CC BY
56УДК 342.6
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЙНОМ АППАРАТЕ И ПРИНЦИПАХ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Я.В. Ермушова
В статье представлен анализ понятий «правотворчество», «правотворческий процесс», «нормотворчество», «законотворчество», определена специфика правотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти. По итогам проведенного исследования предлагается определение понятия «правотворчество федеральных органов исполнительной власти». Автор обращает внимание на важность принципов ведомственного правотворчества, поскольку они определяют направления совершенствования нормативного правового регулирования, а также могут использоваться как юридическое основание при наличии пробелов законодательного регулирования. Перечень принципов не является закрытым, поскольку эффективны и такие специфические принципы правотворческого процесса органов исполнительной власти, как практичность правотворческого решения; понятийно-терминологическая определенность; мотивированность норм права; своевременность; плановость; системность; исполнимость; оперативность подзаконного регулирования; эффективность нормотворчества.
Ключевые слова: правотворческая деятельность; федеральные органы исполнительной власти; ведомственное правотворчество; принципы правотворчества; административное правотворчество; правотворческий процесс органов исполнительной власти; правообразование; подзаконные правовые акты.
Ya.V. Ermushova. ON THE QUESTION OF THE CONCEPTUAL APPARATUS AND PRINCIPLES OF LAW-MAKING ACTIVITY OF FEDERAL EXECUTIVE AUTHORITIES
The article presents an analysis of the concepts of «law-making», «law-making process», «rulemaking», «law-making» and defines the specifics of the law-making process of federal executive authorities. Based on the results of the study, a definition of the concept of «law-making of federal executive authorities» is proposed. The author draws attention to the importance of the principles of departmental lawmaking, since they determine the directions for improving regulatory legal regulation, and can also be used as a legal basis in the presence of gaps in legislative regulation. The list of principles is not closed, since such specific principles of the law-making process of executive authorities as the practicality of the law-making decision; conceptual and terminological certainty; motivation of the norms of law; timeliness; planning; consistency; enforceability; efficiency of subordinate regulation; effectiveness of rulemaking are also effective.
Keywords: law-making activity; federal executive authorities; departmental law-making; principles of law-making; administrative law-making; law-making process of executive authorities; legal education; subordinate legal acts.
По своей социальной сущности правотворческий процесс - это деятельность по превращению и оформлению воли в правовой акт, приданию содержащимся в нем правилам поведения обязательный характер. Правотворческий процесс является неотъемлемой частью всего правообразовательного процесса. Последний включает не только правотворческий, но и весь подготовительный процесс образования права, потребность в котором обусловлена постоянно существующей необходимостью повышения качества издаваемых правовых актов [6]. Особое место в правотворческом процессе занимает нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной
власти. Правотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти является одной из частей всей правотворческой деятельности нашего государства, существует наряду с правотворческим процессом иных государственных органов, обладающих правотворческой функцией.
В настоящее время относительно понятия «правотворчество органов исполнительной власти» в правовой науке не сложилось единства мнений, поэтому рассматриваемый вопрос является актуальным в научной среде. Термин «правотворчество органов исполнительной власти» - сложное понятие, в связи с этим для начала необходимо понять значение общих по-
134
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2021. № 4(46)
нятий «правотворчество» и «правотворческий процесс» [3].
Обратимся к анализу сформированных теоретических положений относительно исследуемого понятия. Долгое время под понятием «правотворческий процесс» подразумевался только правотворческий процесс уполномоченных государственных органов власти. Термины «правотворческий процесс» и «законотворческий процесс» нередко использовались в правовой науке в качестве синонимов. Такого мнения в своих работах придерживались, например, С.С. Алексеев, В.М. Корельский и другие исследователи.
Теперь законотворчество является лишь одним из видов правотворчества, и, в отличие от остальных видов правотворчества, его субъектами являются определенный круг государственных органов власти (например, палаты Федерального Собрания Российской Федерации) и отдельные должностные лица, замещающие высшие государственные должности (такие, как Президент и Председатель Правительства России и т.д.). Правовыми актами, принимаемыми в процессе законотворчества, являются только законы. Они распространяют свое действие на всю территорию государства и занимают высокое положение по юридической силе в системе правовых актов, являются ее основной, но это далеко не вся ее часть. Подзаконное и делегированное правотворчество также являются самостоятельными видами правотворчества наравне с законотворчеством. Представленные виды сочетаются в правотворчестве федеральных органов исполнительной власти, поскольку принятие на уровне органов исполнительной власти отдельного набора подзаконных правовых актов предусмотрено законом; принимаемые правовые акты не противоречат положениям закона; к его субъектам относятся органы исполнительной власти (сложная и многоуровневая система); регулируются общественные отношения в пределах территории России или ее субъектов.
Как видно, «термины «правотворчество», «законотворчество» по своему содержанию поглощают друг друга в порядке убывания, поскольку своим объектом имеют «право», «закон» соответственно [9]. Относительно понятия «правотворчество» М.А. Цыремпилова приходит к выводу, что «правотворчество -это деятельность уполномоченных субъектов, направленная на создание, изменение, отмену правовых норм, облекаемых в определенные источники права, в которых отражается воля политических сил, находящихся у власти». Концепция этого автора сводится к тому, что
правовые акты априори выражают исключительно интересы правящих субъектов, что противоречит демократическим принципам [10]. Правовые акты в демократическом правовом государстве должны отражать волю всего общества, народа. С.Н. Братановский же считает, что «правотворчество - это деятельность по принятию, изменению и отмене юридических норм. Правотворчество является составной частью правообразования. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования» [4, с. 124].
Что касается понятия «правотворческий процесс», то И.С. Кич определяет его как «деятельность, протекающую в особом порядке и представляющая собой систему последовательно совершаемых действий (процедур), посредством которых принимаются нормативные правовые акты» [6, с. 85]. С.В. Филатов считает, что «правотворческий процесс - это совокупность процедур (правил, требований), а также соответствующих им правотворческих действий, связанных с разработкой, обсуждением, принятием и введением в действие нормативных правовых актов» [9, с. 34].
В последние годы в российской правовой науке появляются исследования, посвященные проблематике органов исполнительной власти в условиях административной реформы, где, в частности, формулируются варианты самостоятельных понятий правотворческий процесс органов исполнительной власти и административное правотворчество. Сегодня правотворчество исполнительной ветви власти играет ведущую роль в условиях проведения в России административной реформы.
Принимая во внимание исследованные определения правоведов, можно сделать вывод, что имеется возможность принять всю совокупность взглядов на существующие концепции понятия правотворчества федеральных органов исполнительной власти, поскольку они обязательно затрагивают один и тот же предмет и сферу правового регулирования, имеют схожие субъекты правотворчества, а также результаты деятельности. Поэтому приходим к формулированию такого понятия: правотворчество федеральных органов исполнительной власти является одним из видов правотворческого процесса и представляет собой деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание подзаконных правовых актов, их изменение либо отмену, совершаемую в рамках установленного на территории Российской Федерации порядка последовательных правотворческих процедур [5].
Правотворчество федеральных органов ис-
полнительной власти, как и любая другая деятельность, основано на определенных принципах. Принципы, как известно, являются основными руководящими началами, составляющими основу любой теории, доктрины, науки. Для целей правового регулирования правотворческого процесса органов исполнительной власти принципы имеют немаловажное значение. С одной стороны, для субъектов правотворчества, т.е. органов исполнительной власти, принципы определяют направления совершенствования нормативного правового регулирования. С другой стороны, принципы могут использоваться как юридическое основание при наличии пробелов законодательного регулирования. Ж.П. Барсова замечает, что такие принципы должны обладать следующими свойствами: устойчивость, стабильность, фундаментальный характер [2].
Отдельно принципы правотворчества органов исполнительной власти практически не выделяются. Но поскольку правотворческая деятельность на уровне исполнительной ветви власти является частью всей правотворческой деятельности в государстве, применение общих принципов правотворчества не будет противоречивым. Точно так же принципы правотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти не могут быть отделены от принципов правотворчества, поскольку одновременно соблюдается принцип части и принцип целого. В целом, правовые принципы всех уровней правотворчества в нашей стране одинаковы, поскольку правовые акты не могут противоречить федеральному и региональному законодательству, и они включены в общее правовое пространство.
Основных и общепризнанных принципов правотворчества не более десяти. Так, принцип демократизма связан с концепцией построения демократического государства в Российской Федерации, где народ - единственный источник власти. Свою власть он осуществляет как непосредственно (референдум, всенародное обсуждение проектов правовых актов, народная правотворческая инициатива), так и косвенно (посредством представительных органов). Данные положения гарантированы и присутствуют также в правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Принцип гуманизма основан на положениях ст. 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства», а также на ч. 2 ст. 55 Основного закона: «В Российской Федерации
не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Право издания таких актов может быть реализовано только в случае необходимости защиты конституционного строя, морали, прав и законных интересов других лиц, обеспечения защиты страны и государственной безопасности, например, в состоянии военного положения или чрезвычайной ситуации. Следовательно, этот принцип выражается в социальной направленности издаваемых правовых актов, защите гражданских прав и свобод, максимальном удовлетворении материальных и духовных потребностей человека.
Принцип законности правотворчества федеральных органов исполнительной власти означает, что субъекты правотворчества при осуществлении своей деятельности строго и неуклонно должны опираться на требования закона [9]. Соблюдение данного принципа можем наблюдать в преамбулах правовых актов (особенно нормативных) органов исполнительной власти: перечисляются акты законодательства «во исполнение» которых, либо «в соответствии с» которыми, либо «руководствуясь» которыми издан данный подзаконный правовой акт.
В правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти также важен принцип научной обоснованности, который заключается в привлечении соответствующих представителей научного сообщества на стадиях создания правового акта, применении накопленного опыта нормативного регулирования и практики реализации правовых норм, адекватном отражении в принимаемых правовых актах реального положения и перспективы дальнейшего развития конкретной территории [1]. Данный принцип возможно реа-лизовывать, к примеру, в следующих формах; формирование рабочей группы (комиссии) для целей подготовки правового акта, содержащей в своем составе представителей научных и образовательных организаций в соответствующей сфере деятельности органа исполнительной власти; обращение к таким представителям при подготовке проекта правового акта для дачи квалифицированных предложений и рекомендаций.
Особый интерес представляет принцип постоянного технического совершенствования принятых правовых актов. Иначе этот принцип называется принципом юридической техники. Он является основой в процедуре подготовки и принятия нормативного правового акта и включает в себя использование накопленных правовой наукой и проверенных на практике
136
вестник Российского университета кооперации. 2021. № 4(46)
наиболее действенных приемов и методов подготовки проектов правовых актов, грамотное изложение концепции правового акта и логического построения правового материала, отвечающее общепринятым стандартам и правилам. Его применение имеет большое значение, прежде всего, для повышения эффективности и качества принимаемых правовых актов. Ведь степень восприятия текста правового акта и его содержания, а также эффективность его применения зависит от логичности и последовательности изложения содержания этого правового акта; правильности применения юридической терминологии, разработанной юридическим сообществом; грамотности его оформления, т.е. соответствия установленным правилам и требованиям.
Профессионализм как принцип правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти предусматривает «осуществление правотворческой деятельности специалистами-правоведами, а также специалистами в других областях знаний, привлекаемыми на различных стадиях правотворческого процесса для проведения научных и специализированных экспертиз» [8, с. 32]. Предполагаем, что при реализации данного принципа необходимо учитывать, что правовые акты обязательно должны разрабатываться лицами (органами), реализующими на практике вопросы определенной сферы деятельности, которая затрагивается в разрабатываемом правовом акте (т.е. лица должны быть компетентными в данной сфере общественной жизни). Если же проект правового акта разрабатывается лицами (органами), не занимающимися юридической работой, он обязательно должен пройти правовую, антикоррупционную экспертизу специалистами-правоведами.
К принципам правотворчества федеральных органов исполнительной власти некоторые исследователи также относят принцип гласности. В правотворческой работе органов исполнительной власти под гласностью понимается, с одной стороны, открытость и доступность данной деятельности органов исполнительной власти, прозрачность механизма ее функционирования и принятия решений, а с другой - обеспечение информационного освещения правотворческой деятельности и издаваемых в рамках нее нормативных правовых актов. Принцип проявляется в обязательном использовании средств массовой информации для ознакомления населения с принятыми правовыми актами, деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Принципы правотворчества федеральных
органов исполнительной власти применяются в комплексе, поскольку только так проявляется их эффективность. Будет неправильно склоняться к выводу, что этот перечень принципов является закрытым. Существуют также и другие принципы правотворчества, направленные на повышение качества и эффективности процесса создания права.
Е.Н. Кузнецовой выделяются собственные специфические принципы исследуемого процесса: практичность правотворческого решения; понятийно-терминологическая определенность; достаточная мотивированность норм права [7]. М.А. Цыремпилова дополняет существующие основные принципы иными: своевременность, плановость, системность, исполнимость, оперативность подзаконного регулирования; эффективность нормотворчества [10].
Таким образом, анализ понятийного аппарата и принципов правотворчества федеральных органов исполнительной власти позволяет признать отсутствие в правовой науке единого взгляда на понятие «правотворчество органов исполнительной власти». В связи с этим предлагается авторское определение: правотворчество федеральных органов исполнительной власти представляет собой деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание подзаконных правовых актов, изменение либо отмену, совершаемую в рамках установленного на территории России порядка последовательных правотворческих процедур. Специфика ведомственного правотворчества раскрывается через такие принципы, как практичность правотворческого решения, понятийно-терминологическая определенность, мотивированность норм права, своевременность, плановость, системность, исполнимость, оперативность подзаконного регулирования, эффективность нормотворчества.
Список литературы
1. Абрамова А.И. Подзаконное правотворчество в современном понимании: реалии и перспективы // Журнал российского права. 2019. № 8. С. 25-30.
2. Барсова Ж.П. Понятие законотворчества в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 7-9.
3. Борисов Г.А., Румянцев М.Б. Правотворчество и баланс ветвей власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 9. С. 16-21.
4. Братановский С.Н. Теория государства и права: учеб. пособие. Саратов: Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. 248 с.
5. Ермушова Я.В. Совершенствование ведомственного правотворчества в условиях цифрови-
Юридические науки
1З7
зации общества // Современная наука: прогнозы, факты, тенденции развития: сб. материалов Меж-дунар. науч.-практ. конф. (29 января 2021 г.). Чебоксары: ЧКИ РУК, 2021. С. 215-218.
6. Кич И.С. Теоретические проблемы регионального правотворчества (на примере Краснодарского края): дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. 185 с.
7. Кузнецова H.H. Правотворчество в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность». М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. 271 с.
8. Сехин И.В. Принцип своевременности правотворчества: проблемы реализации // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 2. С.31-3б.
9. Филатов С.В. Правотворческий процесс: понятие, стадии, принципы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С.34-39.
10. Цыремпилова М.А. Муниципальное правотворчество: процедурные проблемы конституционно-правового регулирования: по материалам Республики Бурятия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. 204 с.
References
1. Abramova A.I. Podzakonnoe pravotvorchestvo v sovremennom ponimanii: realii i perspektivy [Subordinate lawmaking in the modern sense: realities and prospects] // Zhurnal rossijskogo prava. 2019. № 8. S. 25-30.
2. Barsova Zh.P. Ponyatie zakonotvorchestva v sovremennom gosudarstve [The concept of lawmaking in a modern state] // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2008. № 3. S. 7-9.
3. Borisov G.A., Rumyantsev M.B. Pravo-tvorchestvo i balans vetvej vlasti [Lawmaking and balance of branches of power] // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2020. № 9. S. 1б-21.
4. Bratanovskij S.N. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of state and law]: ucheb. posobie. Saratov: Elektronno-bibliotechnaya sistema IPRbooks, 2012. 248 s.
5. Ermushova Ya.V Sovershenstvovanie vedom-stvennogo pravotvorchestva v usloviyakh tsifrovi-zatsii obshchestva [Improvement of departmental law-making in the conditions of digitalization of society] // Sovremennaya nauka: prognozy, fakty, tendentsii razvitiya: sb. materialov Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. (29 yanvarya 2021 g.). Cheboksary: ChKI RUK, 2021. S. 215-218.
6. Kich I.S. Teoreticheskie problemy regio-naFnogo pravotvorchestva (na primere Krasnodar-skogo kraya) [Theoretical problems of regional lawmaking (on the example of the Krasnodar territory)]: dis. ... kand. yurid. nauk. Krasnodar, 2004. 185 s.
7. Kuznetsova N.N. Pravotvorchestvo v Ros-sijskoj Federatsii: ucheb. posobie dlya studentov vuzov, obuchayushchikhsya po spetsial'nostyam «Yurisprudentsiya» i «PravookhraniteFnaya deya-tel'nost'» [Law-making in the Russian Federation: a textbook for university students studying in the specialties «Jurisprudence» and «Law enforcement»]. M.: YuNITI-DANA, 2017. 271 s.
8. Sekhin I.V. Printsip svoevremennosti pra-votvorchestva: problemy realizatsii [The principle of timeliness of lawmaking: problems of implementation] // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2020. № 2. S. 31-36.
9. Filatov S.V Pravotvorcheskij protsess: ponya-tie, stadii, printsipy [Law-making process: concept, stages, principles] // Gosudarstvennaya vlast' i mest-noe samoupravlenie. 2015. № 8. S. 34-39.
10. TsyrempilovaM.A. Munitsipal'noe pravotvorchestvo: protsedurnye problemy konstitutsionno-pravovogo regulirovaniya: po materialam Respubliki Buryatiya [Municipal law-making: procedural problems of constitutional and legal regulation: based on the materials of the Republic of Buryatia]: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2015. 204 s.
ЕРМУШОВА Яна Вячеславовна - кандидат педагогических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: syanav@yandex.ru.
ERMUSHOVA, Yana Vyacheslavovna - Candidate of Pedagogics, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: syanav@yandex.ru.
