерческие организации граждан, которым земельные участки предоставлены для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, юридические лица, которым земельный участок предоставлен для ведения дачного хозяйства (ч. 81 ст. 45, ч. 1 ст. 46 ГрК РФ).
С 1 января 2017 года решения о подготовке документации по планировке территории принимаются самостоятельно:
1) лицами, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории, договоры о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса, договоры о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления;
2) правообладателями земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, по инициативе которых заключается договор о комплексном развитии территории;
3) правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документа-
ции по планировке территории в целях их реконструкции;
4) субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального, регионального и местного значения.
В этом случае подготовка документации по планировке территории осуществляется указанными лицами за счет их средств самостоятельно или привлекаемыми организациями. Расходы на подготовку документации по планировке территории не подлежат возмещению за счет бюджетных средств.
Указанные лица, как и органы государственной власти, органы местного самоуправления муниципального района, должны уведомить о принятом решении о подготовке документации по планировке территории главу поселения, городского округа.
Проверку документации по планировке территории, подготовленной указанными лицами, осуществляют органы государственной власти или местного самоуправления, уполномоченные на утверждение соответствующей документации. Основанием для отклонения указанной документации по планировке территории является ее несоответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 ГрК РФ.
Таким образом, с одной стороны, можно констатировать существенное расширение перечня лиц, которые вправе самостоятельно приступать к разработке документации по планировке территории, что позволит упростить процедуру и сократить временные затраты, связанные с подготовкой такой документации, с другой стороны, из этого перечня необоснованно исключены некоммерческие организации граждан, которым земельные участки предоставлены для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. В соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 3910 ЗК РФ подготовка документации по планировке территории в отношении земельного участка, предо-
ставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, является обязательной, проект межевания территории -необходимым документом для раздела указанного земельного участка в целях образования земельных участков, предоставляемых конкретным гражданам. Аналогичное требование установлено и в отношении заключаемых с юридическими лицами договоров аренды земельных участков для ведения дачного хозяйства (п. 5 ст. 398 ЗК РФ). В связи с этим возникает серьезное опасение, что отсутствие правовой возможности для таких некоммерческих организаций, иных юридических лиц приступить к разработке документации по планировке территории, не дожидаясь принятия решения органом местного самоуправления о разработке такой документации, может существенно затруднить выполнение указанной обязанности, что особенно актуально, учитывая ограниченный срок действия договора безвозмездного пользования или аренды земельного участка.
Рассматривая изменения процедур подготовки, утверждения документации по планировке территории, необходимо отметить новации в части проведения публичных слушаний по проектам планировки и проектам межевания территории.
Во-первых, Законом № 373-ФЗ уточнена часть 5 статьи 46 ГрК РФ. Если ранее предусматривалось, что рассмотрению на публичных слушаниях подлежат проекты, подготовленные на основании решения органа местного самоуправления поселения, городского округа, то в соответствии с изменениями, внесенными Законом № 373-ФЗ, рассмотрению подлежат проекты, решение об утверждении которых принимается указанными органами местного самоуправления. Это особенно актуально, учитывая, что, как уже было указано, расширен перечень лиц и случаев, при которых подготовка документации по планировке территории осуществляется без решения уполномоченного органа (владельцами линейных объек-
тов, субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса).
Во-вторых, внесены изменения в перечень случаев, когда проведение публичных слушаний в отношении документации по планировке территории не требуется. В настоящее время к числу таких случаев относится подготовка документации по планировке территории в отношении территории, подлежащей комплексному освоению в соответствии с договором о комплексном освоении территории (п. 1 ч. 51 ст. 46 ГрК РФ). Законом № 373-ФЗ вносятся изменения в эту норму и исключается необходимость проведения публичных слушаний при подготовке документации по планировке территории в отношении всех территорий, в границах которых в соответствии с правилами землепользования и застройки предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.
Следует отметить, что исключение процедуры публичных слушаний при подготовке документации по планировке территории, в отношении которой осуществляется комплексное освоение, обусловлено тем, что договор о комплексном освоении застроенной территории заключается в отношении незастроенных земельных участков, свободных от прав третьих лиц, в связи с чем на таком земельном участке отсутствуют лица, чьи права и законные интересы могут быть затронуты определением параметров планируемого развития территории. Распространение аналогичных норм на случаи развития застроенных территорий и комплексного развития территорий, при которых идет реновация уже существующей застройки, представляется очень спорным, поскольку такая деятельность, безусловно, затрагивает права и законные интересы правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, расположенных в границах такой территории.
В связи с этим отметим позицию Конституционного Суда Российской Федерации, со-
гласно которой, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам 3.
Также Законом № 373-ФЗ установлено, что публичные слушания не проводятся в случае подготовки проекта межевания территории, расположенной в границах утвержденных проектом планировки территории элемента или элементов планировочной структуры, в виде отдельного документа, за исключением случая подготовки проекта межевания территории для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, в отношении которой не предусматривается осуществление дея-
тельности по комплексному и устойчивому ее развитию, при условии, что такие установление, изменение красных линий влекут за собой изменение границ территории общего пользования (ч. 12 ст. 43 ГрК РФ).
Еще одной новеллой является урегулирование Законом № 373-ФЗ такого вопроса, как внесение изменений в документацию по планировке территории. Отсутствие правового регулирования этого вопроса привело к неоднозначной правоприменительной практике: одни органы принимали решение о внесении изменений в документацию, другие отменяли ранее утвержденную документацию и утверждали новую. С 1 января 2017 года внесение изменений в документацию по планировке территории допускается путем утверждения ее отдельных частей с соблюдением требований об обязательном опубликовании такой документации в порядке, установленном законодательством. В указанном случае согласование документации по планировке территории осуществляется применительно к утверждаемым частям (ч. 21 ст. 45 ГрК РФ).
Учитывая, что проекты планировки и проекты межевания территории, утверждение которых осуществляется органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обсуждению на публичных слушаниях, представляется, что изменения в такие проекты также должны подлежать обсуждению на публичных слушаниях.
Также следует отметить, что законодатель признал утратившей силу часть 15 статьи 46 ГрК РФ, согласно нормам которой предусматривалась возможность корректировки органом местного самоуправления правил землепользования и застройки на основании утвержденной документации по планировке территории в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешен-
3 См. определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года № 931-О-О и от 22 марта 2011 года № 381-О-О.
ного строительства и реконструкции объектов капитального строительства.
Изменения, внесенные в ГрК РФ Законом № 373-ФЗ, также коснулись содержания проекта планировки и проекта межевания территории. В числе наиболее значимых новаций можно отметить следующее.
В отношении проекта планировки территории (ст. 42 ГрК РФ):
• предусмотрено, что порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, устанавливается Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;
• в положении о характеристиках планируемого развития территории указываются не только характеристики развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, но и сведения о характеристиках объектов жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Для зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения в такое положение включаются сведения о плотности и параметрах застройки территории, необходимые для размещения указанных объектов, а также в целях согласования проекта планировки территории информация о планируемых мероприятиях по обеспечению сохранения применительно к территориальным зонам, в которых планируется размещение указанных объектов, фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры и фактических показателей территориальной доступности таких объектов для населения;
• основная часть проекта планировки
территории дополнена положениями об очередности планируемого развития территории, содержащими этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и этапы строительства, реконструкции необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры;
• в материалы по обоснованию проекта планировки включена схема вертикальной планировки территории, инженерной подготовки и инженерной защиты территории. Ее подготовка требуется в случаях, установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и в соответствии с требованиями, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
• исключено положение об установлении состава и содержания проектов планировки территории нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• установлено, что состав и содержание проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В отношении проекта межевания территории (ст. 43 ГрК РФ):
• предусмотрено, что подготовка проекта межевания территории осуществляется не только применительно к территориям в границах элементов планировочной структуры, но и в границах, определенных соответственно документами территориального планирования и правилами землепользования и застройки функциональных и территориальных зон;
• к целям подготовки проекта межевания территории, помимо определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, также отнесено установление, изменение, отмена красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также установление, изменение, отмена красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому ее развитию, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования;
• выделяется основная часть проекта межевания территории, которая подлежит утверждению, и материалы по обоснованию этого проекта;
• состав проекта межевания территории дополнен перечнем и сведениями о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд.
В завершение обзора изменений законодательства о градостроительной деятельности в части правового регулирования вопросов планировки территории следует отметить, что законодатель предусмотрел и переходные положения, согласно которым в случае, если решение о подготовке проекта планировки территории, проекта межевания территории принято до 1 января 2017 года, то подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются в соответствии с положениями Градострои-
тельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Закона № 373-ФЗ).
Представляется, что в целом принятые изменения во многом обусловлены проблемами, выявленными в ходе правоприменительной практики, направлены на их устранение и обеспечение единообразия понимания и применения норм законодательства о градостроительной деятельности, повышение роли института планировки в процессе освоения территории.
ЛИТЕРАТУРА
1. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 373-ФЗ.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
3. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
4. Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М. : Проспект, 2010.
5. Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов : постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 201 4 года № 1300 : в редакции постановления от 30 апреля 2016 года № 385.
6. Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ.
7. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июля 2013 года № 1633/13.
8. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 июня 2013 года № 136/13.
9. Об утверждении Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов : постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 года № 1221.
1 0. О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
* *
в Российской Федерации» : Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 443-ФЗ.
11. Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации : распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года № 162-р.
12. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 5 июля
2010 года № 931-О-О.
13. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта
2011 года № 381-О-О.
Предложения по совершенствованию государственной кадастровой оценки
С.В.Грибовский
заместитель генерального директора государственного унитарного предприятия «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости», профессор, доктор экономических наук (г. Санкт-Петербург)
Сергей Викторович Грибовский, [email protected]
Закон о государственной кадастровой оценке принят. Но, на мой взгляд, это лишь полдела. Решена лишь одна проблема - согласно этому закону государственной кадастровой оценкой будут заниматься местные (региональные) государственные кадастровые оценщики (асессоры) на постоянной основе. Однако есть много других содержательных проблем, без решения которых создать эффективную государственную кадастровую оценку невозможно.
Первое и, по моему мнению, самое главное - это методология кадастровой оценки как учение о способах и методах кадастровой оценки. Сегодня этого учения у нас пока нет. У нас есть представление о том, что в качестве кадастровой стоимости должна быть рыночная стоимость. Однако это представление нигде законодательно не закреплено, а до операционального определения кадастровой стоимости мы пока еще не доросли.
Если обратиться к зарубежному опыту, то можно обнаружить, что в большинстве стран в качестве базы для целей налогообложения используется просто рыночная стоимость или рыночная стоимость с разными специальными допущениями, например рыночная стоимость в использовании или стоимость при текущем использовании, только стоимость земли или плата за аренду недвижимости.
Учитывая большое количество объектов оценки, на мой взгляд, в России целесообразно в качестве стандарта стоимости для целей налогообложения (кадастровой стоимости) принять рыночную стоимость в текущем использовании, то есть стоимость без анализа наиболее эффективного использования объекта налогообложения. Оценка стоимости в текущем использовании предполагает, что текущее использование объекта является наиболее эффективным. Это позволяет выполнить расчет стоимости с применением любого подхода - затратного, сравнительного или доходного. Надежность того или иного подхода с точки зрения оценки рыночной стоимости в значительной степени зависит от надежности и достоверности входной информации. Для сравнительного и доходного подходов в качестве входной информации используются цены аналогов. Практика показывает, что рынок недвижимости в Российской
Продолжение на с. 50
