CC BY
712
3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО, СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03)
3.1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ - АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНО ЗАКРЕПЛЕННОГО ПОНЯТИЯ
Темников М.В., к.ю.н. Должность: вице-президент компании. Место работы: «MIRAX GROUP»
Аннотация. Гоадостроительная деятельность согласно Гградостроительному кодексу РФ включает в себя семь различных видов производственной активности: территориальное планирование; градо-
строительное зонирование; планировку территорий; архитектурно-строительное проектирование; строительство; капитальный ремонт; реконструкцию объектов капитального строительства. Виды градостроительной деятельности можно условно разделить на две категории в зависимости от результата деятельности: деятельность, заключающаяся в подготовке различного рода документов; деятельность, заключающаяся в создании недвижимых материальных ценностей.
Ключевые слова: правовое регулирование, градостроительный кодекс, градостроительная деятельность, территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция.
TOWN-PLANNING ACTIVITY - THE ANALYSIS OF LEGISLATIVELY FIXED CONCEPT
Temnikov M.V., PhD at law. Position: vice-president of company. Place of employment: «MIRAX GROUP»
Annotation: Town-planning activity according to the Town-planning code of the Russian Federation includes seven various kinds of industrial activity: territorial planning; town-planning zoning; a lay-out of territories; architecturally-building designing; building; major repairs; reconstruction of objects of capital construction. Kinds of town-planning activity can be divided conditionally on two categories depending on result of activity: the activity consisting in any preparation of documents; the activity consisting in creation of immovable material assets. Keywords: legal regulation, the town-planning code, town-planning activity, territorial planning, town-planning zoning, a lay-out of territories, architecturally-building designing, building, major repairs, reconstruction.
Современная российская правовая система оперирует понятием «градостроительная деятельность». Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004г. № 190-ФЗ признает таковой «... деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» (ст. 1 ГрК РФ). Иными словами градостроительная деятель-
ность включает в себя семь различных видов производственной активности:
1)территориальное планирование;
2) градостроительное зонирование;
3) планировку территорий;
4) архитектурно-строительное проектирование;
5) строительство;
6) капитальный ремонт;
7) реконструкцию объектов капитального строительства.
1. Территориальное планирование.
При этом, в соответствии с Кодексом территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (ст.1 ГрК РФ). Из приведенной дефиниции не ясно в чем именно заключается деятельность по территориальному планированию. Какие именно и чьи действия могут считаться территориальным планированием устанавливается в 3 главе в ст. 9 ГрК РФ, и не посредством однозначно ясной формулировки, а через определение функциональной направленности территориального планирования: «Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».
Автору такой подход представляется, по меньшей мере, нелогичным, а с точки зрения юридической техники - некорректным. Ст.1 ГрК РФ имеет своей целью закрепление основных понятий, используемых в кодексе, что однозначно предполагает формулировку четких и понятных дефиниций, не требующих дальнейшего поиска соответствующих статей для понимания содержания того или иного термина. Однако, чтобы понять что такое территориальное планирование данного в ст. 1 ГрК РФ определения явно недостаточно и приходится искать в кодексе нормы, разъясняющие сущность данного явления.
Путем логического анализа несложно установить, что под территориальным планированием, по смыслу градостроительного кодекса, понимается деятельность по определению в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Возникает уместный вопрос к законодателю: почему это определение не закреплено в ст. 1 ГрК РФ, а выявляется методом лингвоюридического анализа? В то время как формулировка
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Темников М.В.
«территориальное планирование - это деятельность по определению в документах территориального планирования назначения территорий» не оставляет никаких вопросов и позволяет определить ее содержание.
2. Градостроительное зонирование включает два вида деятельности:
- зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты;
- установление градостроительных регламентов (ст. 1 ГрК РФ).
Т.е. сначала территория муниципального образования делится на зоны. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (ст. 35 ГрК РФ). Зонирование территории осуществляется по функциональному признаку.
В границах одной зоны правовой режим использования земельных участков и всего что находится над и под поверхностью земли и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства определяется градостроительным регламентом.
В ст. 1 ГрК РФ градостроительный регламент определяется как «устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства». Т.е. регламент - это вид разрешенного использования земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры строительной деятельности...
С другой стороны - общелексическое значение слова «регламент» - правила, регулирующие порядок деятельности.1 Т.е. градостроительный регламент -это правила градостроительной деятельности, применительно к градостроительному зонированию - правила градостроительной деятельности в границах одной территориальной зоны. Очевидно, что правила закрепляются в документе, особенно если речь идет о государственном регулировании градостроительного зонирования. В ст. 30 ГрК РФ закрепляется содержание градостроительных регламентов: В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
1 Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов: 25000 слов и словосочетаний - -М. 2003. С. 541.
1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При этом градостроительный регламент - это часть правил землепользования и застройки (ст. 30 ГрК РФ), следовательно, утверждается органами местного самоуправления (п.1 ст. 8 Гр РФ). В свою очередь, правила землепользования и застройки это - документ градостроительного зонирования...., в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Следовательно, можно предположить, что градостроительный регламент - это документ, принимаемый органами местного самоуправления и устанавливающий виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков в пределах соответствующей территориальной зоны и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
3. Планировка территорий.
Определения планировки территорий как вида градостроительной деятельности в Кодексе не дается, однако путем анализа статей ГрК РФ можно предположить, что планировка территорий - деятельность по подготовке и утверждению документации содержащей выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (ст. 41 ГрК РФ). Документация, содержащая перечисленные сведения утверждается Правительством Российской Федерации либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главой местной администрации муниципального района (ст. 45 ГрК РФ).
4. Архитектурно-строительное проектирование -деятельность по подготовке проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (далее также - капитальный ремонт).
Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального
строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства (ст. 48 ГрК РФ).
Оставшиеся виды градостроительной деятельности значительно более просты для понимания, поскольку имеют не абстрактно-правовую природу, а реальное материальное воплощение и экономическое содержание.
5. Строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (ст. 1 ГрК РФ)
6. Капитальный ремонт - ремонт объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (ст. 48 ГрК РФ)
7. Реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей (далее - этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.
Таким образом, виды градостроительной деятельности можно условно разделить на две категории в зависимости от результата деятельности:
- деятельность, заключающаяся в подготовке различного рода документов: территориального планирования, градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки), по планировке территорий, архитектурно-строительной документации. Результатом данной градостроительной деятельности является принятие (утверждение) конкретного документа;
- деятельность, заключающаяся в создании недвижимых материальных ценностей (строительство, ремонт и реконструкция зданий, строений, сооружений). Результатом этой категории градостроительной деятельности являются недвижимые объекты материального мира.
При этом, осуществление градостроительной деятельности по подготовке и принятию документов предшествует и обеспечивает возможность осуществления градостроительной деятельности, связанной с созданием недвижимых материальных объектов. С одной стороны, вторая категория градостроительной деятельности невозможна без наличия первой, но с другой стороны, наличие первой категории имеет смысл, только в том случае, если ее логическим продолжением становится создание материальных объектов.
По субъектам деятельности градостроительная деятельность может быть классифицирована на:
- градостроительную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (территориальное планирование, градостроительное зонирование, по планировке территорий) - градостроительная деятельность лиц публичного права;
- градостроительную деятельность частных субъектов хозяйственной деятельности (архитектурностроительное проектирование, строительство, ремонт и реконструкция зданий, строений, сооружений) - градостроительная деятельность лиц частного права.
Таким образом, градостроительную деятельность в наиболее общем виде можно определить как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц по подготовке и утверждению различного рода градо-
строительных документов и созданию на их основе недвижимых объектов материального мира.
Список литературы:
Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов: 25000 слов и словосочетаний - М. 2003. С. 541.
Literature list:
Zakharenko E.N., Komarova L.N., Nechaeva I.V. The new dictionary of foreign words: 25000 words and word combinations - M. 2003. With. 541.
Рецензия
Стремительное и постоянное изменение российского градостроительного законодательства свидетельствует о его несовершенстве и наличии множества пробелов. Практика строительной деятельности в России существенно отличается от нормативного регулирования градостроительства. Повсеместное несоблюдение технических регламентов, стандартов и правил приводит к существенному нарушению прав населения не только на благоприятную окружающую среду и качество жизни, но и отражается на качестве строительной продукции. В связи с чем, анализ норм градостроительного кодекса представляет большой научный и практический интерес. Проведенный автором статьи анализ ключевого понятия названного кодекса «градостроительная деятельность» выявил много юридически некорректных формулировок и противоречий с другими нормами Градостроительного кодекса. Представляется, что данное исследование должно привлечь заслуженное внимание отечественных законодателей.
Доктор юридических наук, профессор Ю.А.Дмитриев
