CC BY
406
демографические показатели. Причем платить можно из средств, выделяемых на открытие рабочих мест для проведения общественных работ. «Ведь если женщина оставит троих детей, а сама пойдет сажать дерево, пользы от этого не будет никакой.»32 В качестве условия предоставления социального обеспечения многодетным неработающим родителям в некоторых случаях могло бы быть принятие в семью на воспитание ребенка (детей), лишенных родительского попечения;
все дети дошкольного возраста должны быть обеспечены (по желанию родителей) услугами дошкольных учреждений; в противном случае матери либо отцу (или заменяющему их лицу) следует компенсировать заработок, которого они лишаются из-за невозможности получить такие услуги;
необходимо создание достаточного числа временных приютов для беременных женщин и матерей с детьми с тем, чтобы предотвратить вынужденные аборты из-за отсутствия жилищных условий для воспитания ребенка;
требуется организация индивидуального социального сопровождения беременных женщин и родителей с детьми, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, для оказания им помощи в трудоустройстве, определении детей в детские учреждения и иных мер социальной поддержки, необходимых в каждом конкретном случае.
Наконец, необходимо отметить следующее. Традиционно право на жилище, в том числе и предоставляемое по социальному найму, не включают в предмет права социального обеспечения. Однако очевидно, что многие проблемы семей с детьми находятся в жесткой зависимости от наличия или отсутствия
32 Елков И. Дети-кормильцы. Будут ли домохозяйкам платить зарплату? // Российская газета. 2009. 12 марта.
жилья. Так, во Франции государство поддерживает социальное строительство, что лучше всего способствует увеличению рождаемости. Каждый населенный пункт должен иметь на своей территории не менее 20% социального жилья. Если в каком-то районе под нужды малоимущих отдается меньшая его часть, из местного бюджета изымаются огромные штрафы. Представляется, что социальное жилье должно быть отнесено к благам социального обеспечения и соответственно исследоваться в рамках рассматриваемой темы как одно из средств, обеспечивающих равноправие полов и право детей на жизнь.
Библиографический список
Аналитический доклад Института комплексных социальных исследований РАН и Российского независимого института социальных и национальных проблем: «Женщина новой России: какая она? Как живет? К чему стремится?». М., 2002.
Бестужев-Лада И. В общих интересах // Советская женщина: труд, материнство, семья. М., 1987.
Бестужев-Лада И. О женщине и для женщины // Работница. 1986. № 5.
Гендерное равенство — основа достойного труда. Доклад Международного бюро труда // Международная конференция труда. 2009. 98-я сессия.
Жилинский Е. В. Социальные последствия капитализации труда: демографический аспект // Журнал российского права. 2009. № 8.
Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2007.
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 6, 23.
Монусова Г. А. Промышленные рабочие в России: адаптация, дифференциация, мобильность // Социологический журнал. 1998. № 1/2.
Токсанбаева М. О социальной уязвимости женщин // Вопросы экономики. 2000. № 3.
Человеческое развитие: новое измерение социально-экономического прогресса: учеб. пособие / под общ. ред. В. П. Колесова. 2-е изд. М., 2008.
Обеспечение законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти
Е. К. Замотаева
Одним из главных конституционных принципов функционирования государственного аппарата и его структурных элементов является законность. Особенно велико значение данного принципа для органов исполнительной власти, поскольку они по своей природе предназначены для осуществления деятельности по исполнению законов. Важнейшее ее направление — издание подзаконных нормативных правовых актов, т. е. актов, принимаемых «на основе и во исполнение» закона. Подзаконное нормотворчество нацелено на точную, своевременную и неукоснительную реализацию законоположений, что является необходимым условием их применения. Таким образом, в нем сочетаются черты как правотворчества, так и правоприменения.
Роль принципа законности возрастает в периоды реформ и социальных преобразований, поскольку эффективная реализация предпринимаемых законодателем мер требует создания адекватного исполнительно-распорядительного механизма, существенным элементом которого выступает подзаконное нормотворчество. Наметившаяся за последние годы в нашей стране тенденция увеличения законодательной активности существенно затрудняет работу данного механизма. Обостряется проблема обеспечения законности актов органов исполнительной власти.
Виды нарушений законности в нормативных правовых актах органов исполнительной власти. Известно, что в иерархии нормативных
Замотаева Екатерина Константиновна — старший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.
правовых актов «нижестоящий» нормативный правовой акт — акт меньшей юридической силы не должен противоречить «вышестоящему» нормативному правовому акту — акту большей юридической силы. Несмотря на это, одним из наиболее распространенных видов нарушений законности являются противоречия нормативных правовых актов органов исполнительной власти законам. Они выражаются, например, в неправомерном установлении в актах подзаконного нормотворчества требований о предоставлении не предусмотренных законом «лишних» документов и согласований; в несоответствии норм технических регламентов, утверждаемых постановлениями Правительства РФ, нормам законодательства. Иллюстрацией последнего служит несогласованность норм специального технического регламента «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории РФ, вредных (загрязняющих) веществ», утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. № 609, с нормами иных отраслей законодательства, обеспечивающих его реализацию. В частности, речь идет о проблемах с подтверждением соответствия автомобильной техники, ввозимой на таможенную территорию России, установленным в указанном регламенте требованиям1.
Анализ состояния федерального и регионального законодательства, правотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъек-
1 См.: Лукьянова В. Ю., Калмыкова А. В.
Опыт и правовые проблемы технического
регулирования // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 166.
тов показывает, что качество принимаемых нормативных правовых актов не всегда находится на должном уровне. Об этом свидетельствует практика издания актов, ущемляющих конституционные права граждан, допускающих вторжение субъектов Федерации в сферу полномочий федерального центра и в компетенцию муниципалитетов. О низком качестве региональных актов свидетельствует частота их оспаривания и отмены2.
В практике подзаконного нормотворчества встречаются и такие нарушения, как отсутствие правовых оснований издания акта; принятие акта во исполнение отмененного федерального закона; неправильный выбор федерального закона в процессе применения акта; нарушение компетенции органа; несоответствие содержания акта объему полномочий принявшего его субъекта; неправильное использование понятий и терминов; превышение допустимой степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм; нарушение порядка подготовки и принятия акта3.
Поскольку нормативные правовые акты находятся в иерархической взаимозависимости, различные виды нарушений законности, «перекочевывая» из одних актов в другие, образуют своеобразные причинно-следственные связи.
Причины нарушений законности в нормативных правовых актах органов исполнительной власти ус-
2 Наибольшее количество нарушений законности приходится на нормативные правовые акты республик Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Кабардино-Балкария, Алтай, а также Москву (по сост. на 2003 г.).
3 См.: Тихомиров Ю. А. Механизм преодоления противоречий между федеральными законами и законами субъектов Федерации // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 208.
ловно можно разделить на субъективные и объективные.
К субъективным причинам относятся: поспешность в рассмотрении и принятии нормативных правовых актов, нарушение технологии правотворческого процесса, некомпетентность и низкий уровень правовой культуры отдельных разработчиков.
В числе объективных причин противоречий между законами и подзаконными актами, прежде всего, следует указать несовершенство нормативно-правовой базы (пробелы, коллизионные нормы и т. д.), особенно по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На качестве принимаемых актов отражаются такие факторы, как отсутствие единства терминологии, нарушающее согласованность системы правовых актов; неоправданная поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений; несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники4. Как отмечается в юридической литературе, несогласованное использование терминов, обозначающих одно и то же понятие в нормативных актах различных отраслей права, является серьезной проблемой межотраслевого взаимодействия5.
Объективной причиной коллизий федерального и регионального подзаконного нормотворчества выступает интенсивное изменение федераль-
4 См.: Комаров С. А, Козлова Н. В. Оптимизация федерального и регионального законотворчества: постановка проблемы и возможные пути решения // Государство, право, управление. 2007: материалы VII Всероссийской науч.-практ. конф. Ч. I и II / отв. ред. С. И. Некрасов. М., 2007. С. 28.
5 См.: Канаев С. А. Проблемы повышения качества юридического смыслового содержания нормативно-правовых актов // Проблемы теории современного российского права:
сб. науч. тр. Серия: Право. Вып. III / под ред. Н. В. Щербаковой. М.; Ярославль, 2006. С. 192.
ного законодательства, тенденцией развития которого на современном этапе является большое количество коллизионных норм по одному и тому же предмету регулирования в различных отраслях законодательства. Речь идет о нарушении параллели системности нормативных актов на федеральном уровне, что ведет к нарушению системных связей между законами и подзаконными актами6. Отметим, что важно избегать пересечения не только предметов регулирования законов, но и законодательных и подзаконных нормативных правовых актов.
К объективным причинам противоречий в связке «закон — подзаконный нормативный акт» относятся также недостаточно четкая регламентация правил законодательной техники и современного русского языка, неполное регулирование различных сторон правотворчества, в частности порядка подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов, отсутствие определения понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов.
Появлению коллизий на уровне субъектов РФ способствуют дефекты регионального законодательства, а также длительный срок приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Среди недостатков законодательного регулирования — наличие декларативных норм, большое число законотворческих ошибок, недостаточная правотворческая активность отдельных субъектов, медленное формирование регионального законодательства как упорядоченной системы7. Отсюда — бессистем-
6 См.: Котова Н. С. Единство правового пространства — основа формирования России как правового государства // Вестник Российской правовой академии. 2004. № 3. С. 7; Комаров С. А, Козлова Н. В. Указ. соч.
7 См.: Зенков В. Н, Шкатулла В. И. Законодательство в сфере образования // Соот-
ность правового регулирования. Она выражается, например, в том, что в субъектах Федерации принимаются целевые программы, которые утверждаются различными нормативными правовыми актами. Программы социально-экономического развития субъектов РФ утверждаются законами, а долгосрочные целевые программы по отдельным отраслям экономики и социальной сферы — постановлениями законодательных (представительных) органов государственной власти. Очевидно, что такая ситуация не обеспечивает стабильность правового регулирования, приводит к подмене законодательных положений нормами временного характера, в результате чего снижается эффективность правового регу-лирования8. Бессистемность проявляется также в том, что «слабо выражается доминанта воздействия закона на подзаконные акты. Поток последних нередко формируется как бы сам по себе без строгой «привязки» их к нормам закона»9. Задерживаются принятие или изменение, отмена подзаконных актов после вступления в силу нового закона, почти нет программ их реализации и действий. Произвольно изменяется содержание законодательных норм10.
Способы предупреждения и устранения нарушений законности в нормативных правовых актах органов исполнительной власти с известной долей условности можно разделить на законодательные, формально-юридические и организационно-правовые.
ношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 751.
8 См.: Собянин С. С. Тенденции развития законодательства субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 45.
9 См.: Тихомиров Ю. А. Правоприменение: от стихийности к системе // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 32.
10 Там же. С. 32—33.
К законодательным средствам предупреждения и устранения коллизий относятся те, которые зафиксированы в действующем законодательстве. Особое место принадлежит конституционным механизмам как закрепленным в основных законах — Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации.
В Конституции РФ предусматриваются:
положения о высшей юридической силе и прямом действии Конституции РФ; о том, что законы и иные правовые акты не должны ей противоречить;
обязанность органов исполнительной власти и должностных лиц соблюдать Конституцию РФ и законы;
обязанность субъектов РФ принимать нормативные правовые акты в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам ведения РФ и совместного ведения;
приоритет нормативного правового акта, изданного по предмету ведения субъекта Федерации, перед федеральным законом;
полномочие Президента РФ приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом;
право Президента РФ отменять постановления Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам главы государства;
осуществление Правительством РФ мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан;
полномочия Конституционного Суда РФ по проверке конституционности нормативных правовых актов Правительства РФ, высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации;
судебный контроль за конституционностью и законностью подзаконных нормативных правовых актов;
полномочия прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами исполнительной власти.
Согласно п. 2 разд. второго Конституции РФ законы и иные правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей ей. Данная норма является гарантией конституционности применения актов исполнительных органов власти.
В конституциях и уставах субъектов РФ также устанавливаются механизмы обеспечения законности в сфере подзаконного нормотворчества. Некоторые из них аналогичны тем, которые существуют на федеральном уровне, например: рассмотрение конституционными (уставными) судами дел о соответствии нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ; отмена главой субъекта Федерации актов органов исполнительной власти субъекта в случае их противоречия актам большей юридической силы; правило, согласно которому акты, действовавшие на территории субъекта Федерации до вступления в силу конституции или устава субъекта, не должны им противоречить.
Вместе с тем есть и положения, отличающиеся от предусмотренных Конституцией РФ. К ним относятся: обязанность высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации обеспечивать исполнение Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов Федерации и ее субъекта; обращение законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), а также в органы исполнительной власти субъекта с предложением о внесении изменений в их пра-
вовые акты либо об отмене актов указанных органов и лиц; запрет органам государственной власти субъекта РФ принимать нормативные правовые акты по вопросам, не относящимся к их ведению; возможность установления законом субъекта Федерации административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъекта; дача конституционным судом субъекта РФ заключения о соответствии конституции субъекта Федерации нормативных актов главы субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия; приведение региональных правовых актов «опережающего регулирования» в соответствие с федеральным законом; обсуждение населением субъекта РФ законопроектов и иных нормативных правовых актов; право главы субъекта Федерации вносить на рассмотрение законодательного органа не только проекты законов, но и иных нормативных правовых актов субъекта; обязанность региональных органов власти осуществлять государственную защиту Конституции РФ и федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации и др.
Особую роль в преодолении противоречий между законами и подзаконными нормативными правовыми актами играют процедуры судебного нормоконтроля, которые служат весьма эффективным способом устранения коллизий11. Следует отметить, что на сегодняшний день возможности граждан и их объединений по оспариванию в суде некоторых нормативных правовых актов ограничены. В частности, это относится к актам органов исполнитель-
11 Подробнее об этом см.: Замотае-ва Е. К. Процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов органов исполнительной власти и должностных лиц в Российской Федерации // Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. Вып. 1 / отв. ред. Е. К. Глушко, М. А. Краснов. М., 2006. С. 121—139.
ной власти и должностных лиц, которые не затрагивают напрямую права и свободы граждан, но могут повлиять на их реализацию. Например, можно предположить, что суд вряд ли примет к рассмотрению заявление гражданина или организации о проверке законности Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, поскольку предметом данного документа являются общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов. В то же время некоторые положения Типового регламента в ходе их практической реализации могут непосредственно затрагивать права и свободы граждан и организаций. Так, в его п. 1.3 закреплено, что федеральный орган исполнительной власти самостоятелен в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, однако ничего не сказано о пределах этой самостоятельности. В данной связи отметим, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не ставит возможность судебного оспаривания правовых актов прокурором в порядке общего надзора в зависимость от нарушения ими прав и свобод граждан, что подтверждается и судебной практикой12.
Важно подчеркнуть, что не только суду, но и любому органу или должностному лицу, применяющему закон, в случае обнаружения коллизий в системе правового регулирования надлежит руководствоваться правилами, выработанными юридической доктриной, а также содержащимися в ст. 76 Конституции РФ. Речь идет о таких общеиз-
12 См., например: Обзор законодатель-
ства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2003 г. // БВС РФ. 2004. № 3.
вестных постулатах, как: приоритет нормы, обладающей большей юридической силой; приоритет специальной нормы перед общей; приоритет нормы, принятой позднее; приоритет федерального закона, принятого по предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и субъектов, перед нормативным правовым актом субъекта Федерации; приоритет нормативного правового акта субъекта РФ, изданного в пределах его ведения, перед федеральным законом.
В зарубежной практике разрешения коллизий между нормативными правовыми актами судебным процедурам отводится особое место в силу их надежности, эффективности и универсальности.
Судебная проверка актов подзаконного нормотворчества проводится в форме конституционного и административного судопроизводства. Для осуществления данной функции создаются соответствующие юрисдикционные органы: конституционные суды (трибуналы), административные суды (трибуналы), обычные суды (если указанные виды судопроизводства организационно не выделены из общей системы правосудия). В Республике Беларусь функционируют специальные хозяйственные суды, уполномоченные контролировать законность ведомственных нормативных правовых актов13.
Правом оценки конституционности актов органов исполнительной власти наделены конституционные суды Австрии, Азербайджана, Албании, Армении, Беларуси, Болгарии, Боснии и Герцеговины, Венгрии, Грузии, Кыргызстана, Латвии, Литвы, Македонии, Молдовы, Польши, Португалии, Румынии, Сербии, Словакии, Словении, Украины, ФРГ,
13 См.: Василевич Г. А. Конституционный суд Республики Беларусь на защите прав и свобод человека и гражданина // Конституционное правосудие. 1999. Вып. 1 (3). С. 35.
Хорватии, Черногории, Чехии; Государственный суд Эстонии.
Интересно отметить, что Конституционный суд Республики Беларусь, проверяя конституционность оспариваемого нормативного правового акта, может в своем решении (заключении) указать на неконституционность и другого акта, обладающего более высокой юридической силой, чем акт, о проверке которого поступило предложение14. Таким образом, в данной стране практикуется многоступенчатый механизм судебного конституционного контроля. Для сравнения: Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела о конституционности какого-либо акта не вправе выйти за пределы предмета обращения и проверить иные акты или их отдельные положения на соответствие Конституции РФ.
В государствах, где специализированные органы конституционной юстиции отсутствуют, контроль за соответствием конституции подзаконных нормативных правовых актов проводят суды общей юрисдикции в процессе рассмотрения подведомственных им дел. Такими полномочиями обладают, например, верховные суды США, Израиля, Кипра, Японии, Союзный суд Швейцарской Конфедерации.
Важно иметь в виду, что если в конституции закреплены исключительные полномочия конституционного суда по проверке конституционности нормативных правовых актов (как, например, в Украине), включая их законность15, то это означает не-
14 См.: Василевич Г. А. Конституционный суд Республики Беларусь и его роль в становлении демократического, социального, правового государства // Конституционное правосудие. 2001. Вып. 4 (14); 2002. Вып. 1 (15). С. 76.
15 Конституционный суд Республики
Беларусь вправе проверять не только собственно конституционность, но и законность нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Так, в решении от 13 ноября 2001 г. «О минимальных компенсациях за ухудшение правового по-
допустимость аналогичных действий со стороны других судов и иных органов.
Конституционные суды, контролируя законность ведомственного нормотворчества, не только способствуют восстановлению конституционной законности, но и, провозглашая «взаимную ответственность граждан и государства», защищают интересы граждан в спорах с органами публичной власти. Так, на основании заключения Конституционного суда Республики Беларусь от 16 марта 2000 г. был признан неконституционным и не имеющим юридической силы с момента принятия нормативный правовой акт Государственного налогового комитета, касающийся налога на добавленную стоимость. Примечательно, что в целях реализации решения Конституционного суда Республики Беларусь Комитетом была разработана схема возврата налогоплательщикам излишне уплаченных сумм16. Не соответствующей Конституции, Гражданскому кодексу, другим законодательным актам Республики Беларусь и не имеющей юридической силы со дня принятия заключения Конституционного суда была провозглашена Инструкция о порядке формирования ставок арендной платы юридическими лицами негосударственной формы собственности
ложения работников» Суд подтвердил соответствие п. 2 постановления Совета Министров от 6 января 2000 г. № 19 «О внесении изменений в некоторые постановления правительства Республики Беларусь» не только Конституции, но и Декрету Президента от 26 июля 1999 г. № 29. (см.: Обзор решений Конституционного суда Республики Беларусь за период сентябрь — ноябрь 2001 г. // Конституционное правосудие. 2002. Вып. 2 (16) С. 75).
16 См.: Василевич Г. А. Конституционный Суд Республики Беларусь и его роль в становлении демократического, социального, правового государства // Конституционное правосудие. 2001. Вып. 4 (14); 2002. 1 (15). С. 89—90.
при сдаче в аренду нежилых зданий (помещений), утвержденная постановлением Министерства экономики от 29 мая 2001 г. № 9617.
Тенденцией развития системы конституционного правосудия на современном этапе является то, «чтобы все акты и действия конституционных институтов стали объектом конституционного контроля... Изучение генезиса, диалектики развития и современного состояния конституционного правосудия в мировой практике приводит к общему заключению, что... двадцать первый век станет веком всестороннего проявления внутренних возможностей всей системы конституционного контроля»18.
В целях обеспечения законности подзаконных нормативных правовых актов создается система специализированных органов административной юстиции — административных судов (трибуналов) — во главе с соответствующими высшими органами (Федеральный административный суд Германии, государственные советы Италии, Франции и т. д.).
Административная юстиция представляет собой систему судебных органов, контролирующих соблюдение законности в сфере государственного управления путем решения в административном процессуальном порядке публично-правовых споров, которые возникают в связи с обращениями физических или юридических лиц относительно обжалования решений, действий или бездействия органов государственного управления, органов местного самоуправления или их должностных лиц. Административная юстиция характерна для развитых, стабиль-
17 См.: Обзор решений Конституционного суда Республики Беларусь за первый квартал 2002 г. // Конституционное правосудие. 2002. Вып. 2 (16). С. 81—82.
18Арутюнян Г. Перспективы совершенствования системы конституционного правосудия: функциональные и институциональные проблемы // Конституционное правосудие. 2001. Вып. 4 (14); 2002. Вып. 1 (15). С. 53.
ных и современных правовых систем с высоким уровнем правовой культуры граждан19.
На сегодняшний день сложились две основные модели административной юстиции:
континентальная, предполагающая наличие системы специализированных судов, отделенных от судов общей юрисдикции (Австрия, Италия, Польша, Франция20, ФРГ);
англо-американская, для которой характерны отсутствие специализированных судебных органов и довольно широкая компетенция судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров (Великобритания, Израиль, США).
Применительно ко второй модели следует отметить, что в английском и американском праве под административной юстицией принято понимать систему квазисудебных органов (административных судов (трибуналов)21), отличных от судов общего права и существующих наряду с ними. Организационно данные органы являются, как правило, частью исполнительных органов государства, и их деятельность по своему характеру относится к административной юрисдикции, а не к правосудию. Собственно же к органам административной юстиции относятся только независимые от администрации суды общего права, которые, руководствуясь общими процессуальными правилами, разрешают конфликты
19 См.: Стефанюк В. Административная юстиция как один из институтов защиты прав человека // Конституционное правосудие. 2000. Вып. 3 (9). С. 15.
20 Подробнее об этом см.: Маклаков В. В. Административная юстиция во Франции // Правовые исследования во Франции: сб. науч. тр. / под общ. ред. В. В. Маклакова. М., 2007. С. 130—141.
21 См., например: Соколов И. А. Преде-
лы полномочий административного суда
в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии // Юридический мир. 2008. № 10.
между гражданами и органами государственного управления22.
Основное преимущество первой модели заключается в ее профессионализме, тогда как вторая наделяет общие суды значительными полномочиями по разрешению административных споров с участием граждан.
В юридической литературе отмечается, что общей тенденцией развития квазисудебных органов англо-американской системы права является постепенное отделение их от активной администрации и превращение в специализированные органы правосудия по административным делам23. Нетрудно заметить, что данный процесс сопряжен с более четким проведением в жизнь принципа разделения властей и усилением элементов, традиционных для стран континентальной системы права, в государствах с англосаксонской правовой системой.
Проблема учреждения административных судов в последние годы обсуждается и в России. В 2000 г. Государственной Думой был принят в первом чтении проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Разрабатывалась и процессуальная основа их организации и деятельности — Кодекс административного судопроизводства. Однако на сегодняшний день работа в этом направлении приостановлена. В данной связи отметим, что вопрос создания административных судов неоднозначен и должен решаться применительно к условиям каждой отдельно взятой страны. И если, скажем, в Украине ведутся научные дискуссии и широко обсуждаются проблемы, связанные с внедрением этих орга-
22 См.: Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции. СПб., 2004. С. 52—53.
23 См.: Николаева Л. А., Соловьева А. К. Указ. соч. С. 58.
нов в судебную систему24, то в Беларуси указывается на нецелесообразность создания системы административной юстиции, поскольку для разрешения споров «по поводу действия нормативных актов министерств и иных... органов» в соответствии с законодательством республики достаточно обратиться в Конституционный Суд25.
Формально-юридические способы предупреждения и устранения коллизий между законами и подзаконными нормативными правовыми актами связаны с рядом мер, которые необходимо предпринять на уровне формального права. В отечественной юридической литературе указывается на актуальность следующих мероприятий:
наделение Министерства юстиции РФ и его территориальных органов правом законодательной инициативы, а также правом оспаривания в суде незаконных нормативных правовых актов;
принятие федерального закона о нормативных правовых актах26, предусматривающего упорядочение всей системы действующих в России нормативных актов, создание научно-обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму правового акта, обеспечение законности в процессе принятия правотворческих решений и, как следствие, предупреждение издания «бракованных» актов27;
внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
24 См.: Стефанюк В. Указ. соч. С. 16-26.
25 См.: Василевич Г. А. Конституционный Суд Республики Беларусь и его роль в становлении демократического, социального, правового государства // Конституционное правосудие. 2001. Вып. 4 (14); 2002. Вып. 1 (15). С. 77.
26 В некоторых странах СНГ (Казахстан, Таджикистан, Молдова, Беларусь, Азербайджан) аналогичные законы уже приняты и действуют.
27 См.: Котова Н. С. Указ. соч. С. 8.
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касающихся: обязательности рассмотрения органами государственной власти субъектов РФ экспертных заключений территориальных органов юстиции в установленные сроки; права оспаривания региональными органами юстиции неконституционных и незаконных правовых актов органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; обеспечения соответствия указанных актов не только федеральному законодательству, но и правилам юридической техники;
придание методическим рекомендациям по подготовке законопроек-тов28 статуса общеобязательных правил — правовых норм, содержащих унифицированные требования к законопроектам, четкий механизм их реализации и предусматривающих юридическую ответственность за их нарушение. Это послужит средством предупреждения принятия декларативных, «неработающих» законов, несовершенных с точки зрения законодательной техники и выражающих волю заинтересованных в них небольших групп людей29, а также издаваемых на их основе подзаконных актов;
разработка правил подготовки и принятия подзаконных актов30, сис-
28 См.: Письмо Министерства юстиции РФ от 23 февраля 2000 г. № 1187-ЭР «О рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов»(подго-товлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ). Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
29 См.: Ильин А. В. Оптимизация правотворческого процесса в современной России // Государство, право, управление. 2007: материалы VII Всероссийской науч.-практ. конф. Ч. I и II / отв. ред. С. И. Некрасов. М., 2007. С. 190.
30 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007. С. 302—314.
темы критериев оценки их соответствия Конституции РФ31 и законам32;
разработка программ реализации подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых на основе и во исполнение новых законодательных норм. Необходимо сделать правилом своевременную подготовку и принятие пакета актов во исполнение закона33;
сокращение случаев принятия нормативных правовых актов, содержащих отсылочные нормы;
установление на уровне федерального закона ответственности за издание всеми органами власти и должностными лицами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Отметим, что во многих зарубежных странах законодательно устанавливаются механизмы ответственности субъектов, осуществляющих публично-властные полномочия, в случае принятия ими нормативных актов, не соответствующих положениям основного закона страны. Причем часто этот механизм может действовать даже в том случае, если спорный закон или иной нормативный акт не являлись предметом рассмотрения в рамках конституционного судопро-изводства34;
31 Правовой наукой выработаны критерии соответствия законов Конституции РФ, которые целесообразно распространить и на оценку конституционности подзаконных нормативных правовых актов (см.: Тихомиров Ю. А. Механизм преодоления противоречий между федеральными законами и законами субъектов Федерации // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 207).
32 См.: Тихомиров Ю. А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. № 19.
33 См.: Тихомиров Ю. А. Правоприменение: от стихийности к системе. С. 33.
34 См.: Клишас А. А. Конституционная юстиция в зарубежных странах / отв. ред. В. В. Еремян. М., 2004. С. 61.
введение административных рег-ламентов35;
предоставление конституционным (уставным) судам субъектов РФ полномочий по осуществлению предварительного контроля за соответствием законов и иных региональных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта;
систематизация законодательства; установление единой формы акта об утверждении однотипных правовых документов.
Организационно-правовые средства предупреждения и устранения нарушений законности в нормативных правовых актах органов исполнительной власти связаны с проведением организационных мероприятий, способствующих минимизации коллизий в нормотворческой сфере. К ним относятся:
государственная регистрация нормативных правовых актов36;
правовой мониторинг (законодательства и правоприменительной практики)37, включая прогнозирование законодательства38;
35 См., например: Рекомендации о порядке подготовки, рассмотрения и утверждения административных регламентов органов исполнительной власти Орловской области // Административная реформа в субъектах Российской Федерации / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2008. С. 243—257.
36 См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
37 См.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глаз-кова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5; Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4.
38 См.: Радченко В. И., Иванюк О. А, Плю-гина И. В. и др. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффек-
ведомственная правовая экспертиза законопроектов, нормативных актов органов исполнительной власти и их проектов в системе органов прокуратуры и юстиции39. Особое значение придается сегодня антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, правовой основой которой стал Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»40;
ведение Министерством юстиции РФ федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ41.
В заключение сформулируем ряд конкретных рекомендаций и предложений, направленных на преодоление негативных тенденций и обес-
тивности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. № 8.
39 По некоторым оценкам, эффективность участия территориальных органов Минюста РФ на стадии разработки проектов актов субъектов РФ определяется тем, что данная деятельность позволяет примерно на 10% уменьшить количество принимаемых незаконных актов (см.: Тихомиров Ю. А. Механизм преодоления противоречий между федеральными законами и законами субъектов Федерации. С. 215).
40 См. также: Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М., 2007; Талапи-на Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Материалы по правовым проблемам преодоления коррупции. М., 2008. С. 172—196; Ци-рин А. М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 16.
41 См.: Положение «Вопросы Министер-
ства юстиции Российской Федерации», утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313; Замятин А. Е. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, его место в деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации // Мир юстиции. 2003. № 7—8.
печение законности в сфере подзаконного нормативно-правового регулирования:
Правительству РФ следует активнее использовать свое право (и обязанность) обращения в Конституционный Суд РФ по поводу проверки конституционности нормативных правовых актов субъектов Федерации;
прокурорам субъектов Федерации необходимо реагировать на заключения региональной правовой экспертизы о неконституционности какого-либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, т. е. «включаться» на стадии предварительного, упреждающего контроля;
субъектам РФ предложить использовать рекомендации об организации и о проведении правового мониторинга, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ42;
приостанавливать действие нормативного правового акта субъекта Федерации, признанного не соответствующим федеральному законодательству, в случае, когда очевидно, что он в короткий срок не может быть приведен в соответствие. Как показывает практика (например, Уральского федерального округа), это быстро и достаточно эффективно снимает проблему противоречий, стимулируя работу по приведению акта в соответствие;
сократить количество случаев принятия нормативных правовых актов, содержащих отсылочные нормы;
внести в ГПК РФ изменения в части закрепления за органами юстиции права на судебное оспаривание незаконных нормативных правовых актов;
ускорить принятие федерального закона о нормативных правовых актах;
внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации за-
42 См.: Журнал российского права. 2010. № 6. С. 125.
конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изменения, предусматривающие: обязательность рассмотрения экспертных заключений территориальных органов юстиции в установленные сроки; право судебного оспаривания органами юстиции актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам; необходимость соответствия региональных нормативных правовых актов не только федеральному законодательству, но и правилам юридической техники;
установить единую форму акта об утверждении однотипных правовых документов. В отношении субъектов РФ это можно сделать, например, посредством закрепления в п. «г» ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положения о том, что законом субъекта РФ утверждаются не только программы социально-экономического развития, но и иные программные документы, имеющие признаки программы социально-экономического развития субъекта (долгосрочные целевые программы и т. д.);
правилам, содержащимся в методических рекомендациях по подготовке законопроектов, придать юридическую силу правовых норм;
разработать и нормативно закрепить правила подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов, а также систему критериев оценки их соответствия Конституции РФ и законам;
разрабатывать программы реализации подзаконных нормативных правовых актов, издаваемых на основе и во исполнение новых законодательных норм, своевременно подготавливать и принимать пакет документов во исполнение закона;
установить на законодательном уровне ответственность за издание
нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам;
планомерно внедрять в практику органов исполнительной власти административные регламенты;
своевременно и последовательно осуществлять правовой мониторинг, а также систематизацию законодательства;
осваивать и активнее использовать механизмы разрешения правовых споров, альтернативные судебному разбирательству. Это позволило бы снизить нагрузку на судебную систему и в качестве одного из факторов способствовало бы повышению качества рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Библиографический список
Арутюнян Г. Перспективы совершенствования системы конституционного правосудия: функциональные и институциональные проблемы // Конституционное правосудие. 2001. Вып. 4 (14); 2002. Вып. 1 (15).
Василевич Г. А. Конституционный суд Республики Беларусь и его роль в становлении демократического, социального, правового государства // Конституционное правосудие. 2001. Вып. 4 (14); 2002. Вып. 1 (15).
Василевич Г. А. Конституционный суд Республики Беларусь на защите прав и свобод человека и гражданина // Конституционное правосудие. 1999. Вып. 1 (3).
Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазко-ва М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.
Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4.
Замотаева Е. К. Процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов органов исполнительной власти и должностных лиц в Российской Федерации // Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. Вып. 1 / отв. ред. Е. К. Глуш-ко, М. А. Краснов. М., 2006.
Зенков В. Н., Шкатулла В. И. Законодательство в сфере образования // Соотношение законодательства Российской Федера-
ции и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
Канаев С. А. Проблемы повышения качества юридического смыслового содержания нормативно-правовых актов // Проблемы теории современного российского права: сб. науч. тр. Серия: Право. Вып. III / под ред. Н. В. Щербаковой. М.; Ярославль, 2006.
Клишас А. А. Конституционная юстиция в зарубежных странах / отв. ред. В. В. Ере-мян. М., 2004.
Комаров С. А., Козлова Н. В. Оптимизация федерального и регионального законотворчества: постановка проблемы и возможные пути решения // Государство, право, управление. 2007: материалы VII Всероссийской науч.-практ. конф. Ч. I и II / отв. ред. С. И. Некрасов. М., 2007.
Котова Н. С. Единство правового пространства — основа формирования России как правового государства // Вестник Российской правовой академии. 2004. № 3.
Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное
судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции. СПб., 2004.
Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюгина И. В. и др. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. № 8.
Собянин С. С. Тенденции развития законодательства субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере // Журнал российского права. 2007. № 1.
Стефанюк В. Административная юстиция как один из институтов защиты прав человека // Конституционное правосудие. 2000. Вып. 3(9).
Тихомиров Ю. А. Механизм преодоления противоречий между федеральными законами и законами субъектов Федерации // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
Тихомиров Ю. А. Правоприменение: от стихийности к системе // Журнал российского права. 2007. № 12.
——«•••»— 8»—
Правовые основы регламентации взаимодействия субъектов Российской Федерации
М. А. Мещерякова
Современные российские реалии требуют поиска новых подходов при решении задачи территориального развития регионов, подразумевающих повышение их конкурентоспособности, а также снижение межрегиональной дифференциации. Достижению этой цели во многом способствует взаимодействие субъектов РФ по вопросам социально-экономического, научно-технического и культурного развития, позволяющее постепенно перейти
Мещерякова Мария Андреевна — научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП.
от вертикального социально-экономического выравнивания к горизонтальному, опираясь на собственный потенциал регионов.
Вместе с тем в рамках существующей на сегодняшний день модели российского федерализма определенную сложность представляют как процесс налаживания связей между субъектами, так и правовое регулирование таких связей. По мнению ряда исследователей1, закреп-
1 См.: Шахрай С. М. Федерализм и конституционное правосудие (проблемы теории, методологии, практики): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001. С. 19—20. Сход-
