CC BY
17DOI 10.37523/SUI.2022.48.2.021 УДК 340
Марченко Дмитрий Эдуардович
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры теории и истории государства и права,
Самарский юридический институт ФСИН России, 443022, Россия, г. Самара, ул. Рыльская, 24в, e-mail: marchenko.d.e@yandex.ru
Муратшина Кристина Сергеевна
курсант 4 курса,
Самарский юридический институт ФСИН России, 443022, Россия, г. Самара, ул. Рыльская, 24в, e-mail: muratshin@bK.ru
Dmitriy E. Marchenko
Candidate of Law, Associate Professor,
The Head of the Department of Theory and History
of State and Law,
Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, 24v, Rylskaya str., Samara, Russia, 443022, e-mail: marchenko.d.e@yandex.ru
Kristina S. Murtshina
4th year cadet,
Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, 24v, Rylskaya str., Samara, Russia, 443022, e-mail: muratshin@bK.ru
ВЕДОМСТВЕННОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ:
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Аннотация. В теории государства и права существует дискуссия о месте, роли и субъектах ведомственного и локального правотворчества. Статья посвящена вопросу ведомственного правотворчества ФСИН России. Авторы дают характеристику субъектам правотворчества в уголовно-исполнительной системе, а также нормативным правовым актам, регулирующим ведомственное правотворчество в уголовно-исполнительной системе. В статье затрагивается вопрос о том, являются ли акты начальников территориальных органов, а также учреждений и органов ФСИН России нормативными. По мнению авторов, теоретической проблемой ведомственного правотворчества в уголовно-исполнительной системе является тот факт, что акты (приказы, положения, регламенты, наставления, инструкции) официально нормативной силы не имеют. Они отнесены к категории индивидуальных актов, а субъектом ведомственного правотворчества считается только директор ФСИН России. В статье делается сравнение индивидуальных правовых актов начальников учреждений ФСИН России с локальными актами работодателей, а также сравнение трудового законодательства и законодательства, регулирующего деятельность учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Авторы приходят к выводу о том, что в актах начальников территориальных органов и учреждений ФСИН России также имеются нормы права, и они незаслуженно не признаются нормативными. Этот тезис подтверждается и при сравнении указанных актов с актами работодателей (локальными актами). Косвенно появлению неточности в определении места и значения ведомственных актов в российском законодательстве способствует отсутствие федерального закона о нормативных актах, проект которого неоднократно направлялся на рассмотрение в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации.
Ключевые слова: источник права, виды нормативных актов, классификация нормативных актов, юридическая сила, уголовно-исполнительная система, ведомственное правотворчество, статус руководителя.
DEPARTMENTAL LAW-MAKING IN THE PENAL SYSTEM: A THEORETICAL AND LEGAL ANALYSIS
Summary. In the theory of state and law, there is a discussion about the place, role and subjects of departmental and local law-making. The article is devoted to the issue of departmental lawmaking of the Federal Penitentiary Service of Russia. The authors characterize the subjects of law-making in the penal system, as well as regulatory legal acts regulating departmental law-making in the penal system. The article touches upon the question of whether the acts of the heads of territorial bodies, as well as institutions and bodies of the Federal Penitentiary Service are normative. According to the authors, the theoretical problem of departmental law-making in the penal enforcement system is the fact that acts (orders, regulations, regulations, instructions, instructions) in the legislation regulating the activities of institutions and bodies of the Federal Penitentiary Se r-vice of Russia cannot be considered normative legal acts. They are classified as individual acts, and only the director of the Federal Penitentiary Service of Russia is considered a subject of departmental law-making. The article compares individual legal acts of the heads of institutions of the Federal Penitentiary Service of Russia
© 2022 Марченко Д. Э., Муратшина К. С.
with local acts of employers, as well as a comparison of labor legislation and legislation regulating the activities of institutions and bodies of the penal system. The authors come to the conclusion that there are also legal norms in the acts of the heads of territorial bodies and institutions of the Federal Penitentiary Service of Russia, and they are undeservedly not recognized as normative.
Keywords: source of law, types of normative acts, classification of normative acts, legal force, the Penal system, departmental law-making, the status of the head.
Большое количество социальных отношений в Российской Федерации регулируется нормами подзаконных актов. Подзаконное правотворчество имеет свои недостатки и преимущества. Оно отличается от законотворчества быстротой принятия актов, гибкостью и меньшей степенью формализации процесса разработки. Субъекты подзаконного правотворчества отличаются более высокой компетентностью, так как их деятельность постоянно связана с предметом правового регулирования.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации в России имеется 22 федеральных министерства, из которых пять находятся в прямом подчинении у Президента РФ, включая Министерство юстиции Российской Федерации, а также 50 федеральных служб и агентств [1]. Это значит, что помимо законодателя, президента и правительства в стране правотворчеством занимается порядка семидесяти с лишним субъектов. Каждое министерство и ведомство выполняет свои функции, имеющие организационные отличия и свою специфику деятельности, особенности в иерархии и подчиненности. Это, безусловно, отражается на ведомственном правотворчестве. Для приведения ведомственного правотворчества к однообразию в отношении каждого исполнительный органа власти издается Административный регламент, регулирующий в том числе процесс издания приказов и других нормативных актов.
Несмотря на то что для создания подобных регламентов действует единое для всех Постановление Правительства Российской Федерации, в них часто находят неточности и даже противоречия действующему законодательству [2]. Кроме того, ведомственная практика показала, что субъектами правотворчества по-разному понимаются научные термины. Даже такие термины, как «право», «нормативный акт», «правовой акт», «нормативность», понимаются не всегда в духе традиционной науки.
В связи с этим еще в 2004 г. группой ученых и практиков был предложен проект Федерального закона «О нормативных актах в Российской Федерации», который был внесен в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации Министерством юстиции [3]. Законопроект вызвал серьезную дискуссию среди депутатов и ученых, это привело к тому, что он до сих пор не реализован.
Федеральная служба исполнения наказаний (далее - ФСИН России) также является субъектом ведомственного правотворчества и нормотворчества. В 2021 г. ФСИН России принято 43 приказа, содержащие различные правила, наставления и регламенты, а также 12 предложений относительно законодательной инициативы. Для сравнения: в 2020 г. - 32 приказа и 17 инициативных предложений; в 2019 г. - 17 приказов и 22 инициативных предложения. Таким образом, количественный рост нормотворческих инициатив виден по официальной статистике [4].
В Федеральной службе исполнения наказаний действует Административный регламент по исполнению государственных функций по правовому обеспечению учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний [5]. Правотворчество ФСИН России выражается в издании двух видов актов:
- индивидуальный правовой акт;
- нормативный акт.
В регламенте дается определение «нормативный акт», «правовой акт», раскрывается процедура и формы ведомственного правотворчества. Определение «индивидуальный правовой акт» фактически совпадает с определением акта правоприменения, которое достаточно давно утвердилось в правовой науке и практике.
Хочется отметить, что в вышеуказанном документе есть ряд вопросов, которые на теоретическом уровне вызывают дискуссионные вопросы. Главный из них - кто является субъектом нормотворчества от ФСИН России? Дело в том, что субъектом ведомственного правотворчества в соответствии федеральным законодательством является только директор ФСИН России. Это означает, что на территориальном уровне и на локальном уровне (на уровне учреждения) не обладают.
Действительно ли их все акты вышеперечисленных руководителей являются актами правоприменения и не содержат нормы права? Теоретическая неточность кроется в том, что на местах нормы права в различных положениях, инструкциях, правилах, издаваемых начальниками территориальных органов и начальниками учреждений, создаются.
К правотворческой компетенции территориальных органов ФСИН России, к примеру, относится издание следующих положений: об аттестационной комиссии и иных комиссиях, об управлениях и отделах, об общественном совете при территориальном органе и других совещательных органах. На уровне начальника учреждения издаются такие правовые акты, как правила внутреннего распорядка, правила по защите персональных данных сотрудников, положения о структурных подразделениях и основных направлениях деятельности и др.
Во всех данных актах содержатся общеобязательные нормы, поддерживаемые силой государства, то есть нормы права. По аналогии с трудовым правом акты начальников территориальных органов и начальников учреждений и органов ФСИН России можно было бы отнести к локальным нормативным актам.
Под локальным нормативным актом в трудовом праве понимается внутренний документ организации, который регулирует и регламентирует трудовую деятельность у конкретного работодателя [6]. Получается, что директор завода или торговой базы издавать нормативные акты может, а начальник колонии или начальник управления ФСИН России по субъекту Российской Федерации нормативные акты издавать не может.
Дело в том, что в регламенте отсутствует понятие «локальный нормативный акт», в Инструкции о делопроизводстве также сказано, что различные документы (правила внутреннего распорядка, штатное расписание, правила по технике безопасности и т. д.), издаваемые начальниками территориальных органов и учреждений, нормативной силы не имеют и нормативными правовыми актами считаться не могут [7].
Несмотря на обилие нормативных актов, практика показывает, что ряд конкретных вопросов в исправительном учреждении должны регулироваться непосредственно руководителем на локальном уровне [8]. Начальник исправительного учреждения, как и любой работодатель, занимается локальным правотворчеством. Руководители учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, также как и любые работодатели, должны принимать правовые акты, регулирующие внутренний распорядок, защиту персональных данных, должностные обязанности сотрудников, функции конкретных подразделений.
Проблемы локального правотворчества начальников исправительных учреждений нечасто рассматриваются в литературе и требуют всестороннего изучения как на теоретическом, так и на практическом уровне. Нередко правотворчество руководителей правоохранительных органов рассматривается в контексте локального правотворчества работодателей, то есть через нормы трудового права.
Тем не менее в законодательстве о службе в уголовно-исполнительной системе вообще отсутствуют такие термины, как «локальный акт» и «локальное правотворчество». Вместо этого в законодательстве введен термин «индивидуальный правовой акт», который официально не может считаться нормативным, хотя по всем признакам многие из таковых актов являются нормативными, что вызывает огромное количество вопросов как с теоретической, так и с практической точки зрения [9].
Как указывает ряд ученых, главной проблемой локального правотворчества в органах и учреждениях государственной власти является «засилье» подзаконных актов как базовых источников правотворчества. Из-за этого наблюдаются многочисленные случаи противоречия локальных норм нормами федерального законодательства [10].
Проведем теоретико-правовой анализ локального правотворчества и актов, издаваемых исправительным учреждением:
1. Правотворческая деятельность начальников учреждений уголовно-исполнительной системы и обычных работодателей регулируются разным законодательством. Так, в отношении обычных работодателей в Российской Федерации действует Трудовой кодекс Российской Федерации. В отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы Трудовой кодекс Российской Федерации распространяется только по остаточному принципу. В рассматриваемой теме это имеет следующее значение: правотворческая деятельность начальников исправительных учреждений наряду со служебным законодательством может регулироваться и нормами трудового права.
2. В исправительных учреждениях осуществляют деятельность не только сотрудники, но и работники, принятые по трудовому договору. В отношении сотрудников действует Трудовой кодекс Российской Федерации, а значит, учет мнения представительного органа (первичной профсоюзной организации) обязателен. В отношении работников ряд локальных актов должен приниматься с учетом мнения коллектива работников. Данное правило фактически повсеместно не соблюдается.
3. Существуют нормы, схожие как для деятельности обычных работодателей, так и для правотворческой деятельности начальников учреждений уголовно-исполнительной системы.
В отличие от руководителей уголовно-исполнительной системы обычные работодатели ограничены в основном только нормами Трудового кодекса Российской Федерации. Более того, из компетенции начальников учреждений фактически изъят ряд полномочий, которые осуществляют руководители любых юридических лиц. К примеру, принятие учредительных документов (в частности, устава учреждения) осуществляется Приказом директора ФСИН России, начальники исправительных учреждений не принимают акты по установлению правил проведения аттестации и выплате заработной платы.
4. Начальники исправительных учреждений могут быть привлечены только к дисциплинарной ответственности вышестоящим руководителем. К административной ответственности за нарушение локальных актов начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы фактически не привлекаются.
5. В отличие от трудового законодательства в уголовно-исполнительной системе действуют типовые формы приказов по личному составу, действующие на основе Инструкции о делопроизводстве в уголовно-исполнительной системе.
6. В силу выполняемых задач и места исправительных учреждений в системе правоохранительных органов локальное правотворчество в уголовно-исполнительной системе существенно отличается от обычного правотворчества работодателей. Оно касается не только сотрудников (работников) и самого учреждения, но и осужденных к лишению свободы.
Это обстоятельство частично выводит локальное правотворчество учреждений из сферы служебно-трудового законодательства и требует правового регулирования нормами уголовно-исполнительного права. Следует заметить, что правовым актам, издаваемым в отношении осужденных в исправительном учреждении, в законах не дается характеристики. В законе не говорится, к какому виду документов они относятся. Официально все правовые акты, издаваемые в отношении осужденных к лишению свободы (подозреваемых и обвиняемых), не могут считаться нормативными и должны издаваться в точном соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации. Тем не менее многие из них, как и в случае с сотрудниками, содержат общеобязательные нормы и поддерживаются силой дисциплинарного наказания.
Таким образом, индивидуальные правовые акты начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы хоть и отличаются от актов работодателей, тем не менее, имеют с ними достаточно большое сходство и, по сути, могут называться локальными.
Подводя итоги, можно сказать, что Административный регламент ФСИН России не раз являлся объектом судебных разбирательств на предмет его соответствия федеральному законодательству. Считаем, что ведомственное правотворчество, включая нормотворчество, осуществляет в Федеральной службе исполнения наказаний не только директор, но и нижестоящие руководители, просто официально их акты называть нормативными правовыми актами нельзя. Отличие в терминах и подходах между трудовым правом и законодательством о службе также объяснить трудно.
Устранение теоретических неточностей связано с внесением изменений в такие нормативные правовые акты, как Приказ ФСИН России «О правовом обеспечении деятельности ФСИН России» от 18 августа 2005 г. №718, а также Регламент Федеральной службы исполнения наказаний.
Библиографический список
1. О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 (с изм. и доп. на 20.11.2020) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 12.02.2022).
2. Каляшин А. В. Индивидуальные и административные акты как правовые источники службы в уголовно-исполнительной системе // Труды академии управления МВД России. 2013. № 2 (26). С. 25.
3. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http: // http://regulation.gov.ru (дата обращения: 18.05.2022).
4. Статистическая форма отчетности ФСИН-7 «Отчет о результатах деятельности исправительных учреждений за 2020-2021» // Информационно-аналитический сборник передового опыта ФСИН России «Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России» за 2020-2021 гг. [Электронный ресурс]. URL: http: //fsin.su/structure/inspector/iao/Doklad/ (дата обращения: 20.05.2022).
5. О правовом обеспечении деятельности ФСИН России: Приказ ФСИН России от 18 августа 2005 г. № 718 (с изм. и доп. на 26 декабря 2008 г.) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 12.02.2022).
6. Насибов А. П. Правовое положение учреждений и органов ФСИН России: учебное пособие. М.: ВЕК, 2017.
7. Об утверждении Инструкции по делопроизводству в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы: Приказ ФСИН России от 28 ноября 2011 г. № 463 (с изм. и доп. на 22 ноября 2021 г. П. 35 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 12.02.2022).
8. Поникаров В. А. Формы и акты соблюдения, исполнения и применения норм права в деятельности сотрудников УИС // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2013. № 4 (155). С. 19-21.
9. О правовом обеспечении деятельности ФСИН России: Приказ ФСИН России от 18 августа 2005 г. № 718 (с изм. и доп. на 26 декабря 2008 г.) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 12.02.2022).
10. Репьев А. Г. Спецификация правовых норм как тенденция правотворчества (на примере уголовно-исполнительного законодательства) // Общественные и исторические проблемы юридической науки и практики. 2021. № 2 (54). С. 50.
References
1. O strukture federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti: Ukaz Prezidenta RF ot 21 yanvarya 2020 g. no. 21 (s izm. i dop. na 20.11.2020) [On the structure of federal executive authorities: Decree of the President of the Russian Federation dated January 21, 2020 no. 21 (with amendments and additions on 11.20.2020)]. SPS «Konsul'tant Plyus» [SPS Consultant Plus] Accessed: 12.02.2022) [in Russian].
2. Kalyashin A. V. Individual'nye i administrativnye akty kak pravovye istochniki sluzhby v ugolovno-ispolnitel'noi sisteme [Individual and administrative acts as legal sources of the service in criminal executive system] Trudy akademii upravleniya MVD Rossii [Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 2013, no. 2 (26), р. 25 [in Russian].
3. Proekt Federal'nogo zakona «O normativnykh pravovykh aktakh v Rossiiskoi Federatsii» [Draft Federal Law «On Regulatory Legal Acts in the Russian Federation»]. URL: http: // http://regulation.gov.ru Accessed: 18.05.2022) [in Russian].
4. Statisticheskaya forma otchetnosti FSIN-7 «Otchet o rezul'tatakh deyatel'nosti ispravitel'nykh uchrezhdenii za 2020-2021» [Statistical reporting form of the Federal Penitentiary Service-7 «Report on the results of correctional institutions for 2020-2021»]. Informatsionno-analiticheskii sbornik peredovogo opyta FSIN Rossii «Osnovnye pokazateli deyatel'nosti ugolovno-ispolnitel'noi sistemy FSIN Rossii» za 2020-2021 gg. [Information and analytical collection of best practices of the Federal Penitentiary Service of Russia «Key performance indicators of the penitentiary system of the Federal Penitentiary Service of Russia» for 2020-2021]. URL: http: //fsin.su/structure/inspector/iao/Doklad/ Accessed: 20.05.2022) [in Russian].
5. O pravovom obespechenii deyatel'nosti FSIN Rossii: Prikaz FSIN Rossii ot 18 avgusta 2005 g. no. 718 (s izm. i dop. na 26 dekabrya 2008 g.) [On the legal support of the activities of the Federal Penitentiary Service of Russia: Order of the Federal Penitentiary Service of Russia dated August 18, 2005 no. 718 (with amendments and additions on December 26, 2008)]. SPS «Konsul'tant Plyus» [SPS Consultant Plus] Accessed: 12.02.2022) [in Russian].
6. Nasibov A. P. Pravovoe polozhenie uchrezhdenii i organov FSIN Rossii: uchebnoe posobie. [Legal status of institutions and bodies of the Federal Penitentiary Service of Russia]. Moscow, 2017 [in Russian].
7. Ob utverzhdenii Instruktsii po deloproizvodstvu v uchrezhdeniyakh i organakh ugolovno-ispolnitel'noi sistemy: Prikaz FSIN Rossii ot 28 noyabrya 2011 g. no. 463 (s izm. i dop. na 22 noyabrya 2021 g. P. 35 [On approval of the Instructions for office work in institutions and bodies of the penal enforcement system: Order of the Federal Penitentiary Service of Russia dated November 28, 2011 no. 463 (with amendments and additions on November 22, 2021, item 35]. SPS «Konsultant Plyus» [SPS Consultant Plus] Accessed: 12.02.2022) [in Russian].
8. Ponikarov V. A. Formy i akty soblyudeniya, ispolneniya i primeneniya norm prava v deyatel'nosti sotrudnikov UIS [Forms and acts of compliance, execution and application of the norms of law in the activities of the employees of the UIS]. Vedomosti ugolovno-ispolnitel'noi sistemy [Sheets of the penal enforcement system], 2013, no. 4 (155), рр. 19-21 [in Russian].
9. O pravovom obespechenii deyatel'nosti FSIN Rossii: Prikaz FSIN Rossii ot 18 avgusta 2005 g. no. 718 (s izm. i dop. na 26 dekabrya 2008 g.) [On the legal support of the activities of the Federal Penitentiary Service of Russia: Order of the Federal Penitentiary Service of Russia dated August 18, 2005 no. 718 (with amendments and additions on December 26, 2008)]. SPS «Konsultant Plyus» [SPS Consultant Plus] Accessed: 12.02.2022) [in Russian].
10. Rep'ev A. G. Spetsifikatsiya pravovykh norm kak tendentsiya pravotvorchestva (na primere ugolovno-ispolnitel'nogo zakonodatel'stva) [Specification of legal norms as a trend of law-making (on the example of penal enforcement legislation)]. Obshchestvennye i istoricheskie problemy yuridicheskoi nauki i praktik [Social and historical problems of legal science and practice], 2021, no. 2 (54), р. 50 [in Russian].
