CC BY
243
Кузянов А.В.
Аспирант, преподаватель. Кафедра административного права, НИУ ВШЭ
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-НОРМОТВОРЧЕСКОГО
ПРОЦЕССА
Аннотация
В статье автор затрагивает некоторые спорные вопросы нормотворческого процесса в федеральных органах исполнительной власти. Подчеркивается, что этот процесс имеет определенные проблемные особенности, которые необходимо устранить в самое ближайшее время для совершенствования подзаконного нормотворчества в федеральных органах исполнительной власти.
Ключевые слова: нормотворчество, нормотворческая инициатива, органы исполнительной власти, компетенция.
Keywords: rule-making, initiative of the creation of regulatory acts, bodies of executive power, authority.
В настоящий период в науке административного права нет сомнений в существовании самостоятельного административного процесса, однако, остается спорным вопрос о его видах и объёме.
Одним из первых советских теоретиков административного права, обратившим внимание на значение административного процесса, был профессор М.Д. Загряцков. Рассматривая право жалобы и связанную с ним процедуру, он высказал ряд ценных предложений по вопросам административного процесса, которые актуальны и по сей день, такие как: публичность рассмотрения административных споров, обязательное участие сторон, ведение протокола по рассматриваемому делу, выслушивание участников и проверка представленных доказательств [1, стр.112].
На сегодняшний день представляется, что административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительно-распорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной административному процессу.
В науке есть мнение, что деятельность, связанная с применением административно-правовой нормы (как правило) к конкретным жизненным случаям, осуществляемая путём рассмотрения и разрешения тех или иных дел, является административным процессом, решение же других вопросов лежит в сфере иной управленческой деятельности, не связанной с осуществлением функций управления посредством издания индивидуальных (правоприменительных) актов, и может выражаться, в частности, в таких формах управления.
Нельзя согласиться с мнением тех, кто считает, что правотворчество - это не юридический процесс, а процедура, связанная с осуществлением государственно-властных полномочий и законодательной техники.
Нормотворческому процессу органов исполнительной власти принадлежит важное место среди правообразующих источников российского законодательства, о чем свидетельствует и правовая литература.
Можно ли говорить о существовании административно-нормотворческого процесса как одного из видов административного процесса? В науке звучали такие предложения [2,40]. Административно-нормотворческий процесс обычно определяется как нормотворческая деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене)
подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России (Центрального банка Российской Федерации) в целях создания правовой базы для реализации законов. Вопросу правотворчества посвящено большое число научных работ, однако вопрос о месте процедурной стороны правотворчества остаётся спорным. Одни авторы понимают правотворческий процесс как разновидность юридического процесса; другие - частью административного процесса. Но возможно ли в случае создания единой системы административного процессуального права, включение правотворческого процесса в данную отрасль как комплексного института? Не будет ли нормотворческий процесс будет состоять из сходных конституционно - процессуальных и административно - процессуальных норм, что даёт основания относить этот институт к структурам и конституционного и административного процессов. На этот вопрос пока что нет однозначного ответа.
Какие же общепризнанные черты нормотворческого процесса выделяют в науке административного права? Развернутую классификацию дает, например, И.В. Панова [2,149].
1. Во-первых, он осуществляется в целях создания (приостановления, изменения, отмены) подзаконных норм (актов исполнительной власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм закона. В зависимости от состояния регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала выделяют конкретные функции правотворчества (обновления нормативно-правового материала; восполнение пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочения действующего нормативно-правового материала; упорядочения действующего нормативно-правового материала). Следует отметить особую значимость названных функций административно-нормотворческого процесса в настоящее время, когда происходит формирование новой правовой системы.
2. Итогом (результатом) административно-нормотворческой деятельности является принятие соответствующего нормативно-правового (подзаконного) акта.
Административно-нормотворческому процессу, как и всем другим видам процесса, присуща своя структура, содержащая административно-нормотворческие стадии, административно-нормотворческие режимы и административно-нормотворческие производства. Можно различать: а) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства РФ; б) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; в) производство по принятию нормотворческих актов органами субъектов Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов РФ, Правительствами субъектов РФ, центральными органами специальной компетенции субъектов РФ); г) производство по изданию локальных актов, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений. Названные акты могут распространяться как на работников (пользователей), а также иметь чисто аппаратный характер.
Следует назвать важный НПА, который в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным Конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», иными Федеральными законами, указами Президента РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства Российской Федерации. Это Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 (ред. от 21.02.2011) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации". В данном документе весьма детально урегулирована правотворческая деятельность Правительства, осуществляемая в соответствии с принимаемыми им программами и планами. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1008 (ред. от 29.07.2011).
Согласно этому документу, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Особо подчеркивается, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается, хотя такая практика продолжает иметь место. Также важно заметить, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Особо отмечается, что ведомственный нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.
Проект нормативного правового акта, оказывающий влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, подлежит направлению в Министерство финансов Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.
Согласование проекта нормативного правового акта или подготовка заключений, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта или заключения.
В случае непредставления по истечении указанного срока федеральным органом исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту, либо заключения об оценке регулирующего воздействия проект нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти считается согласованным.
В случае представления федеральным органом исполнительной власти замечаний и возражений, выходящих за пределы установленной сферы деятельности федерального органа исполнительной власти, представившего их, такие замечания и возражения могут не учитываться федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект нормативного правового акта.
Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.
Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.
При наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии).
Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей), согласно вышеупомянутым «Правилам подготовки...» может дать поручение Министерству юстиции Российской Федерации о приостановке регистрации акта.
Рассмотрение разногласий может проводиться на заседании соответствующего правительственного координационного или совещательного органа.
В случае если в соответствии с решением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации либо решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы проект нормативного правового акта требует доработки, такой проект подлежит доработке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с «Правилами.».
В случае если в соответствии с указанным решением проект нормативного правового акта не требует доработки, такой проект не нуждается в повторном согласовании с федеральными органами исполнительной власти, а нормативный правовой акт после подписания (утверждения) направляется на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с приложением соответствующего решения.
Важно заметить, что подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе.
В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.
Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.
По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.
Довольно новое положение было включено в «Правила.» об обеспечении возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. В этой связи федеральный орган исполнительной власти -разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации.
Какие же требования предъявляются к структуре НПА?
Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.
Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.
Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.
Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.
При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.
Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.
Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.
Если в соответствии с федеральным законом разработка проекта нормативного правового акта влечет за собой необходимость признания утратившим силу акта Правительства Российской Федерации, одновременно с проектом нормативного правового акта должен быть разработан в установленном порядке проект акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации. В этом случае проект нормативного правового акта должен предусматривать положение о порядке его вступления в силу, согласно которому он вступает в силу с даты вступления в силу акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации.
Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
- наименование органа (органов), издавшего акт;
- наименование вида акта и его название;
- дата подписания (утверждения) акта и его номер;
- наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.
В связи с вышеизложенным, надо заметить, что в условиях продолжающейся административной реформы и постепенного преодоления экономического кризиса, нашей стране, как никогда, необходимо качественный регламентированный и непротиворечивый ведомственный нормотворческий процесс. Непрерывный процесс изменения многих сфер жизни предъявляет высокие оправданно требования к процессу подготовки и издания подзаконных нормативных правовых актов.
На сегодняшний день до сих пор возникают вопросы, связанные, к примеру, с определением компетенции на внесение изменений (признание утратившими силу) в нормативные правовые акты; несвоевременное внесение изменений в федеральные законы, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, связанные с изменением компетенции федеральных органов исполнительной власти. Также продолжается практика издания федеральными органами исполнительной власти писем, содержащих нормативные предписания (особенно актуально для ФНС России), что противоречит установленным требованиям к подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
В связи с наличием данных и других проблем предлагается разработать конкретные предложения по улучшению процесса административного нормотворчества в условиях современной правовой действительности.
В науке административного права также до сих пор нет единого подхода в вопросе о конкретных научно обоснованных стадиях правотворчества.
Необходимо отметить, что в научной литературе высказывается мнение о том, что отсутствие однозначности при квалификации того или иного правового акта в качестве нормативного на практике, что может привести к тому, что организационно-распорядительные акты, в которых фактически содержатся правовые нормы, будут выведены из предмета обязательной антикоррупционной экспертизы, проводимой, в частности, органами прокуратуры. Как показывает анализ деятельности органов прокуратуры по данному направлению, в таком ракурсе оценка нормативности правового акта ими не проводится. Эта задача не определена для органов прокуратуры даже в постановочном плане, что существенно увеличивает коррупционные риски в процессе правоприменения организационно-распорядительных правовых актов [3,24].
Как решить данную проблему? Нужен федеральный закон о нормативных правовых актах, который бы урегулировал систему источников права в России и упорядочил процедуры их разработки и принятия. Необходимость такого закона уже стала притчей во языцех у юристов и правоприменителей.
Проведенный анализ показывает, что нередко имеет место ситуация, когда территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти издают акты, обладающие всеми признаками нормативности, но содержащие коррупциогенные факторы. Однако вышеназванные Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, как уже выше отмечалось, определяют, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Здесь возникает иная проблема. В данном случае территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти выходят за пределы своей компетенции, что автоматически переводит принятые ими нормативные правовые акты в разряд незаконных со всеми вытекающими практическими последствиями.
Представляется, что анализировать современное состояние ведомственного нормотворческого процесса следует с точки зрения его специфических особенностей.
Наиболее востребованным и распространенным нормотворческим процессом в федеральных органах исполнительной власти является процесс принятия актов, направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем другие ведомственные нормативные акты. Федеральные органы исполнительной власти принимают и нормативные акты, изменяющие и отменяющие нормы других ведомственных актов. В научной литературе существуют различные точки зрения на проблему понимания нормотворческого процесса.
Например, Ю. Г. Арзамасов пишет, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта [4,20]. На практике такое решение принимают федеральные министры или руководители (директора) ведомств, а также высшие органы государственной власти. Ведомственный нормотворческий процесс может начинаться со стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствах имеет свои особенности. Вследствие этого возникает вопрос: что же представляет собой стадия нормотворческой инициативы в министерствах и ведомствах? В законодательстве нет такого определения, равно как и определения, раскрывающего значение нормотворческой инициативы федерального министерства. Что же касается практики, то с нормотворческой инициативой выступают как подразделения и сотрудники федеральных министерств (например, правового управления в министерстве), так и граждане, поскольку существуют ведомственные нормативные акты не только внутреннего, но и внешнего действия, распространяющие свои нормы на граждан. Таким образом, нормотворческая инициатива может быть выражена в следующих формах: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.
Таким образом, на сегодняшний день существуют целый ряд вопросов, связанных с ведомственным нормотворчеством, которые еще только предстоит решить.
Литература
1. М. Д Загряцков - Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. - М., изд-во Право и жизнь. - 1924. - С. 112-115
2. И. В. Панова - Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. Дисс. ... докт. юрид. наук. - Москва. - 2007.
3. А. В. Кудашкин - Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. - 2011. - N 2. - С. 24 - 32.
4. Ю. Г. Арзамасов Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективы развития // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2007.- № 4.
