CC BY
176
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Согласование градостроительных и земельных вопросов: состояние, задачи и возможные пути решения*
В.Л. Беляев
доцент и докторант кафедры проектирования зданий и градостроительства Московского государственного строительного университета, кандидат технических наук (г. Москва)
Валерий Львович Беляев, [email protected]
Градостроительный кодекс Российской Федерации [1] был принят позднее Земельного кодекса Российской Федерации. Примечательно, что закон о введении ГрК РФ
[2] внес многие существенные изменения и дополнения и в земельное законодательство.
Рассмотрим нормы ГрК РФ, которые отвечают принципу «урбанизма» (сочетание земельного и градостроительного законодательства). Аналогичный анализ применительно к ЗК РФ был проведен в первой части статьи, опубликованной в предшествующем номере журнала.
В числе основных в ГрК РФ раскрывается понятие «градостроительная деятельность». Согласно кодексу таковой является деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства* 1. Как видно, термин «градостроительство» толкуется чрезвычайно широко, это и опреде-
ляет теснейшую связь градостроительной деятельности со смежными отраслями деятельности и смежным законодательством, прежде всего земельным.
В западных странах градостроительная деятельность имеет более узкий, конкретный характер - она направлена на формирование объектов недвижимости. Этому способствует, в частности, то, что в ряде стран (например в Германии) деятельность по территориальному (региональному) планированию выведена из состава градостроительной деятельности, регулируется специальным законодательством и управляется иными уполномоченными органами государственной власти2.
В то же время в числе раскрываемых ГрК РФ определений отсутствует такое основополагающее понятие, как «территория». Попытки раскрыть его через понятие «земля» предпринимались в редакции ГрК РФ от 1998 года, в проекте актуализированного СНиП по градостроительству (см. сайт Минрегиона России minregion.ru)3. Такое понятие, как «территория общего пользования», целесообразно увязать с понятием «земли общего пользования».
* Окончание. Начало см.: Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 9.
1 С 1 января 2012 года в этот перечень входит эксплуатация зданий и сооружений (соответствующая статья введена Федеральным законом от 28 ноября 2011 года № 337-ФЗ).
2 При этом управление собственно градостроительной деятельностью осуществляется на муниципальном уровне.
3 На наш взгляд, термин «территория» в градостроительстве можно определить как некоторое развиваемое «пространство власти».
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
№ 10 (145) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Важно понимать статус законодательства. ГрК РФ уже однозначно относит градостроительное законодательство к предметам совместного ведения - согласно кодексу к градостроительным отношениям может применяться земельное законодательство, однако только в случае, если такие отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (то есть в этом аспекте роль последнего приоритетна).
Важнейшим инструментом решения градостроительных задач, обеспечивающим учет интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, является территориальное планирование (далее -ТП). Под ним понимается планирование развития территорий, направленное на определение в документах ТП назначения территорий (в том числе установления функциональных зон) и планируемого размещения «публичных» объектов капитального строительства (объектов федерального, регионального или местного значения). К таковым относятся объекты, необходимые как для реализации государственных или муниципальных нужд, так и для реализации других функций-полномочий публичной власти. Первые жестко определены федеральными и региональными законами (ст. 49 ЗК РФ, законы о размещении государственных заказов и услуг, о местном самоуправлении, о градостроительном регулировании). Вторые предопределены законами и уставами соответствующих административных и муниципальных образований.
Интересно, что механизмы дальнейшей реализации документов ТП принципиально различаются. Применительно к строительству объектов первого типа это резервирование и принудительный выкуп земельных
участков с компенсацией по фиксированной цене, во втором случае - выкуп земельных участков на договорной основе.
Предназначение территорий на федеральном и региональном уровнях ТП определяется путем установления категорий земель4, а на муниципальном уровне (в генеральных планах поселений) - путем установления функциональных зон.
Документы ТП обязательны для органов власти при принятии ими соответствующих градостроительных решений. В частности, согласно части 4 статьи 9 ГрК РФ после 31 декабря 2013 года не допускается принятие решений о резервировании земель городов, об изъятии, в том числе путем выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов ТП, за исключением случаев, особо предусмотренных федеральными законами5.
Впрочем, при внесении в марте 2011 года изменений и дополнений в ГрК РФ с целью «упрощения» ТП, роль определения в документах ТП границ земельных категорий существенно нивелирована, а роль планирования местоположения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, напротив, подчеркнута. Этим, на наш взгляд, сделан очередной шаг от комплексного планирования к отраслевому.
Для подготовки и утверждения документов ТП разрабатываются материалы по обоснованию, в состав которых целесообразно включать анализ кадастровой информации (ГКН), мониторинга земель, результатов инженерных изысканий. При подготовке документов ТП учитываются региональные и местные нормативы градостроительного проектирования, в которых содержатся минимальные расчетные
4 О намеченном упразднении ряда земельных категорий см. первую часть статьи, опубликованной в предшествующем номере.
5 О переносах предельных сроков, продлевающих практику несистемного градостроительного формирования земельных участков и объектов капитального строительства, см. первую часть статьи, опубликованной в предшествующем номере.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, в том числе обеспечения объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения к объектам инженерной инфраструктуры, благоустройства территории.
При наличии на территориях объектов культурного наследия учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны таких объектов в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия [18] и статьей 27 ГрК РФ. Отметим следующее:
1) ряд норм этого законодательства основывается на институте «особого регулирования градостроительной деятельности», который упразднен с принятием ГрК РФ (следовательно, эти нормы применяться не должны);
2) приведенная норма ГрК РФ должна быть в равной степени распространена и на ограничения в других видах зон с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ): санитарно-защитные, водоохранные и другие;
3) надо учитывать, что указанные ограничения должны устанавливаться уполномоченными в области охраны органами в соответствии с гражданским, специальным (водными, лесным и т. д.), а также земельным законодательством (статьи 56, 57 ЗК РФ и другие). При осуществлении градостроительной деятельности ограничения лишь учитываются, в том числе при подготовке генеральных планов городов.
В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях,
проводимых в том числе с участием заинтересованных землепользователей.
Новеллой Градостроительного кодекса города Москвы (далее - ГрК М) и одновременно отличием от норм ГрК РФ является, например, расширение роли городской комиссии по зонированию (землепользованию и застройке) и включение ее в процедуру составления генерального плана города. Именно эта комиссия с учетом предложений собраний муниципальных образований, результатов публичных слушаний, согласований принимает решение о представлении проекта генерального плана в правительство Москвы или о его доработке.
Важнейшая и новая составляющая градостроительной деятельности - градостроительное зонирование, под которым согласно статье 1 ГрК РФ понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов6.
Как мы уже показали, этот инструмент градостроительного регулирования в той или иной форме является обязательным для стран с рыночной экономикой и служит «правовым посредником» между территориальным (генеральным) планом и разработкой проектной документации (современная российская модель зонирования более соответствует практике США).
Документом градостроительного зонирования являются Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Утверждение ПЗЗ поселений, межселенных территорий и городских округов отнесено к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Правила, в частности, разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков и включают:
1) порядок применения и внесения изменений в указанные правила;
6 В прежней редакции ГрК РФ (1998 год) такое зонирование называлось правовым, что более точно отражает его характер. В ЗК РФ оно же именуется территориальным зонированием (отсутствие терминологической унификации является еще одним из примеров недостаточной увязки земельных и градостроительных вопросов).
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
№ 10 (145) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
Порядок применения ПЗЗ и внесения в
них изменений предусматривает различные процедурные положения о регулировании землепользования и застройки: об изменении видов разрешенного использования земельных участков (далее - РИЗУ), о проведении публичных слушаний, о внесении изменений в ПЗЗ и т. д.
На карте зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается7). Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку8. На карте зонирования (или на отдельных картах) также отображаются границы ЗОУИТ, границы территорий объектов культурного наследия, в пределах которых в соответствии со статьями 56 и 57 ЗК РФ устанавливаются ограничения использования земельных участков.
Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны:
1) виды РИЗУ, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков9 (правовой режим используется в процессе застройки земельных участков и последующей эксплуатации объектов капитального строительства);
2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Подготовка проекта ПЗЗ осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Правила являются неким градостроительным уставом муниципального уровня. Они, в отличие от генерального плана поселения (городского округа), адресованы не только властям, но прежде всего правообладателям земельных участков и инвесторам. И это принципиальное различие двух основных градостроительных законов.
Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении ПЗЗ в судебном порядке, когда есть основания полагать, что нарушены права и интересы граждан.
В технологии градостроительного зонирования можно выделить несколько основных этапов. На первом этапе происходит установление границ территориальных зон, в том числе с учетом следующего:
1) возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков (чаще всего антагонистическим является, например, жилое и производственное использование земельных участков);
2) виды и состав территориальных зон, определенных в ГрК РФ и ЗК РФ;
3) существующее землепользование (принцип инвентаризации и преемственности);
4) планируемые изменения границ земель различных категорий в соответствии с документами ТП и документацией по планировке территории;
5) предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строи-
7 Иногда, например, применительно к крупным реорганизуемым земельным участкам это положение сдерживает развитие территории.
8 В проекте ПЗЗ города Москвы, например, эта рекомендация не соблюдена.
9 Норма концептуально важна для правильной организации градостроительного освоения подземного пространства.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
тельства, расположенным на смежных земельных участках (принцип «соседского права»)10.
Границы территориальных зон могут устанавливаться:
1) по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;
2) по красным линиям;
3) по границам земельных участков;
4) по границам муниципальных образований и населенных пунктов;
5) по естественным границам природных объектов;
6) по иным границам11.
Совершенно очевидно, что границы
ЗОУИТ, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с иным законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.
Второй этап - установление видов и состава территориальных зон в пределах границ, намеченных на первом этапе. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые и иные виды территориальных зон. Их предназначение и состав подробно описаны и в ГрК РФ, и в ЗК РФ.
На третьем этапе для каждой типичной группы территориальных зон составляется соответствующий градостроительный регламент. Составление градостроительного регламента каждой зоны основывается на разрешительном, а не на запретительном принципе. Регламентом, как уже указано, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участ-
ков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства12. Указанную норму также можно рассматривать как попытку компенсации недостатка российской концепции понятия земельного участка как участка исключительно поверхности земли (в ряде стран это понятие является объемным) путем распространения правового режима земельных участков вверх и вглубь от земной поверхности.
Алгоритм установления градостроительных регламентов и границ территориальных зон схож (в этом отношении можно говорить о двух итерациях зонирования). Концептуально важно, что согласно как ГрК РФ, так и ЗК РФ действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования13.
Принципиальным и прогрессивным отличием рассматриваемых норм ГрК РФ от аналогичных норм главы 15 ЗК РФ является то, что действие градостроительного регламента не распространяется на следующие земельные участки:
1) в границах территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);
2) в границах территорий общего пользования;
3) занятые линейными объектами;
4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Применительно к развиваемым территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-
10 До начала 20-х годов XX века в России, как и во многих странах, соседское право было самостоятельной ветвью законодательства. В настоящее время его нормы в основном включены в ГК РФ.
11 Представляется, что указанные нормы требуют уточнения, развития и увязки, например, с кадастровым делением земель.
12 Эту норму следует применять творчески, совместно с нормами иного законодательства, например воздушного, о недрах, которое ограничивает ярусы распространения правового режима земельного участка. Скажем, для проектирования и строительства подземного здания закрытым способом (без рытья котлована) на глубине более 5 метров необходимо формировать не земельный участок, а участок недр.
13 Строго говоря, задачу зонирования можно представить как задачу некоторого типологического районирования (разделения территории на типы с одинаковыми градостроительными регламентами).
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
№ 10 (145) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
оздоровительных местностей и курортов, ЗОУИТ градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (то есть с учетом установленных на таких землях ограничений).
В то же время градостроительные регламенты не устанавливаются для земель преимущественно (по направленности своей стратегии) охраняемых, а не развиваемых, к которым относятся:
• земли лесного фонда;
• земли, покрытые поверхностными водами;
• земли запаса;
• земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов);
• сельскохозяйственных угодий;
• земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.
Возникает естественный вопрос: как регулируется порядок использования земельных участков с «нулевым» градостроительным регламентом?
Ответ на него, как мы уже указали, дан в части 7 статьи 36 ГрК РФ. Использование таких земельных участков определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Это положение ГрК РФ также является одним из концептуальных. Указанная норма отвечает принципу разграничения территорий, то есть разграничиваются «публичные» территории, которые преимущественно планируются (опорный каркас в генеральном плане города и других документах ТП), и иные «частные» территории, которые преимущественно «зонируются». Реализацию этого принципа и нормы, как уже указано, затрудняет слабое развитие норм специальных федеральных законов
34 Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
(например об улично-дорожной сети, водный, лесной кодексы и т. д.)
ГрК РФ развил институт «несоответствующего использования». Суть его в том, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с этим регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Однако реконструкция таких объектов может осуществляться только путем их приведения в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом. Кроме того, если использование указанных участков и объектов продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, то в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких участков и объектов.
Важнейшая составляющая часть установления градостроительных регламентов - определение видов разрешенного использования земельных участков (РИЗУ) и объектов капитального строительства применительно к каждой территориальной зоне. Такое разрешенное использование может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
-9789, [email protected]
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Принципиальной нормой, отвечающей условиям рыночной экономики, является то, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий) выбираются самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласования (об аналогичной норме в ЗК РФ см. в первой части статьи, опубликованной в предшествующем номере журнала). Введение этой нормы позволит инвестору обеспечить свободный выбор оптимального использования развиваемых объектов недвижимости, облегчит «доступ к земле» (получение разрешения на строительство), в итоге позволит повысить инвестиционную активность.
Предоставление разрешения на условно разрешенный вид осуществляется по результатам обсуждения на публичных слушаниях. В случае если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, то публичные слушания проводятся с участием правообладателей объектов недвижимости, подверженных риску такого негативного воздействия. Комиссия по зональному регулированию направляет сообщения о проведении публичных слушаний по этому вопросу и правообладателям смежных земельных участков. Участники публичных слушаний вправе представить в комиссию свои предложения и замечания по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использова-
ния указанного участка для включения их в протокол.
В практическом отношении жизненно важным является вопрос изменения одного вида разрешенного использования объектов недвижимости на другой. До принятия ПЗЗ он решается инвесторами мучительно долго путем получения многочисленных согласований, в большинстве случаев на возмездной основе. При наличии ПЗЗ при условии соблюдения требований технических регламентов такое изменение осуществляется бесплатно (для основных и вспомогательных видов) и оперативно в соответствии с градостроительным регламентом. Решения об изменении одного вида разрешенного использования участков и объектов, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых такие регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (о пробелах в законах см. выше).
Не менее важной составляющей технологии установления градостроительных регламентов является определение предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. К ним, в частности, относятся:
1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство;
3) максимальный процент застройки в границах земельного участка.
В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предель-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
№ 10 (145) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
ными размерами участков и предельными параметрами разрешенного строительства.
Безусловно, в России инструментарий градостроительного зонирования только начинает развиваться. Тем не менее он уже содержит такой гибкий механизм, как получение права на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. За разрешениями на такое отклонение вправе обратиться правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо характеристики которых неблагоприятны для застройки. Заинтересованное лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения. Далее вопрос в порядке, аналогичном рассмотренному, подлежит обсуждению на публичных слушаниях.
Очевидно, что внедрение такого нового и сложного механизма, как градостроительное зонирование, требует более детального правового регулирования. Например, даже в «либерально-демократической» Америке, откуда, вероятно, этот механизм и пришел в нашу страну, в начале становления зонирования (30-е годы прошлого века) на федеральном уровне были приняты стандартные (модельные) законы о планировании и о зонировании. На их основе принимались соответствующие законы того или иного штата и только потом, с их учетом - ордонансы (аналог наших ПЗЗ). К сожалению, в Российской Федерации ситуация иная. Отсутствует и должное научно-методического обеспечение, если не считать Рекомендаций по подготовке ПЗЗ, размещенных на сайте Минрегиона России в 2007 году. Все это затрудняет принятие ПЗЗ, снижает их качество, приводит к разнобою в применении методических подходов на местном уровне.
Универсальным инструментом системного формирования земельных участков и иных строительных объектов недвижимости является планировка территории. Ее
36 Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
характер и назначение видоизменились, так как существенную роль играет новый правовой инструмент - градостроительное зонирование. Планировка территории стала решать и дополнительные задачи:
• «распланирование» территории на будущие земельные участки;
• упорядочение землепользования;
• поиск земельных резервов.
Примечательно, что для установления
границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется и в соответствии с земельным законодательством.
Подготовка документации по планировке территории вовсе не требуется, если осуществляются разделение или объединение земельных участков (кадастровые операции). Однако размеры образованных земельных участков не должны превышать рамки их предельных размеров, предусмотренные градостроительным регламентом. Обязательным условием разделения земельного участка является наличие подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку, а объединения земельных участков - нахождение образованного земельного участка в границах одной территориальной зоны.
Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры путем установления красных линий, определения параметров планируемого развития элементов планировочной структуры. Красными линиями являются линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты. Красные линии, таким образом, отграничивают земельные участки общего пользования и линейных объектов от иных земельных участков. Важно, что правовой статус красные линии обретают при их отражении (утверждении) как кадастровых линий ГКН.
-9789, [email protected]
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
В 2011 году поправками в ГрК РФ исключена необходимость установления зон планируемого размещения объектов капитального строительства в составе документов ТП. Теперь такие зоны устанавливаются в составе проекта планировки территории. Материалы по обоснованию проекта планировки территории в отличие от утверждаемой части проекта могут иметь развернутый и достаточно разнообразный состав.
Особым случаем разработки проекта планировки территории является развитие застроенной территории. Здесь стимулом для девелопера является то, что последующее предоставление в границах развиваемой территории свободных (или освобождаемых) от прав третьих лиц земельных участков для строительства осуществляется лицу, с которым органом местного самоуправления заключен договор о развитии застроенной территории, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством14.
Проект планировки - основа для разработки проекта межевания территории. Подготовка проектов межевания осуществляется в целях установления или уточнения границ застроенных или незастроенных земельных участков, прежде всего планируемых для предоставления в целях строительства. Такие проекты могут быть включены в состав проектов планировки территорий или быть оформлены в виде отдельного документа (если красные линии уже были установлены ранее и их местоположение не требует изменения).
Размеры земельных участков в границах застроенных территорий15 устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. Это положение ГрК РФ имеет концептуальный характер,
являясь своего рода социальной гарантией сохранения границ землепользования, учитывая, что нормы предоставления земель обычно имеют тенденцию к ужесточению. Однако если в процессе межевания территории выявляются земельные участки, размеры которых превышают установленные градостроительным регламентом предельные размеры земельных участков, то для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на основе выявленных земельных участков, при условии соответствия их размеров регламенту16.
Проект межевания территории включает чертежи межевания территории, на которых отображаются красные линии и линии отступа от них в целях определения с учетом ПЗЗ места допустимого размещения зданий, строений, сооружений, границы застроенных и формируемых земельных участков, границы территорий объектов культурного наследия и ЗОУИТ, зон действия «публичных» сервитутов.
В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков (далее - также ГПЗУ) применительно к застроенным или предназначенным для строительства земельным участкам. В ряде случаев, в частности, до утверждения ПЗЗ градостроительные планы земельных участков готовятся в виде отдельного документа. В составе ГПЗУ указываются сведения из проектов межевания территории и ПЗЗ, необходимые для разработки проектной документации. Можно предположить, что недавний отказ от необходимости подготовки ГПЗУ линейных объектов капитального строительства имеет урбанистические корни (сложность формирования многоконтурных земельных участков).
Региональное законодательство также имеет свои особенности урбанистического
14 Развитие застроенных территорий осуществляется на основании такого договора.
15 Понятие «застроенные территории», строго говоря, требует правового закрепления, например, по критерию застроенности территории (соотношение застроенных и свободных площадей).
16 Необходимо, чтобы эта норма ГрК РФ была поддержана в ЗК РФ в части порядка предоставления и особенно в части изъятия земельных участков (их частей).
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
№ 10 (145) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
характера. Так, например, ГрК М предусматривает, что в случае разработки ГПЗУ в виде отдельного документа, для которого территориальной или отраслевой схемой, проектом планировки территории, проектом межевания территории не определены границы, не установлены параметры и ограничения возможного на этом земельном участке строительства, реконструкции объекта капитального строительства, осуществляется разработка специальных материалов по ГПЗУ (градостроительное обоснование). Очевидна необходимость уточнения этой нормы с учетом того, что одни параметры должны устанавливаться в составе указанных городских схем и проектов, а другие параметры и соответствующие ограничения должны включаться в состав градостроительных регламентов.
Таким образом, с принятием ПЗЗ необходимость в разработке градостроительных обоснований отпадет. Напомним, что зональное регулирование призвано положить конец предусмотренному в ЗК РФ институту «предварительного согласования размещения объектов строительства - выбора земельного участка», который не может эффективно применяться в рыночных условиях (об этом мы говорили ранее).
Архитектурно-строительное проектирование, согласно ГрК РФ, осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка17. В состав проектной документации включается схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с ГПЗУ.
Порядок выдачи разрешений на строительство является еще одной из новелл
ГрК РФ18. Разрешение на строительство представляет собой важнейший документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям ГПЗУ. Совершенно очевидно, что разрешение на строительство - документ, производный от наличия и характера прав на земельный участок, а значит, и от ПЗЗ. В связи с этим согласно ГрК РФ с 31 декабря 2013 года не допускается выдача разрешений на строительство в городах при отсутствии ПЗЗ, за исключением случаев строительства объектов на земельных участках с «нулевыми» градостроительными регламентами (как уже указывалось, предельные сроки ранее неоднократно переносились).
Еще одна «урбанистическая» новелла ГрК РФ - выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Такое разрешение представляет собой документ, удостоверяющий выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие нового объекта капитального строительства ГПЗУ и проектной документации. Выдает разрешение на ввод объекта в эксплуатацию тот же орган, который выдавал разрешение на строительство.
Принципиальной урбанистической связкой является то, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию - это основание для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта. В связи с этим в разрешении на ввод в эксплуатацию должны быть отражены сведения об объекте капитального строительства в объеме, необходимом для осуществления его государственного кадастрового учета. Состав таких сведений
17 Актуальна доработка положений ГрК РФ применительно к подземному строительству, в частности, «закрытого типа», когда требуется формирование не земельного участка, а участка недр (и получение лицензии на недропользование) или того и другого одновременно. Инициирование такой доработки ГрК РФ и других федеральных законов (например ЗК РФ, закона о недрах) планируется осуществить правительством Москвы.
18 В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассматривается вариант выдачи разрешения на строительство по заявительному принципу.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
должен соответствовать установленным в соответствии законом о государственном кадастре недвижимости [14] требованиям к составу сведений в графической и текстовой частях технического плана.
Для эффективного государственного и муниципального управления развитием территорий требуется соответствующее развитие системы обеспечения. Важнейшей составляющей такой системы является информационное обеспечение, так как согласно основам кибернетики управление прежде всего рассматривается как процесс упорядоченной переработки информации.
Ранее, в редакции ГрК РФ от 1998 года, для этих целей предусматривалась разработка «государственного градостроительного кадастра» и «государственного мониторинга объектов градостроительной деятельности». Практика показала ошибочность выбора статуса подобных документов. Во-первых, государственные кадастровые системы предполагают наличие единиц государственного кадастрового учета (земельные, водные, лесные участки и т. д.). Во-вторых, такие системы создаются и ведутся специально уполномоченными государственными органами за счет государственных средств.
В современном градостроительстве все обстоит иначе. Единицы государственного кадастрового учета отсутствуют, а основной объем градостроительной информации пока формируется и используется на муниципальном уровне19. С учетом этого в ГрК РФ принята иная концепция - концепция создания и ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД) на муниципальном уровне20. ИСОГД представляет собой организованный в соответствии с требованиями ГрК РФ систематизированный свод документированных текстовых и картографических сведений о развитии
территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Иначе говоря, целью ведения ИСОГД является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства. Безусловно, ИСОГД призвана прежде всего обеспечить нужной информацией принятие любого решения в области градостроительной деятельности, но сведения ИСОГД целесообразно и необходимо использовать в смежных областях деятельности (например при межевании земель используются данные утвержденных проектов межевания территорий, содержащиеся в ИСОГД). В состав материалов ИСОГД, в частности, входят сведения о резервировании земель и об изъятии земельных участков, дела о земельных участках. В дело о застроенном или подлежащем застройке земельном участке помещаются разрабатываемые и принимаемые при подготовке документации по планировке территории, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта копии основных документов и карт (схем).
Поскольку современное градостроительное регулирование связано с застройкой земельных участков и созданием (строительным изменением) других объектов недвижимости, ИСОГД теснейшим образом связано с государственным кадастром недвижимости (ГКН). По этой причине, например, сведения ИСОГД должны систематизироваться в соответствии с кадастровым делением территории, а в дело о застроенном или подлежащем застройке земельном участке также помещаются све-
19 В 2011 году в ГрК РФ введена норма о создании и ведении федеральной государственной информационной системы ТП (ФГИС ТП), которая проходит этап своего становления.
20 Также Минрегионом России рассматривается вариант создания и ведения региональных ИСОГД.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
№ 10 (145) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
дения о земельном участке и выданные до введения в действие ГрК РФ технические паспорта на объекты капитального строительства, расположенные на этом земельном участке.
Несомненно, для налаживания взаимодействия ИСОГД и ГКН требуются разработка дополнительного научно-методического обоснования и более эффективное правовое регулирование - одни из насущных задач урбанистического типа. Это касается и вновь создаваемой ФГИС ТП, включающей достаточно обширный перечень сведений -вплоть до данных ПЗЗ.
Современное градостроительство стоит на пороге решения целого ряда актуальных системных задач. К их числу, безусловно, относится дальнейшая гармонизация согласования градостроительных и земельных вопросов, прежде всего в рамках системы государственного управления.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29декабря 2004 года № 190-ФЗ.
2.О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ.
4. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года № 297-р.
5. Национальная доктрина градостроительства России. Концепция градостроительной политики России на начало XXI века. М. : Эдиториал УРСС, 2001.
6. Перов М. В. О разработке национальной градостроительной доктрины : доклад на VII Всероссийской конференции «Градостроительство и планирование территориального развития России» (Санкт-
40 Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
Петербург, 20 октября 2009 года).
7. О государственном стратегическом планировании : проект федерального закона № 143912-6.
8. Das Raumordnungsgesetz (BauROG), vom Bundestag mit Zustimmung des Bundes-rates beschlossen, 18.08.1997.
9. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
10. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» : проект федерального закона № 50654-6.
11. О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : проект федерального закона № 47538-6.
12. Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов : приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 15 февраля 2007 года № 39.
13. Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства : распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года № 1336-р.
14. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
15. О государственном земельном кадастре : Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ.
16. Министерство регионального развития Российской Федерации : [сайт]. URL: minregion.ru
-9789, [email protected]
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
17. Градостроительный кодекс города Москвы : Закон города Москвы от 25 июня 2008 года № 28.
18. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации : Федеральный за-
кон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.
19. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 28 ноября 2011 года № 337-ФЗ.
Продолжение. Начало на с. 28
кадастра недвижимости, при наличии такого наименования;
• сведения о включении объекта недвижимости в единый государственный реестр объектов культурного наследия.
На публичных кадастровых картах, которые ведет орган кадастрового учета в электронной форме, также будут воспроизводиться дополнительные сведения, предоставленные органу кадастрового учета федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Состав, перечень таких сведений, порядок и способы их предоставления органу кадастрового учета определяются Правительством Российской Федерации.
Скорректирована и льготная категория субъектов, имеющих право на бесплатное получение сведений. Так, сведения предоставляются бесплатно также органам прокуратуры Российской Федерации в целях осуществления надзора за исполнением законодательства Российской Федерации. А вот кадастровым инженерам (вне зависимости от их участия в предоставлении государственных услуг) сведения предоставляются за плату.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений:
1) об установлении или изменении прохождения Государственной границы Российской Федерации;
2) об установлении или изменении границы между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования;
3) об установлении или изменении границ населенного пункта;
4) об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий;
5) об утверждении правил землепользования и застройки;
6) об изменении вида разрешенного использования земельного участка;
7) об утверждении результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости;
8) о присвоении адресов объектам недвижимости или об изменении таких адресов;
9) о выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (применяется 01.03.2015);
10) о переводе жилого помещения в нежилое помещение, нежилого помещения в жилое помещение.
Органы охраны объектов культурного наследия в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия соответствующих решений обязаны направлять в орган кадастрового учета документы, необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений:
1) о включении объекта недвижимости в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
2) об отнесении объекта недвижимости к выявленным объектам культурного наследия, подлежащим государственной охране до принятия решения о включении его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации или об отказе включить его в этот реестр;
3) об исключении объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
4) об отказе включить выявленный объект культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
В измененном Законе о кадастре исключены положения, которые обязывали орган кадастрового учета при кадастровом учете в связи с изменением, в частности, сведений о кадастровой стоимости уведомлять правообладателя об осуществленном кадастровом учете.
Кроме того, установлено, что в случае поступления в орган кадастрового учета заявления о кадастровом учете в связи с изменением категории, разрешенного использования, назначения
Продолжение на с. 47
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
