CC BY
131
А. К. Соловьева, А. А. Сиволобова
V
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ^ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НОРМОТВОРЧЕСТВЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
и
а.
<
т,
>
и
со <
й.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
НОРМОТВОРЧЕСТВО, ПРАВОТВОРЧЕСТВО, ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА
Статья посвящена теоретическим вопросам организации и осуществления нормотворчества органами исполнительной власти Российской Федерации. Дается подробное определение термина «нормотворчество». Рассматриваются субъекты и объект нормотворчества. Показано различие понятий «нормотворчество» и «правотворчество», описаны виды нормотворчества органов исполнительной власти. По мнению авторов, процесс нормотворчества органов исполнительной власти представляет собой технологический процесс, каждая стадия которого должна быть законодательно закреплена. Авторы считают крайне важным ускорение разработки Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» в рамках проводимой административной реформы.
СОЛОВЬЕВА
Анна Константиновна — кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Северо-Западной академии государственной службы.
СИВОЛОБОВА
Анастасия Алексеевна — начальник отдела кадров «Научно-производственного предприятия «Нейво», аспирант 3-го курса кафедры административного права Северо-Западной академии государственной службы.
KEY WORDS
RULE-MARKING, LAW-MARKING, EXECUTIVE AUTHORITIES, LEGISLATIVE ACTS, ADMINISTRATIVE
REFORM
The article is dedicated to the theoretical aspects of rule-making organization and implementation by the executive authorities of the Russian Federation. The detailed definition of the term «rule-making» is formulated. The subjects and objects of rulemaking are considered. The difference of the terms «rule-making» and «law-making» is indicated, and the types of rule-making conducted by the executive power organs are described. It is the authors' opinion that the executive organs rule-making process is technological process, each stage of which should be fixed by law. The authors consider that speeding up the development of the law «About the legislative acts of the Russian Federation» in the frame of conducted administrative reform is the most important.
Развитие в России демократических процессов, начиная с 1993 г., ознаменовавшегося принятием Конституции Российской Федерации, и постепенное изменение законодательства послужили толчком к развитию нормотворчества органов государственной власти. Однако в современной научной административно-правовой литературе не уделяется, на наш взгляд, достаточного внимания теоретическим вопросам организации и осуществления нор-
мотворчества органами исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивающего оптимальное функционирование всей правовой системы государства1.
В начале 1990-х гг. в рамках науки административного права рассматривались вопросы подготовки, издания, вступления в силу и действия актов, называвшихся тогда управленческими; формулировались требования, предъявляемые к такого рода документам; обсуждался правовой статус юридических отделов, бюро, главных и старших юрисконсультов министерств, ведомств, организаций2.
В настоящее время интерес к данному вопросу стал расти как в науке, так и на практике. В частности, в учебные программы по административному праву вводится курс об административном нор-мотворчестве3; среди «правовых форм» в теории административно-
го права выделяется нормотворчество, причем под этим подразумевается издание нормативных правовых актов, состоящее из «сложной системы действий»4; в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»5 введена отдельная статья, посвященная актам Правительства (ст. 23); в Правительстве Российской Федерации разработаны «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»6 и т. д.
В отношении теоретической базы примечательно, что последняя крупная работа, связанная с данной тематикой, была выпущена в 1977 г. Она принадлежала профессору, доктору юридических наук Б. В. Дрейшеву, который рассматривал вопросы теории и практики подготовки и принятия нормативных правовых актов органами тогда
1 См., например: Атаманчук Г. В. Административное право: Учебник. — М., 2003; СтариловЮ. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. — М., 2002; ТихомировЮ. А. Административное право и процесс: полный курс. — М., 2001; БахрахД. Н., Россинский Б. В., СтариловЮ. Н. Административное право: Учебник для вузов. — М., 2005 и др.
2 Советское административное право: Учебник / Под ред. П. Т. Василенкова. — М., 1990. С.165-169,494.
3 Сборник методических материалов по курсу «Административное право». — М., 1998. С. 17.
4 Коренев А. П. Административное право России. — М., 1996. С. 156.
5 Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (ред. от 02.03.2007) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
6 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 07.07.2006) // Российская газета от 21 августа 1997 г. № 161.
и
й.
<
и
со <
еще советского государственного ■управления7. С тех пор законодательство претерпело массу изменений, и сейчас как никогда, в силу проведения административной реформы и совершенствования российского законодательства, переустройства и переформирования органов исполнительной власти Российской Федерации, следует уделить пристальное внимание данному вопросу.
Распоряжением Правительства Российской Федерации одобрена «Концепция административной реформы»8, в соответствии с которой реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. Постановлениями Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»9 и «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»10 закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности феде-
ральных органов исполнительной власти. В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. И прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, в том числе и нормотвор-ческих, необходимых для работы в современных условиях.
Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с обществом. В «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах» отмечено, что административная реформа затронула в основном федеральный уровень исполнительной власти. На региональном же уровне она реализуется лишь в виде экспериментов. С данным положением нельзя не согласиться, учитывая, что принятые нормативные правовые акты
ДрейшевБ. В. Правотворчество в советском государственном управлении. — М., 1977.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах / Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 28.03.2008) // СЗ РФ. 2005 г. № 46. Ст. 4720.
Постановление Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. № 30 // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
Постановление Правительства Российской Федерации «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. № 452 // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
7
8
9
1и
субъектов Российской Федерации лишь отчасти регулируют проблему нормотворчества11.
Обратимся к этимологии термина «нормотворчество», включающего в себя две части: «норма» и «творчество». Первая часть — «норма» — определяет направленность этого вида деятельности органов исполнительной власти. Например, законодатель, создавая норму права, подразумевает ее полную и точную реализацию, и в определенных случаях побуждает органы исполнительной власти к созданию правил, обеспечивающих выполнение этой задачи.
Вторая часть анализируемого термина — «творчество» — толкуется как деятельность, направленная на создание новых по замыслу культурных и материальных цен-ностей12. Но может ли деятельность государственного органа носить творческий характер? Деятельность органов исполнительной власти строго регламентирована и осуществляется, в первую очередь, для обеспечения реализации первичной воли законодателя. В то же время органы исполнительной власти вправе принимать нормативные правовые акты и без «указания» законодательных органов. С другой стороны, согласно ука-
занному определению, создание чего-либо нового, а в данном случае — нормативного правового акта, уже подразумевает под собой творческую работу. В этой связи целесообразно говорить о том, что нормотворчество — творческий процесс, охватывающий как познавательные и содержательные, так и процессуальные и технико-юридические аспекты.
Именно на творчестве в процессе создания правовых норм акцентировал внимание А. Нашиц: «...правотворчество необходимо для жизни и деятельности людей, — это почетная, но трудная задача, ибо даже самых лучших побуждений недостаточно для того, чтобы создать творение, которое адекватно и в нужный момент отражало бы жизнь во всей ее сложности и со свойственными ей тенденциями развития, в котором общество могло бы без труда узнать себя и увидеть недеформированное отражение своего реального бытия, своих стремлений и чаяний»13.
Субъектами нормотворчества в системе исполнительной власти Российской Федерации являются непосредственно органы исполнительной власти, их внутренние подразделения и должностные лица, обладающие необходимыми
107к
11 См., например: Закон Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» от 17 января 1997 г. № 4-оз // Восточно-Сибирская правда. 6 февраля 1997 г.
12 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка / РАН. Российский фонд культуры. — М., 1995. С. 413, 780.
13 Нашиц А. Правотворчество (теория и законодательная техника). — М., 1974. С. 236.
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
108 полномочиями для принятия (издания) и изменения нормативных правовых актов.
Объектом нормотворчества органов исполнительной власти в Российской Федерации выступает нормативный правовой акт, принятый (изданный) или измененный субъектом нормотворчества, обладающим соответствующей компетенцией.
Достаточно часто в юридической литературе понятия «нормотворчество» и «правотворчество» отождествляются, хотя это неверно. Главным различием этих понятий является направление их деятельности: если правотворчество регулирует правовые основы жизни общества и государства, закрепляя их в соответствующих правовых актах, то нормотворчество имеет, в том числе, и социальную направленность. То есть нормотворчество, по сравнению с правотворчеством, регулирующим исключительно правовые аспекты, может включать в себя также и социальные, технические, организационные и другие вопросы. Например, нормативный акт, содержащий экономические показатели, технические характеристики и прочее, не является сугубо правовым. Так, приказ Министерства по антимонопольной поли-
тике и поддержке предпринимательства РФ «Об утверждении порядка расчетов тарифов за предоставление местных телефонных соединений (разговоров) при повременной системе оплаты услуг повременной связи»14 содержит многочисленные формулы и расчеты, которые не ясны гражданам без экономического образования.
Подобные нормативные правовые акты, содержащие не только правовые аспекты, по содержанию выходят за пределы правотворчества. Нормотворчество же регулирует деятельность по изданию (принятию) и разработке как правовых, так и технико-правовых, экономико-правовых, социально-правовых и других нормативных актов. В. С. Фридман по этому поводу отмечает: «Следует помнить, что в процессе правотворчества создаются акты, содержащие общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев и лиц»15. В процессе же нормотворчества могут издаваться и акты, имеющие конкретного адресата, рассчитанные на узкий круг лиц.
Таким образом, объединяя правовую и неправовую формы осуществления нормотворческой функции исполнительной власти Российской Федерации, можно говорить о наличии не только различ-
Приказ МАП РФ «Об утверждении порядка расчетов тарифов за предоставление местных телефонных соединений (разговоров) при повременной системе оплаты услуг повременной связи» от 14 мая 2002 г. № 437 (с изм. от 24.03.2005) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 22.07.2002. № 29.
Фридман В. С. Правовая форма государственной деятельности // Ежегодник СевероЗападной академии государственной службы 2001: Сб. науч. ст. — СПб., 2002. С. 301.
14
15
ных видов нормативных актов органов исполнительной власти (правовых, экономико-правовых, технико-правовых и др.), но и о классификации самого нормотворчества. Так, по нашему мнению, было бы логичным подразделить нормотворчество органов исполнительной власти на следующие виды: нормотворчество правовое, результатом которого является нормативный правовой акт (т. е. непосредственно правотворчество); нормотворчество экономико-правовое, выраженное в процессе разработки и принятия (издания) нормативного акта экономического характера, т. е. содержащего экономические характеристики и показатели16; нормотворчество технико-правовое, результат которого — технический нормативный акт, содержащий технические термины и определения, понятные для узкого круга лиц17; нормотворчество информационно-правовое, результатом которого является нормативный акт информационного характера, т. е. регулирующий информационные правоотношения; нормо-
творчество социально-правовое; Юд, нормотворчество организацион- ■ но-правовое.
Следует отметить, что нормативные акты экономического, технического, информационного, социального и организационного характера являются одновременно и правовыми, поскольку содержат нормы права, но основной их характеристикой будет выступать, тем не менее, не правовая принадлежность, а, соответственно, техническая, социальная и др., рассчитанная на людей с определенным профильным образованием или родом деятельности.
Р. Лукич определяет правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых выполняется различными способами и методами18. В. Нерсесянц придерживается следующего определения: «Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»19.
16 Например, приказ Мининформсвязи «Об утверждении методики расчета экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика на универсальные услуги связи» от 24 мая 2006 г. № 66 (ред. от 11.04.2008) // Российская газета от 7 июня 2006 г. № 120.
17 Например, постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям» от 24 ноября 1998 г. № 1370 (ред. от 28.07.2000) // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5937.
18 Лукич Р. Методология права. — М., 1981. С. 215.
19 Проблемы общей теории государства и права / Под ред. В. Нерсесянца. — М., 2002. С. 262.
и
й.
<
,
и
со <
й.
110 Нормативный правовой акт является завершающим звеном и результатом правотворчества, но в этот процесс также не включаются организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным правовым актом. Под сферу правотворчества подпадают акты, являющиеся сугубо правовыми. Таким образом, правотворчество является неотъемлемой частью нормотворчества, его составляющей.
Результатом нормотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации является нормативный акт, причем он может отражать не только правовую, как уже было отмечено, но и экономическую, техническую, информационную, организационную и другие сферы.
Нормотворчество органов исполнительной власти Российской Федерации, являющееся комплексным, многосторонним понятием, отличающимся немалой сложностью, имеет, как минимум, социальную, правовую и юридико-техническую основы своей деятельности, которые взаимодействуют между собой. Социальная основа нормотворчества органов исполнительной власти Российской Федерации заключается в выявлении необходимости разработки нормативного правового акта — изучении общественного мнения, анализе си-
туации в стране, прогнозировании и др. Другими словами, в процессе нормотворчества должно учитываться мнение граждан.
Как было отмечено в «Концепции административной реформы», одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями20. Россия — одна из немногих стран, в которой нет законодательно установленных процедур раскрытия и закрытия информации о деятельности государственных органов. Процесс получения информации сложен, значимая для общества информация предоставляется государственными органами зачастую несвоевременно либо вовсе недоступна. При этом практически любая информация по решению государственного органа может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию. Реализация конституционного права граждан на получение информации в связи с этим чрезвычайно затруднена21.
В рамках административной реформы необходимо разработать нормативно-правовую и методическую базу, внедрить механизмы повышения открытости государ-
20 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Указ. акт.
21 Там же.
ственных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния общества на подготовку и принятие затрагивающих их права, законные интересы решений органов исполнительной власти Российской Федерации.
Создателем правовой основы нормотворчества является само государство, а в рассматриваемом случае — органы исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющие государственную деятельность от имени и в интересах государства, занимающиеся закреплением норм права в издаваемых, принимаемых ими нормативно-правовых актах.
Юридико-техническая основа нормотворчества является необходимой составляющей нормотворчества органов исполнительной власти Российской Федерации. Речь идет о юридической технике, которая включает в себя средства и приемы, используемые при составлении текстов нормативных актов. Недооценка важности соблюдения технических требований, предъявляемых к нормативным
актам, ведет на практике к громозд- Ц кости, неконкретности, противоре- ■ чивости и неясности текстов актов. Не случайно в юридической литературе настойчиво проводится мысль о необходимости изменения отношения к оформлению нормативных актов22. Эффективность и результативность нормативно-правовых актов в большой мере зависят от точности и ясности юридических формулировок, их нахождении в логической связи, последовательности и т. д.23
Понятие «юридическая техника» трактуется как совокупность определенных приемов, правил, методов, применяемых как при разработке содержания и структуры правовых актов, так и при их претворении в жизнь24. Элементами юридической техники являются юридическая терминология, юридические конструкции и способы построения нормативно-правовых актов в целом. Юридическая терминология состоит из юридических терминов, представляющих собой словесное обозначение государственно-правовых понятий, с помощью которых выражается и закрепляется содержание нормативно-правовых предписаний25.
См., например: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособ. — М., 2000. С. 41-43.
Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. В. Д. Перевалов. — М., 2005. С. 204.
Чигидин Б. В. К вопросу о понятии юридической техники // Представительная власть. 2002. № 5-6. С. 47-48.
Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина и др. — М., 1998. С. 782.
22
23
24
лм
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
Юридические термины можно классифицировать по стилистическим особенностям, например: а) общезначимые термины (характеризуются тем, что они употребляются в обыденном смысле и понятны всем); б) специально-юридические термины, которые обладают особым правовым содержанием, например: исковая давность; в) специально-технические термины, отражающие область специальных знаний — техники, экономики, медицины и т. д., например, трансгенные организмы. Между тем, как считают исследователи данной тематики, терминологический разнобой — это один из основных изъянов текстов, представляемых на правовую и лингвистическую экспертизы26.
В качестве примера «чистоты» и «доступности» русского языка можно привести Постановление Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1999 г. «О порядке неприменения (!) штрафных санкций к кредитным организациям за задержку проведения платежей в бюджет и во внебюджетные фон-ды»27. Как подчеркивает в своей
монографии В. Д. Сорокин, следуя такому стилю, можно, вероятно, принять акт, регулирующий порядок неперехода (!) улицы по запрещающему сигналу светофора...28.
В то же время процесс нормотворчества органов исполнительной власти представляет собой, по нашему мнению, технологический процесс. Для разработки и принятия (издания) нормативных актов органами исполнительной власти Российской Федерации должна быть выработана определенная последовательность совершаемых действий, т. е. технология. Причем каждая стадия данного технологического процесса должна быть законодательно закреплена. Таким образом, последовательность стадий процесса нормотворчества и порядок их реализации можно назвать «технологией» нормотворчества.
В юридической литературе можно встретить понятие технологии издания нормативного акта29, но ни разу не употреблялось понятие «технология нормотворчества».
В юридических словарях определение термина «технология» от-
Чунакова Н. Б. Проблемы использования лексических средств языка и юридической техники в законодательном процессе // Проблемы юридической техники: Сб. ст. / Под ред. В. М. Баранова. — Н. Новгород, 2000. С. 207-208.
Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. — М., 1996. С. 229.
Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник. — СПб., 2004. С. 214.
Дрейшев Б. В. отмечал по этому поводу следующее: «В правотворческом процессе материальные и процессуальные отношения слиты воедино, неразрывны и находятся в движении, определяемом "технологией" издания нормативного акта». См.: Дрейшев Б. В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. — Л., 1978. С. 65.
26
27
28
29
сутствует. Обратимся к экономическим словарям. Технология (греч. techne — искусство, мастерство; logos — слово, понятие, учение) — способ преобразования вещества, энергии, информации в процессе изготовления продукции, выполнения работ30. Технология включает последовательность операций и процедур. Исходя из этого определения, технологию нормотворчества можно определить как способ, последовательность действий, порядок реализации органами исполнительной власти Российской Федерации, обладающими соответствующей компетенцией, их нор-мотворческой деятельности, направленной на правовое регулирование общественных отношений, посредством издания (принятия) нормативного акта органом исполнительной власти Российской Федерации. Считаем полезным введение данного термина в научный оборот в силу его актуальности, обоснованности в современных условиях и практической значимости, как в работе органов исполнительной власти, так и в теоретических исследованиях процесса нормотворчества.
Технология нормотворчества, прежде всего, должна предусматривать назначение и содержание нормативного акта, круг участников его создания, последователь-
ность и порядок совершаемых действий. Роль технологии нормотворчества, призванной упорядочить и систематизировать работу органов исполнительной власти Российской Федерации, особенно важна в рамках реформируемого законодательства.
Следует также отметить, что нормотворчество должно быть исследовано не только в общем виде — необходимо рассматривать и те «атомы», из которых оно состоит, а именно: нормотворческую деятельность и процесс. В настоящее время в российском законодательстве отсутствуют определения нормотворчества, нормотворческой деятельности и процесса, что является научной и законодательной проблемой.
Обратимся к зарубежному опыту. Согласно закону Республики Беларусь «О нормативно-правовых актах»31, нормотворческая деятельность — это научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов. Нормотворческий процесс определяется как нормо-творческая деятельность нормо-творческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию
113к
30 Glossary Commander: Служба тематических толковых словарей. [Доступ: http:// www.glossary.ru]
31 Закон Республики Беларусь «О нормативно-правовых актах республики Беларусь» от 10 января 2000 г. № 361-З (ред. от 17.05.2007) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006 г. № 86. 2/1216.
и
й.
<
и
(изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие.
Помимо проблемы отсутствия определений основных понятий в российском законодательстве о нормотворчестве на сегодняшний день фактически не установлена иерархия действующих нормативных правовых актов, не определен исчерпывающий перечень их видов для различных нормотворче-ских органов Российской Федерации, что является серьезной нор-мотворческой проблемой32.
В нашей стране уже давно назрела необходимость принятия единого федерального законодательного акта «О нормативных право-
вых актах Российской Федерации», который обеспечит определенность в подходе к нормотворче-ской деятельности всех уровней, и нормотворчества органов исполнительной власти Российской Федерации в частности, хотя на данный момент его принятие не пла-нируется33. Тем не менее на данном этапе было бы целесообразно разработать единый федеральный законодательный акт, который бы объединил существующие сегодня нормы и правила нормотворчества органов исполнительной власти Российской Федерации, рассеянные по различным нормативным правовым актам, восполнил про-
СО <
й.
32 Идет постоянное сражение, или, по определению Тихомирова Ю. А., «дуэль», между федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации, между различными федеральными нормативными актами, между законами и нормативными договорами. Наблюдается тенденция подмены законов подзаконными актами, с одной стороны, и подмена предмета закона предметом подзаконного акта — с другой. На местах нередко нарушается Конституция Российской Федерации. В нормотворческой гонке качество самих законов и других нормативных актов оставляет только желать лучшего. Конституционный Суд Российской Федерации завален делами о несоответствии нормативных правовых актов Конституции. Правоприменительные и правоохранительные органы работают в экстремальных условиях. См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. — М., 2000. С. 29-30.
33 Существуют отдельные нормативно-правовые акты, которые лишь отчасти регулирует данную проблему, например: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 // Российская газета от 21 августа 1997 г. № 161; Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. № 30 // СЗ РФ. 2005. № 5. Ст. 305; Постановление Правительства РФ «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. № 452 // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233 и др. Данные акты не систематизированы и не отражают должным образом всех стадий, принципов, видов и самого понятия нормотворчества.
белы в законодательстве, вобрал в себя все положительные аспекты предыдущего опыта, как советского, так и, возможно, зарубежного.
Что должно быть включено в содержание Федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации»?
В первую очередь, на наш взгляд, следует обратить внимание на определение понятий как самого нормотворчества, так и его производных, т. е. ввести единый терминологический словарь российского законодательства в сфере нормотворчества. Необходимо урегулировать виды нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации с их полными характеристиками и иерархией.
Далее, целесообразно было бы определить правила юридической техники для нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации, урегулировать экспертизу проектов нормативных правовых актов, установить общие правила, обеспечивающие законность, гласность подготовки и издания нормативных актов.
По мнению Е. А. Лукьяновой, данный федеральный закон мог бы стать базовым для целой серии будущих законов и иных нормативных актов, которые, возможно (и желательно), будут в нем прямо названы. Это, например, уже внесенные Президентом Российской
Федерации в порядке законодательной инициативы законы «О систематизации и кодификации нормативных правовых актов», «О языке законов» (или «О юридических терминах») и другие34.
Назначение данного федерального закона состоит в упорядочении всего нормативно-правового массива, установлении требований к правовому акту. Это очень важно в практическом плане, поскольку до сих пор путаница с видами актов, основаниями принятия и соотношением между собой порождает массу юридических коллизий. То законы «сталкиваются» между собой, то им противоречат ведомственные и локальные акты. Новый закон должен заложить прочную основу для правовой системы страны, способствуя развитию административной реформы.
В концептуальном плане важно привлечь внимание к основным положениям. Во-первых, проект должен регулировать все стадии движения акта — от его идеи до принятия и реализации. Во-вторых, четкая классификация нормативных правовых актов даст возможность определения их системы, начиная с федеральных конституционных законов и заканчивая муниципальными актами. Системность подхода позволит уйти от традиционного акцента на вопросах подготовки и принятия только законов. Далее следует урегулировать порядок подготовки,
115 к
Лукьянова Е. А. Закон о законах // Законодательство. 1999. № 11. С. 34.
34
и
й.
<
т,
>
и
кИ рассмотрения и принятия правовых актов, проведение их экспертизы.
Согласимся с Ю. А. Тихомировым, который считает, что в проекте федерального закона целесообразно впервые в отечественной практике раскрыть механизм реализации правовых актов. Пока это слабейший участок нашей правовой сферы. В то же время актуализации рассматриваемого проекта закона послужат нормы о процедурах разрешения юридических коллизий.
Считаем целесообразным ускорение разработки федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»,
учитывая, что разговоры о его необходимости ведутся уже давно, а ситуация в сфере нормотворчества отнюдь не улучшается. В рамках проводимой административной реформы, по нашему мнению, должны получить развитие меры, направленные на совершенствование деятельности в сфере подготовки и принятия нормативных актов органов исполнительной власти Российской Федерации. Необходимо повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения работы органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере нормотворчества.
еа <
а.
