CC BY
28УДК 342.6
НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Я.В. Ермушова
В статье анализируются основные направления совершенствования правотворчества федеральных органов исполнительной власти с учетом современных реалий и потенциала применения цифровых технологий в Российской Федерации. Автором отмечается связь современных тенденций развития российской экономики и права, их модернизация с прозрачностью законодательства, где ключевую роль играет ведомственное нормотворчество, направленное на правовую регламентацию и установление единого порядка осуществления деятельности субъектами права с соблюдением частных и публичных интересов. Обращено внимание на актуальность дискуссий о принятии Кодекса о правотворчестве в России. Кодифицирование норм данной сферы правового регулирования, по замечанию автора, позволит эффективно систематизировать имеющиеся в России нормативные акты, в том числе ведомственные правовые акты, а также сделать действующее законодательство России более целостным, гибким, менее громоздким, что, в свою очередь, благотворно скажется на уровне правового регулирования в государстве в целом.
Ключевые слова: ведомственное правотворчество; правотворчество федеральных органов исполнительной власти; цифровизация; инновационные технологии; технологии искусственного интеллекта; кодификация правотворчества; ведомственные акты.
Ya.V. Ermushova. SOME AREAS OF IMPROVEMENT OF DEPARTMENTAL LAW-MAKING
The article analyzes the main directions of improving the law-making of federal executive authorities, taking into account modern realities and the potential for the use of digital technologies in the Russian Federation. The author notes the connection between the current trends in the development of the Russian economy and law, their modernization is connected with the transparency of legislation, where the key role is played by departmental rulemaking aimed at legal regulation and the establishment of a unified procedure for the implementation of activities by legal entities in compliance with private and public interests. Attention is drawn to the relevance of discussions on the adoption of the Law-Making Code in Russia. Codification of the norms of this sphere, according to the author, legal regulation will effectively systematize the regulatory acts available in Russia, including departmental legal acts, as well as make the current legislation of Russia more holistic, flexible, less cumbersome, which, in turn, will have a beneficial effect on the level of legal regulation in the state as a whole.
Keywords: departmental law-making; law-making of federal executive authorities; digitalization; innovative technologies; artificial intelligence technologies; codification of law-making; departmental acts.
В последние годы в российской правовой науке проявляются актуальные исследования проблематики органов исполнительной власти в условиях административной реформы, где, в частности, формулируются варианты самостоятельных понятий «правотворческий процесс органов исполнительной власти» и «административное правотворчество (ведомственное правотворчество)».
В настоящее время правотворчество исполнительной ветви власти играет ведущую роль в условиях проведения в России административной реформы и использования потенциала цифровых технологий. В этой связи правоприменителями активно обсуждается возможность принятия ведомственных нормативных правовых актов с учетом необходимости их
цифровизации для управления процессов, происходящих в повседневной жизни каждого отдельно взятого индивида, общества и государства в целом.
По замечанию Д.С. Гвоздецкого, «внедрение в жизнь цифровых технологий существенно влияет на изменение структуры экономической деятельности, модель правового регулирования общественных отношений, оказывает непосредственное воздействие на правотворчество, меняя его формальные и содержательные характеристики» [1, с. 69]. Действительно, цифровые технологии могут существенно повысить качество нормотворческой работы в федеральных органах исполнительной власти в части принятия проработанных ведомственных актов, направленных на развитие законо-
116
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2022. № 2(48)
дательства об основах взаимоотношения власти и бизнеса, внешнеэкономического, торгового и антимонопольного законодательства.
Обеспечение единообразия при проектировании, прогнозировании и планировании нор-мотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в современных условиях возможно достичь с помощью циф-ровизации ведомственного нормотворчества, т.е. при проектировании и принятии ведомственных актов в новом актуальном цифровом формате. Использование современных методов в работе федеральных органов исполнительной власти направлено на минимизацию типовых ошибок в процессе подготовки нормативных правовых актов ведомственного характера [3].
Преимущества цифровизации и использования искусственного интеллекта в нормот-ворческой деятельности федеральных органов исполнительно власти очевидны: это оперативность правового мониторинга и выявления коллизий и устаревших правовых предписаний; прогнозирование своевременности принятия проекта ведомственного акта и его будущих рисков; быстрота оценки в рамках базовых экспертиз нормативных правовых актов и т.д. Однако цифровая эпоха и инновационные направления в сфере юридических технологий развиваются под эгидой государства и в настоящее время имеют ряд правовых и технологических проблем: трудности анализа ведомственных актов с использованием технологий искусственного интеллекта в автоматическом режиме; отсутствие понимания единого формата нормативных правовых актов ведомственного характера в электронном виде для обеспечения их хранения в программной среде и т.д. [5].
Таким образом, внедрение технологий искусственного интеллекта в нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти - это только часть тенденций совершенствования их правотворчества в цифровую эпоху. В настоящее время ведомственное нормотворчество не в полной мере обеспечивает эффективное решение проблем коррупции и бюрократизма. Поэтому вопросы повышения эффективности ведомственного нормотворчества требуют новых законодательных инициатив. Данная необходимость обуславливает поиск новых, более оптимальных способов организующего влияния ведомственного нормотворчества на правомерное поведение субъектов права для решения проблем фрагментации и синхронизации правового регулирования.
Еще одним направлением совершенствования ведомственного правотворчества является обсуждаемая в научных кругах возможность
разработки и принятия Кодекса о правотворчестве в Российской Федерации, где отдельная глава будет посвящена ведомственному правотворчеству. Впервые такая идея возникла в 2004 г., когда Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении был принят первый проект закона, однако он был отклонен в связи со значительным перерывом между чтениями. Повторно вернулись к обсуждению проекта закона о правотворчестве в 2014 г., однако его принятие так и не состоялось. Основной причиной отклонения данных проектов послужила излишняя широта и разнородность предмета правового регулирования. По мнению отечественных правоведов, преодоление возникших проблем возможно с помощью разработки и принятия проекта Кодекса о правотворчестве в Российской Федерации.
О.С. Попова, Т.В. Фарои в статье «К вопросу о разработке и принятии кодекса о правотворчестве в Российской Федерации» определяют, что предполагаемый к разработке проект Кодекса о правотворчестве в Российской Федерации состоит из 4-х глав и 67 статей. «Первая глава будет посвящена общим положениям, где должны содержаться определения понятий, используемых в Кодексе. По мнению авторов, в первой главе необходимо изложить основные принципы, на которых базируется правотворческий процесс в России» [4, с. 88]. «К таким принципам относятся: законность, согласованность, гласность, участие общественности в правотворчестве, обязательное проведение различных экспертиз, профессионализм правотворческих органов».
В качестве одного из фундаментальных принципов правотворчества авторы определяют принцип «ясности, четкости и простоты юридического языка, доступность правового акта для понимания всех слоев населения. Этот принцип должен проходить красной нитью через все стадии правотворчества, поскольку от языка нормативного правового акта напрямую зависит его исполнение населением и уважение к закону в целом» [4, с. 88].
На наш взгляд, «специфика ведомственного правотворчества раскрывается через такие принципы, как практичность правотворческого решения, понятийно-терминологическая определенность, мотивированность норм права, своевременность, плановость, системность, исполнимость, оперативность подзаконного регулирования, эффективность нормотворчества» [2, с. 136].
Первая глава проектируемого Кодекса о правотворчестве должна содержать закрытый перечень органов публичной власти (государ-
ственной власти, ведомственных органов и местного самоуправления), ответственных за подготовку и принятие нормативных правовых актов. Принцип «закрытости» перечня органов публичной власти поможет избежать злоупотребления в издании различных актов, а также незаконного делегирования полномочий.
Мы разделяем мнение О.С. Поповой, Т.В. Фарои о необходимости закрепления в гл. 1 проекта Кодекса положений, предусматривающих проведение различного рода экспертиз проектов нормативных правовых актов [4]. В частности, к базовым видам экспертиз относятся: 1) правовая (юридическая) экспертиза, целью которой является оценка акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции Российской Федерации; установление связи с общей системой действующего законодательства, соотношения с международно-правовыми актами, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями, соблюдения правил юридической техники; 2) антикоррупционная экспертиза, позволяющая выявить наличие коррупциногенных факторов в проекте правового регулятора. Как верно отмечают исследователи, положения Кодекса в части, касающейся антикоррупционной экспертизы, следует согласовать с положениями Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; 3) научная экспертиза, осуществляемая научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами из числа ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов; 4) лингвистическая экспертиза, в ходе которой устраняется загруженность акта юридическими и специальными терминами, а также двусмысленность толкования правовых предписаний. Язык акта становится более простым и доступным для понимания всех слоев населения России; 5) независимая экспертиза, осуществляемая независимыми экспертами и экспертными организациями и позволяющая сделать процесс разработки и принятия акта более открытым, а также учесть мнение общественности.
Отдельного внимания заслуживает планируемая ст. 14 Кодекса, посвященная эффективности нормативных правовых актов, которые принимаются в целях улучшения правового регулирования. Его принятие не должно ухудшать сложившийся правопорядок, наносить ущерб существующим правоотношениям. Раз-
работка и принятие правого регулятора должны быть экономически целесообразными. В связи с этим, в ст. 14 Кодекса обосновано закрепление понятия «социальной эффективности акта» как одного из его важнейших правовых аспектов. На наш взгляд, социальная эффективность правового акта подразумевает законченную характеристику действия норм права, степень достижения ими объективно обоснованной, социально обусловленной цели, базирующейся на соответствии юридических предписаний социальным потребностям.
Как утверждают О.С. Попова, Т.В. Фарои, перспективным направлением совершенствования правотворчества является «включение в проект Кодекса статьи, посвященной юридическим коллизиям и вопросам их разрешения» [4, с. 80]. Это связано с тем, что «в настоящее время ни в одном из существующих нормативных правовых актов России не содержится исчерпывающего перечня путей разрешения противоречий между различными правовыми нормами. Указанные пути носят доктринальный характер и частично содержатся в отдельных актах. Закрепление порядка разрешения правовых коллизий в кодификационном акте позволит значительно повысить качество не только разрабатываемого законодательства, но и уже существующей правовой базы в РФ» [4, с. 90].
В структуре планируемого проекта Кодекса о правотворчестве последующие три главы будут посвящены каждому уровню правотворчества в отдельности: федеральному, региональному и муниципальному. Структура планируемых глав тождественна, но с учетом определенной специфики, присущей каждому из правотворческих уровней. Отдельная статья Кодекса должна быть посвящена видам нормативных правовых актов, среди которых достойное место займут ведомственные подзаконные нормативные акты. В данной статье необходимо акцентировать внимание на необходимости законодательного закрепления юридической силы и иерархии указанных нормативных правовых актов в общей системе законодательства.
Отдельная статья должна быть посвящена экспертизе ведомственных правовых нормативных актов и ее отличию от экспертиз иных актов. Особого внимания заслуживает статья, закрепляющая участие общественности как проявления гласности и открытости правотворчества. Здесь необходимо закрепить основные принципы участия населения в федеральном правотворчестве и его особенности, в том числе и на уровне ведомственного правотворчества. Ряд статей панируемого проекта Кодекса о правотворчестве будут посвящены регистра-
118
вестник Российского университета кооперации. 2022. № 2(48)
ции, опубликованию и вступлению в законную силу нормативных правовых актов федерального уровня как неотъемлемым процедурам федерального правотворчества.
В настоящее время термин «опубликование (обнародование) ведомственного нормативного правового акта» не имеет своей правовой регламентации. Невысокий уровень качества правотворчества, наличие деформаций в применении юридических технологий актов авторами проектов влечет двусмысленность в применении норм принятого правового акта в части вступления его в силу. При исследовании норм, регулирующих государственный правотворческий процесс, аналогичных ведомственному правотворческому процессу, следует, что понятия «обнародование» и «опубликование» не являются тождественными. Однако при замене механизма официального опубликования ведомственных правовых актов на их обнародование могут возникать значительные сомнения, споры по вопросам законности процедуры вступления в силу правовых актов и возможности их реализации. Для исключения такой неопределенности предлагаем установить определение понятия «опубликование (обнародование) ведомственного нормативного правового акта» аналогично тому, как это было определено в федеральных правовых актах.
В заключение отметим, что особое внимание необходимо уделить правовым нормам, закрепляющим разрешение правовых коллизий, возникающих между различными федеральными и иными нормативными актами. Принятие Кодекса о правотворчестве в России приобретает особую актуальность в современный период.
Список литературы
1. Гвоздецкий Д.С. Модернизация российской экономики правовыми средствами (на примере ведомственного нормотворчества) // Право и права человека в современном мире: тенденции, риски, перспективы развития: сб. материалов Всерос. науч. конф., посвящ. памяти профессора Ф.М. Рудинского (23 апреля 2020 г.). М.: Изд-во «Саратовский источник», 2020. С. 69-74.
2. Ермушова Я.В. К вопросу о понятийном аппарате и принципах правотворческой деятель-
ности федеральных органов исполнительной // Вестник Российского университета кооперации. 2021. № 4 (46). С. 133-137.
3. Залоило М.В. Современные юридические технологии в правотворчестве: науч.-практ. пособие. М.: ИЗиСП; Норма; ИНФРА-М, 2020. 184 с.
4. Попова О.С., Фарои Т.В. К вопросу о разработке и принятии кодекса о правотворчестве в Российской Федерации // Социально-гуманитарный вестник: Всерос. сб. науч. трудов. Краснодар: Краснодарский Центр науч.-техн. информации, 2020. С. 88-93.
5. Цифровизация правотворчества: поиск новых решений: монография / Д.А. Пашенцев [и др.]; М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2019. 234 с.
References
1. Gvozdetskij D.S. Modemizatsiya rossijskoj ekonomiki pravovymi sredstvami (na primere ve-domstvennogo normotvorchestva) [Modernization of the Russian economy by legal means (on the example of departmental rulemaking)] // Pravo i prava cheloveka v sovremennom mire: tendentsii, riski, perspektivy razvitiya: sb. materialov Vseros. nauch. konf., posvyashch. pamyati professora F.M. Rudin-skogo (23 aprelya 2020 g.). M.: Izd-vo «Saratovskij istochnik», 2020. S. 69-74.
2. Ermushova Ya.V. K voprosu o ponyatijnom apparate i printsipakh pravotvorcheskoj deyateFnosti federalnykh organov ispolnitelnoj [On the question of the conceptual apparatus and principles of law-making activity of federal executive authorities] // Vestnik Rossijskogo universiteta kooperatsii. 2021. № 4 (46). S. 133-137.
3. Zaloilo M.V. Sovremennye yuridicheskie tekhnologii v pravotvorchestve [Modern legal technologies in lawmaking]: nauch.-prakt. posobie. M.: IZiSP; Norma; INFRA-M, 2020. 184 s.
4. Popova O.S., Faroi T.V. K voprosu o raz-rabotke i prinyatii kodeksa o pravotvorchestve v Rossijskoj Federatsii [On the issue of the development and adoption of the Law-making Code in the Russian Federation] // Sotsial'no-gumanitarnyj vestnik: Vseros. sb. nauch. trudov. Krasnodar: Kras-nodarskij Tsentr nauch.-tekhn. informatsii, 2020. S. 88-93.
5. Tsifrovizatsiya pravotvorchestva: poisk no-vykh reshenij [Digitalization of lawmaking: search for new solutions]: monografiya / D.A. Pashentsev [i dr.]; M.: IZiSP: INFRA-M, 2019. 234 s.
ЕРМУШОВА Яна Вячеславовна - кандидат педагогических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected].
ERMUSHOVA, Yana Vyacheslavovna - Candidate of Pedagogy, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected].
