Проблемы обеспечения законности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

 - зона проживания с льготным социально-экономическим статусом; - зона с правом на отселение; - зона отселения. лицо претендует на налоговую льготу.

Для предоставления налоговой льготы, физическому лицу необходимо предоставить пакет документов (заявление на льготу; уведомление по установленной форме о выбранных объектах налогообложения; документы, которые подтверждают право гражданина на налоговую льготу) в налоговую инспекцию по своему выбору. Если физическим лицом не будет представлено уведомление о выбранных объектах налогообложения, то налоговые льготы ему все равно будут предоставлены в отношение одного объекта из каждой категории имущества, по которой предусмотрены льготы. При этом объекты имущества для предоставления льготы по каждой категории будут выбраны исходя из максимально исчисленной суммы налога. Таким образом, уведомление о выбранных объектах налогообложения, по которым физическое лицо претендует на льготу, носит формальный характер. В любом случае интересы налогоплательщика будут соблюдены с максимальной для него выгодой.

При этом физическое лицо может предоставить пакет документов, подтверждающих право на льготу, уже в течение действующего налогового периода. Это право ему предоставляется до 1 ноября действующего налогового периода. Однако, после указанного срока физическое лицо уже не вправе менять перечень имущества, по которому ему будет предоставлена налоговая льгота.

In the article the peculiarities of taxation of property of individuals subject to the changes in legislation coming into force in 2015. A comparative analysis of the objects on the proposals of the tax to property of physical persons in connection with changes in tax legislation. Considered regional peculiarities of taxation of individuals ' assets in municipal formations of Bryansk oblast.

Keywords: tax on property ofphysical persons, the objects of taxation, tax base, on-glogowie rates, tax incentives, tax calculation.

Список литературы

1. Гражданский кодекс РФ

2. Налоговый кодекс РФ

3. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-Ф3

4. О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц»: Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 284-ФЗ

5. О налогах на имущество физических лиц: Закон РФ от 09 декабря 1991 г. № 2003-1

6. О налоге на имущество физических лиц: Решение Брянского городского совета народных депутатов от 26 ноября 2014 года №50

7. О налоге на имущество физических лиц: Решение Клинцовского городского совета народных депутатов от 12 ноября 2014 года № 6-39

8. О налоге на имущество физических лиц: Решение Красногорского поселкового Совета народных депутатов от 20 ноября 2014 года № 3-40

9. Определение ВАС РФ от 27.10.2011 № ВАС-11450/11 по делу № А40-124539/09-54-801

Об авторах

Мельгуй А.Э. - кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой бухгалтерского учета и налогообложения Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского, [email protected]

Ковалева Н.Н. - кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и налогообложения Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского, [email protected]

Дворецкая Ю.А. - кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и налогообложения Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского, [email protected]

УДК 35.353

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Л.С. Митюченко, О.С. Нижних

Данная статья посвящена исследованию современного состояния законности подзаконного нормотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В статье систематизированы такие аспекты проблемы, как виды и причины нарушений принципа законности в нормативно-правовых актах указанных органов, а также способы их предупреждения и устранения. Даются рекомендации и предложения в комплексном виде по совершенствованию нормотворческой деятельности и утверждению законности в сфере исполнительной власти. Ключевые слова: исполнительная власть, орган исполнительной власти, должностное лицо, нормативный правовой акт, законность, нормотворчество, коллизии, административный суд, субъект Российской Федерации.

Федеративный характер Российского государства полагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Разделение полномочий происходит как по горизонтали (три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная), так и по вертикали (между Федерацией и регионами).

Важное место в системе организации государственной власти в условиях федеративного устройства занимает исполнительная власть. В подтверждение этому имеются следующие основания.

Во-первых, следует отметить, что в исполнительной власти сосредоточено то звено государства, которое во многом организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу. Профессор Д.Н. Бахрах в своих трудах отмечал, «она

(исполнительная власть. - Прим. автора) необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства» [1].

Во-вторых, основная масса государственных органов и наибольшее число государственных служащих входит в состав исполнительной власти. Для исполнения законов необходимо осуществление большой по объему распорядительной деятельности. Огромные людские ресурсы, задействованные в системе исполнительной власти, требуют особых рычагов управления по отношению к самим себе.

В-третьих, исполнительная власть владеет огромными финансовыми ресурсами. Только ей присуще непосредственное владение и распоряжение денежными средствами государства.

В-четвертых, только исполнительная власть имеет возможности принуждения. Даже судебное решение, вынесенное соответствующей инстанцией, реализовывается должностным лицом, входящим в структуру исполнительной власти.

В-пятых, в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений имеется определенная зависимость гражданина от исполнительной власти, проявляющаяся в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти по своей сути - держатели огромных информационных ресурсов; в частности реестр юридических лиц, право на недвижимое имущество. Без владения достоверной информацией гражданин может стать легкой добычей мошенника: фирма, заключающая контракт, может оказаться несуществующей; продаваемая квартира - быть собственностью другого лица и т.д.

Одним из главных конституционных принципов функционирования государственного аппарата и его структурных элементов является законность. Особенно велико значение данного принципа для органов исполнительной власти, поскольку по своей природе они предназначены для осуществления деятельности по исполнению законов. Важнейшее направление органов исполнительной власти - издание подзаконных нормативных правовых актов, т.е. актов принимаемых «на основе и во исполнение» закона. Подзаконное нормотворчество направлено на точную, своевременную и неукоснительную реализацию законоположений, что служит необходимым условием их применения. Таким образом, принцип законности в данном случае сочетает в себе черты как правотворчества, так и правоприменения.

Следует отметить, что роль данного принципа возрастает в периоды социальных преобразований и реформ, поскольку эффективная реализация предпринимаемых законодателем мер подразумевает создание адекватного исполнительно-распорядительного механизма, существенным элементом которого выступает подзаконное нормотворчество. Вместе с тем, в последнее время прослеживается тенденция увеличения законодательной активности как в стране в целом, так и в субъектах. Это в некоторой степени затрудняет работу данного механизма, в связи с чем, может обостриться проблема обеспечения законности актов органов исполнительной власти.

Известно, что в иерархии нормативных правовых актов «нижестоящий» нормативный правовой акт - акт меньшей юридической силы не должен противоречить «вышестоящему» нормативному правовому акту - акту большей юридической силы. Несмотря на это, одним из наиболее распространенных видов нарушений законности выступает противоречие нормативных правовых актов органов исполнительной власти законам.

«В практике подзаконного нормотворчества встречаются и такие нарушения, как отсутствие правовых оснований издания акта; принятие акта во исполнение отмененного федерального закона; неправильный выбор федерального закона в процессе применения акта; нарушение компетенции органа; несоответствие содержания акта объему полномочий принявшего его субъекта; неправильное использование понятий и терминов; превышение допустимой степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм; нарушение порядка подготовки и принятия акта и др.» [2].

Поскольку нормативные правовые акты преобладают в иерархической взаимозависимости, различные виды нарушений законности образуют причинно-следственные связи.

Условно все причины нарушения законности в нормативно-правовых актах органов исполнительной власти делятся на субъективные и объективные.

Субъективными причинами могут быть: поспешность в рассмотрении и принятии нормативных правовых актов, нарушение технологии правотворческого процесса, некомпетентность и низкий уровень правовой культуры отдельных разработчиков.

Что касается объективных причин, то к их числу, прежде всего, следует отнести несовершенство нормативно-правовой базы (пробелы, коллизионные нормы и т.д.), особенно по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. «На качестве принимаемых актов отражаются такие факторы, как отсутствие единства терминологии, нарушающее согласованность системы правовых актов; неоправданная поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений; несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники» [3]. Как отмечается в юридической литературе, несогласованное использование терминов, обозначающих одно и то же понятие в нормативных актах различных отраслей права, является «серьезной проблемой межотраслевого взаимодействия» [4].

Объективной причиной коллизий федерального и регионального подзаконного нормотворчества является интенсивное изменение федерального законодательства, тенденций развития которого на современном этапе является большое количество коллизионных норм по одному и тому же предмету регулирования в различных отраслях законодательства. Речь идет о нарушении параллели системности нормативных актов на федеральном уровне, что ведет к нарушению системных связей между законами и подзаконными актами.

К объективным причинам противоречий в связке «закон - подзаконный нормативный акт» можно отнести недостаточно четкую регламентацию правил законодательной техники и современного русского языка, неполное регулирование различных сторон правотворчества, в частности порядка подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов, отсутствие определения понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов.

Появлению коллизий на уровне субъектов РФ способствуют дефекты регионального законодательства, а также длительный срок приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. «Среди недостатков законодательного регулирования - наличие декларативных норм, большое число законотворческих ошибок, недостаточная правотворческая активность отдельных субъектов, медленное формирование регионального законодательства как упорядоченной системы» [5]. Программы социально-экономического развития субъектов РФ утверждаются законами, а долгосрочные целевые программы по отдельным отраслям экономики и социальной сферы - постановле-

ниями законодательных (представительных) органов государственной власти. Очевидно, что при такой ситуации не обеспечивается стабильность правового регулирования, происходит подмена законодательных положений нормами временного характера, в результате чего, определенно может снизиться эффективность правового регулирования.

Способы предупреждения и устранения нарушений законности в нормативных правовых актах органов исполнительной власти с известной долей условности делятся на законодательные, формально-юридические, организационно-правовые.

Законодательными средствами предупреждения и устранения коллизий являются те, которые зафиксированы в действующем законодательстве. Особое место принадлежит конституционным механизмам как закрепленным в основных законах - Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ.

В Конституции РФ предусматриваются:

- положения о высшей юридической силе и прямом действии Конституции РФ; о том, что законы и иные правовые акты не должны ей противоречить;

- обязанность органов исполнительной власти и должностных лиц соблюдать Конституцию РФ и законы;

- обязанность субъектов РФ принимать нормативно-правовые акты в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам ведения РФ и совместного ведения;

- полномочие Президента РФ приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом;

- полномочия Конституционного Суда РФ по проверке конституционности нормативных правовых актов Правительства РФ, высшего должностного лица (руководителя высшего органа государственной власти) субъекта РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

- и др.

Согласно п. 2 разд. второго Конституции РФ законы и иные правовые акты, которые действовали на территории России до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей ей. Данная норма служит гарантией конституционности применения актов исполнительных органов власти.

В конституциях и уставах субъектов РФ также устанавливаются механизмы обеспечения законности в сфере подзаконного нормотворчества. Некоторые из них аналогичны существующим механизмам на федеральном уровне, например: рассмотрение конституционными (уставными) судами дел о соответствии нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ; отмена главой субъекта РФ актов органов исполнительной власти субъекта в случае их противоречия актам большей юридической силы. Вместе с тем есть и положения, которые отличаются от предусмотренных Конституцией РФ: обязанность высшего исполнительного органа власти субъекта РФ обеспечивать исполнение Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов РФ и ее субъекта; обращение законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), а также в органы исполнительной власти субъекта с предложением о внесении изменений в их правовые акты либо об отмене актов указанных органов и лиц; возможность установления законом субъекта РФ административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъекта; право главы субъекта РФ вносить на рассмотрение законодательного органа не только проекты законов, но и иных нормативных правовых актов субъекта; обязанность региональных органов власти осуществлять государственную защиту Конституции РФ и федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ и др.

«Особую роль в преодолении противоречий между законами и подзаконными нормативными правовыми актами играют процедуры судебного нормоконтроля, которые служат весьма эффективным способом устранения коллизий» [6]. Следует отметить, что возможности граждан и их объединений по оспариванию в суде нормативно-правовых актов на сегодняшний день в некоторой степени ограничены. В частности, это касается актов органов исполнительной власти и должностных лиц, которые не затрагивают напрямую права и свободу граждан, но в свою очередь влияют на их реализацию.

Формально-юридические способы предупреждения и устранения коллизий между законами и подзаконными нормативными правовыми актами сопряжены с рядом мер, которые следует предпринять на уровне формального права. В отечественной литературе выделяется актуальность следующих мероприятий:

- принятие федерального закона о нормативных правовых актах, предусматривающего упорядочение всей системы действующих в России нормативных актов, создание научно-обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму правового акта, обеспечение законности в процессе принятия правотворческих решений и предупреждение издания «бракованных» актов;

- внесение изменений в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касающихся: обязательности рассмотрения органами государственной власти субъектов РФ экспертных заключений территориальных органов юстиции в установленные сроки; обеспечения соответствия региональных нормативно-правовых актов не только федеральному законодательству, но и правилам юридической техники;

- придание «Рекомендациям по подготовке законопроектов» [7] статуса общеобязательных правил - правовых норм, содержащих унифицированные требования к законопроектам, четкий механизм их реализации и предусматривающих юридическую ответственность за их нарушение;

- разработка программ по реализации подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых на основе и во исполнение новых законодательных норм;

- установление в рамках федерального закона ответственности за издание всеми органами власти и должностными лицами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам и иным вышестоящим нормативным правовым актам;

- и многие другие.

Организационно-правовые формы предупреждения и устранения нарушений законности в нормативных правовых актах органов исполнительной власти определенным образом связаны с проведением мероприятий организационного характера, которые поспособствуют минимизации коллизий в нормотворческой сфере. К таковым следует отнести:

- государственная регистрация нормативных правовых актов;

- правовой мониторинг, в том числе прогнозирование законодательства;

- ведомственная правовая экспертиза законопроектов, нормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ и их проектов в системе органов прокуратуры и юстиции. Особое значение сегодня придается антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, правовой основой которой стал Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;

- ведение Министерством юстиции РФ федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ;

- и другие мероприятия.

В заключение сформулируем ряд конкретных предложений и рекомендаций, способствующих преодолению негативных тенденций и направленных на обеспечение законности в сфере подзаконного нормативно-правового регулирования:

- Правительству РФ рекомендуется активнее использовать свое право (и обязанность) обращения вышестоящий орган (Конституционный Суд Российской Федерации) по вопросам проверки нормативных правовых актов субъектов РФ;

- прокурорам субъектов РФ следует реагировать на заключения региональной правовой экспертизы о неконституционности какого-либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ;

- необходимо приостанавливать действие нормативного правового акта субъекта РФ, который признан не соответствующим федеральному законодательству, в случае, когда установлено, что в короткий срок он не может быть отредактирован и приведен в соответствие;

- субъектам РФ предлагается использовать в работе рекомендации об организации и о проведении правового мониторинга, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;

- следует установить единую форму акта об утверждении однотипных правовых документов. В отношении субъектов РФ это можно осуществить, например, посредством закрепления в п. «г» ч. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положения об утверждении законом субъектов РФ не только программ социально-экономического развития, но и иных программных документов, имеющих признаки программы социально-экономического развития субъекта (долгосрочные целевые программы и т.д.);

- необходимо разрабатывать программы по реализации подзаконных нормативных правовых актов, издаваемых на основе и во исполнение новых законодательных норм, а также по своевременной подготовке и принятию пакета документов во исполнение закона;

- осуществлять планомерное внедрение в практику органов исполнительной власти административных регламентов;

- освоение и активное использование механизмов разрешения правовых споров, альтернативных судебному разбирательству.

This article investigates the current status of the legality of regulatory rule-making bodies of Executive power of subjects of the Russian Federation. The article examines such aspects of the problem, both the types and causes of violations of the principle of legality in the legal acts of these bodies, as well as methods for their prevention and elimination. Recommendations and suggestions in aggregate form to improve rulemaking and the rule of law in the sphere of Executive power.

Keywords: Executive power, Executive authority, official, normative legal act, law, rule-making, conflicts, administrative court, the subject of the Russian Federation.

Список литературы

1. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 86.

2. Тихомиров Ю.А. Механизм преодоления противоречий между федеральными законами и законами субъектов Федерации // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 208.

3. Комаров С.А., Козлова, Н.В. Оптимизация федерального и регионального законотворчества: постановка проблемы и возможные пути решения // Государство, право, управление. 2007: Материалы VII Всероссийской науч.-практ. конф. Ч. I и II / Отв. ред. С.И. Некрасов. М., 2007. С. 28.

4. Канаев С.А. Проблемы повышения качества юридического смыслового содержания нормативно-правовых актов // Проблемы теории современного российского права: Сб. науч. тр. Серия: Право. Вып. III / Под ред. Н.В. Щербаковой. М.; Ярославль, 2006. С. 192.

5. Зенков В.Н., Шкатулла В.И. Законодательство в сфере образования // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С.751.

6. Замотаева Е.К. Процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов органов исполнительной власти и должностных лиц в Российской Федерации // Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. Вып. 1 / Отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов. М., 2006, С. 121 - 139.

7. Письмо Министерства юстиции РФ от 23.02.2000 № 1187-ЭР «О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов» (подготовлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ). Доступ из СПС «КонстультантПлюс». 89-95.

Об авторах

Митюченко Л.С. - кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского, [email protected]

Нижних О.С. - магистрант по направлению подготовки «Экономика и региональное управление» Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского, [email protected]