CC BY
353
УДК 339.543
БСИ 10.17238/В8Ш 815-0683.2019.3.25 А. Ф. КОЛПАКОВ*
Назначение таможенной экспертизы: анализ изменения правовых норм
КОЛПАКОВ Александр Федорович кандидат химических наук, доцент кафедры таможенных операций, таможенного контроля и технических средств таможенного контроля. [email protected].
KOLPAKOV A.F. - Candidate of Chemical Sciences, associate professor at the Department of Customs Operations, Customs Control and Customs Tools.
Рассматриваются основные положения таможенных кодексов Российской Федерации, Таможенного союза, Евразийского экономического союза, регулирующие цель и порядок назначения таможенной экспертизы. Анализируется хронология изменения правовых норм, определяющих цель назначения таможенной экспертизы. Установлено, что имеет место развитие и конкретизация содержания этих норм.
Ключевые слова: таможенная экспертиза, цель назначения таможенной экспертизы.
A.F. KOLPAKOV
Purpose of Customs Expert Examination:
Analysis of Changes in Legal Norms
The article highlights the basic provisions of the customs codes of the Russian Federation, the Customs Union, the Eurasian Economic Union governing the purpose and procedure for the appointment of customs expert examination. The authors give an analysis to the chronology of changes in legal norms which determine the purpose of the appointment of customs expert examination. It is identified that the development and specification of the content of these norms take place.
Keywords: customs examination, purpose of the appointment of customs examination.
Таможенная экспертиза является одним из направлений деятельности специализированных таможенных органов государств -членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) при проведении таможенного контроля. В Российской Федерации таким
* Владивостокский филиал Российской таможенной академии. 690034, г. Владивосток, ул. Стрелковая, 16 в. Vladivostok Branch of the Russian Customs Academy. 16 V, Strelkovaya street, Vladivostok, Russian Federation, 690034.
органом является Центральное экспертно-криминалистическое таможенное управление (ЦЭКТУ), которое имеет широкую сеть региональных подразделений по всей территории России и уполномочено на проведение не только таможенных экспертиз, но и судебных экспертиз по уголовным делам, экспертиз по делам об административных правонарушениях, производство по которым отнесено к компетенции таможенных органов, а также исследований при оперативно-розыскных мероприятиях1.
Ежегодно основное количество назначаемых в экспертные подразделения ФТС России экспертиз относится к категории таможенных, т. е. проводятся при таможенном контроле. В 2018 г. более половины из числа таких экспертиз, а именно 12 291 (57,76 %), выявили факты нарушения норм права ЕАЭС и законодательства Российской Федерации о таможенном регулировании. По результатам проведенных экспертиз дополнительно начислено в федеральный бюджет свыше 3 467 млн руб., возбуждено 4 266 дел об АП и 456 уголовных дел [1]. При этом отметим, что по итогам 2018 г. доля товарных партий, перемещаемых участниками ВЭД, по которым назначалась таможенная экспертиза, не превышает 0,5 % [5]. Представленные данные указывают на достаточно высокую эффективность привлечения таможенных экспертов к участию в проведении таможенного контроля.
В настоящей статье назначение таможенной экспертизы будет рассматриваться в двух значениях: «назначение» как цель и «назначение» как процедура, т. е. совокупность действий, совершаемых должностными лицами таможенных органов.
Правовое регулирование таможенной экспертизы находится в постоянном развитии, что подтверждается увеличением количества и детализацией норм в правовых актах, регулирующих различные аспекты ее назначения и применения: Таможенный кодекс Российской Федерации (ТК РФ), Таможенный кодекс Таможенного союза (ТК ТС), Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС, Кодекс), а также в законодательстве Российской Федерации о таможенном деле (таможенном регулировании)2.
1 Об определении таможенного органа, уполномоченного на производство таможенных экспертиз при проведении таможенного контроля: приказ ФТС России от 19.11.2018 № 1859; Об утверждении Положения о Центральном экспертно-криминалистическом таможенном управлении»: приказ ФТС России от 15.06.2017 № 982. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ; Таможенный кодекс Таможенного союза (Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17); Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (Приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ТК РФ оперировал только термином «экспертиза», определяя, что она «назначается в случаях, если при осуществлении таможенного контроля для разъяснения возникающих вопросов необходимы специальные познания». Впервые термин «таможенная экспертиза» ввел в оборот и дал его определение ТК ТС: «таможенная экспертиза - организация и проведение исследований, осуществляемых таможенными экспертами и (или) иными экспертами, с использованием специальных и (или) научных познаний для решения задач в области таможенного регулирования», а ст. 138 ТК ТС дополнительно устанавливала, что «таможенная экспертиза назначается в случаях, если для разъяснения возникающих вопросов при совершении таможенных операций требуются специальные познания».
ТК ЕАЭС в ст. 389, определяя цель применения таможенной экспертизы, указывает, что она «назначается таможенным органом в случае, если для разъяснения вопросов, возникающих при совершении таможенными органами таможенных операций и (или) проведении таможенного контроля, требуются специальные и (или) научные знания». Под «специальными и научными знаниями» следует понимать, прежде всего, знания в различных областях науки, техники и других отраслях, наличие которых не является обязательным для должностных лиц таможенных органов, в чьи полномочия входят обязанности совершать таможенные операции и проводить таможенный контроль. Такими знаниями должны обладать лица, занимающие должности сотрудников или федеральных государственных служащих в экспертных отделах ЦЭКТУ.
Цель (назначение) таможенной экспертизы в Евразийском экономическом союзе также можно уяснить из ее определения, приведенного в ст. 388 ТК ЕАЭС, утверждающего, что это «исследования и испытания, проводимые таможенными экспертами (экспертами) с использованием специальных и (или) научных знаний для решения задач, возложенных на таможенные органы».
ТК ЕАЭС в разделе VII «Таможенные органы» определяет, что «таможенные органы в пределах своей компетенции обеспечивают на таможенной территории Союза выполнение следующих задач:
1) защита национальной безопасности государств-членов, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей среды;
2) создание условий для ускорения и упрощения перемещения товаров через таможенную границу Союза;
3) обеспечение исполнения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования, иных международных договоров и актов, составляющих право Союза, законодательства государств-членов о таможенном регулировании, а также законодательства государств-членов, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы».
Из трех обозначенных задач таможенная экспертиза может способствовать решению первой и третьей, поскольку, согласно ст. 338 ТК ЕАЭС, является «мерой, обеспечивающей проведение таможенного контроля», который, в свою очередь, представляет собой «совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании». Результаты таможенной экспертизы в виде заключения таможенного эксперта позволяют таможенным органам получить информацию о фактических свойствах и характеристиках товаров и тем самым предоставляют должностным лицам возможность оценить факт соблюдения или нарушения норм международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования при перемещении товаров через таможенную границу, а также соблюдение требований по безопасности товара.
Таможенная экспертиза не может способствовать «ускорению и упрощению перемещения товаров через таможенную границу Союза», т. к. ее назначение часто является основанием для продления срока выпуска товара на срок проведения таможенной экспертизы, который может составлять до 4 месяцев, либо товар может быть выпущен, но при условии предоставления обеспечения исполнения обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, что также не «способствует упрощению перемещения товаров через таможенную границу Союза».
Таким образом, объединяя две нормы ТК ЕАЭС, определяющие цель таможенной экспертизы, можно заключить, что таможенная экспертиза может назначаться для решения задач (вопросов), возникающих у должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного контроля, в том числе при проведении таможенного контроля при совершении таких таможенных операций, как прибытие/убытие товаров, временное их хранение, таможенное декларирование и выпуск, в целях проверки и (или) обеспечения соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании.
В каждом из анализируемых кодексов неизменно используется формулировка, обозначающая одну из целей назначения таможенной экспертизы - это «разъяснение возникающих вопросов». Целесообразность использования данного оборота уже ранее обсуждалась [2]. В словарях русского языка можно найти следующее толкование глагола «разъяснить» - сделать более понятным, поэтому «разъяснить вопрос» - это никак не решить (разрешить) его. Более предпочтительным, по нашему мнению, было бы определение цели таможенной экспертизы как «разрешение
вопросов» по аналогии с положением Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», определяющим, что «задачей государственной судебно-экспертной деятельности является оказание содействия судам, судьям, органам дознания, лицам, производящим дознание, следователям в установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, посредством разрешения вопросов, требующих специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла».
Говоря о месте и цели применения таможенной экспертизы в деятельности таможенных органов, отметим важное нововведение ТК ЕАЭС. Теперь таможенная экспертиза относится к числу мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля. Кодекс дополнительно определяет, что «меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, применяются самостоятельно или для обеспечения применения форм таможенного контроля». ТК ТС не конкретизировал, к категории каких действий относилось назначение таможенной экспертизы. Ранее в научных публикациях таможенная экспертиза рассматривалась как метод таможенного контроля [3] или как таможенная операция [4]. Последнее, по нашему мнению, является ошибочным.
Продолжая сравнительный анализ норм рассматриваемых таможенных кодексов, обратим внимание на изменения в тех положениях, которые определяют действия таможенных органов, при совершении которых может назначаться таможенная экспертиза. Согласно ТК РФ, экспертиза назначается «при осуществлении таможенного контроля», согласно ТК ТС - «при совершении таможенных операций», а ТК ЕАЭС объединил нормы этих двух кодексов, устанавливая, что таможенная экспертиза назначается «при совершении таможенными органами таможенных операций и (или) проведении таможенного контроля».
Ранее нами уже обсуждался вопрос: при совершении каких действий, а именно, при проведении таможенного контроля или при совершении таможенных операций, может назначаться таможенная экспертиза? Представлено обоснование, что таможенная экспертиза может назначаться исключительно при проведении таможенного контроля [2].
Товар находится под таможенным контролем, например, при ввозе на таможенную территорию ЕАЭС с момента пересечения таможенной границы, далее - при совершении таможенной операции прибытия, после завершения которой в отношении товара, как правило, совершается операция временного хранения. После истечения срока временного хранения в отношении товара должна быть совершена таможенная операция таможенного декларирования, которая, в свою очередь, при соблюдении всех требований завершается таможенной операцией выпуска товара. Во всей этой последовательности совершения таможенных операций ввезенный
товар находится под таможенным контролем. Это означает, что на любом из указанных этапов, т. е. при совершении любой из перечисленных таможенных операций, в отношении товара может быть применена предусмотренная Кодексом форма таможенного контроля и (или) мера, обеспечивающая проведение таможенного контроля, в том числе назначена таможенная экспертиза. После совершения таможенной операции выпуска товар уходит из-под таможенного контроля только в случае, если он помещается под таможенную процедуру, предусматривающую приобретение им статуса товара ЕАЭС, например, под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления. Однако и в этом случае, в соответствии с положениями ТК ЕАЭС, в отношении такого товара в течение 3 лет после выпуска может быть проведен таможенный контроль в форме таможенной проверки, а при необходимости и с назначением таможенной экспертизы. Отметим, что ТК ЕАЭС по сравнению с ТК ТС акцентировал внимание на такой возможности. В этом случае таможенная экспертиза будет назначаться, когда в отношении товара проводится таможенный контроль, но уже не совершаются никакие таможенные операции.
Пример некорректного изложения ситуации, указывающей на то, что таможенная экспертиза назначается при совершении таможенной операции, можно найти в Приложении № 3 «Порядок и сроки принятия решения о классификации товара в соответствии с единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза» (далее - Порядок) к приказу ФТС России от 31.01.2019 № 1563. Пункт 10 Порядка говорит, что «в случае если для разъяснения возникающих вопросов о классификации товара при совершении таможенных операций требуются специальные и (или) научные знания, уполномоченным должностным лицом назначается таможенная экспертиза». Но п. 1 этого Приложения констатирует, что «Порядок определяет правила и сроки принятия таможенным органом по результатам таможенного контроля до и после выпуска товара решений о классификации товара в соответствии с ТН ВЭД ЕАЭС». Таким образом, в основе действий должностных лиц таможенных органов, осуществляющих контроль правильности классификации товара при его таможенном декларировании, лежит именно проведение таможенного контроля, но во время совершения определенных таможенных операций. Таможенная экспертиза при этом будет назначаться как мера, обеспечивающая проведение таможенного контроля,
3 Об утверждении формы решения о классификации товара в соответствии с единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза, формы решения об изменении решения о классификации товара в соответствии с единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза, порядков их заполнения, а также порядков и сроков принятия указанных решений: приказ ФТС России от 31.01.2019 № 156. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
в соответствии с порядком, установленном нормами права ЕАЭС и законодательством государств-членов о таможенном регулировании.
Подводя итог обсуждения цели таможенной экспертизы можно заключить, что хронологическом аспекте в рассмотренных нормативных актах, регулирующих таможенную экспертизу, имеет место развитие и конкретизация содержания норм, определяющих цель, с которой должностные лица таможенных органов могут привлекать лиц, обладающих специальными знаниями, в необходимых случаях. Эту цель с точки зрения соотношения общего и частного можно обозначить как:
- для оказания помощи при решении определенных задач, возникающих перед таможенными органами при исполнении ими своих полномочий (общее);
- для разрешения вопросов, возникающих при проведении таможенного контроля (частное).
Назначение таможенной экспертизы как совокупность действий должностных лиц таможенных органов определяется положениями гл. 53 ТК ЕАЭС, гл. 58 Федерального закона от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ № 289) и приказами ФТС России.
Решение таможенного органа о назначении таможенной экспертизы принимается уполномоченным должностным лицом таможенного органа и оформляется в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании. Форма таможенного документа - решения таможенного органа о назначении таможенной экспертизы - установлена приказом ФТС России4. К решению таможенного органа о назначении таможенной экспертизы должны быть приложены пробы и (или) образцы товаров, изъятые документы и (или) средства идентификации, которые будут объектами экспертного исследования, и иные материалы и документы, необходимые для проведения таможенной экспертизы.
Основанием для принятия решения о назначении таможенной экспертизы является применение мер по минимизации рисков или проведение таможенного контроля после выпуска товаров. В соответствии со ст. 378 ТК ЕАЭС таможенные органы используют систему управления рисками для выбора объектов таможенного контроля и мер по их минимизации. Например, система управления рисками ФТС России может определить таможенные операции, при совершении которых необходимо применить такую меру по минимизации рисков, как назначение таможенной экспертизы «601», и при необходимости меру с кодом - «204» (отбор
4 Об утверждении порядка проведения таможенной экспертизы, формы решения таможенного органа о назначении таможенной экспертизы: приказ ФТС России от 16.01.2019 № 34. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
проб и образцов товара). Согласно п. 1 ст. 393 ТК ЕАЭС, отбор проб и образцов производится исключительно в целях проведения таможенной экспертизы. Мера по минимизации риска с кодом «601», содержащаяся в профиле риска, может иметь статус обязательной к применению, а может применяться как дополнительная, например, к мере по минимизации рисков с кодом «109» (таможенный досмотр товаров), если ее применение необходимо для выявления нарушений.
Решение о назначении таможенной экспертизы направляется в одно из региональных экспертных подразделений ЦЭКТУ К решению таможенного органа о назначении таможенной экспертизы должны быть приложены пробы и (или) образцы товаров, изъятые документы и (или) средства идентификации, которые будут объектами экспертного исследования, и иные материалы и документы, необходимые для проведения таможенной экспертизы.
В соответствии с п. 8 ст. 389 ТК ЕАЭС, «таможенный орган, назначивший таможенную экспертизу, не позднее дня, следующего за днем принятия решения о назначении таможенной экспертизы, уведомляет декларанта или иное лицо, обладающее полномочиями в отношении товаров, о назначении таможенной экспертизы путем вручения (направления) ему копии решения о назначении таможенной экспертизы».
Важным нововведением ТК ЕАЭС является возможность использования электронного документооборота при назначении и проведении таможенной экспертизы. Решение таможенного органа о назначении таможенной экспертизы и заключение таможенного эксперта теперь могут оформляться в виде электронного документа с использованием штатных программных средств Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов. Эти документы должны быть подписаны усиленной квалифицированной электронной подписью должностного лица таможенного органа, назначившего таможенную экспертизу, и таможенного эксперта, соответственно.
Как уже отмечалось ранее, таможенная экспертиза назначается при проведении таможенного контроля на основании системы управления рисками ФТС России. В то же время в некоторых нормах права ЕАЭС и России можно найти прямое указание на случаи, предусматривающие назначение таможенной экспертизы, например:
- при проведении таможенного контроля в форме проверки таможенных, иных документов и (или) сведений, начатой до выпуска товаров (ст. 325 ТК ЕАЭС);
- при проверке достоверности классификации товаров в соответствии с ТН ВЭД ЕАЭС «при обнаружении до выпуска товара признаков, указывающих на то, что классификация товара является неверной либо заявленные сведения должным образом не подтверждены, таможенный
орган проводит проверку таможенных, иных документов и (или) сведений до выпуска товара в соответствии со статьей 325 Кодекса Союза и (или) назначает таможенную экспертизу в соответствии с главой 58 настоящего Федерального закона» (ст. 15 ФЗ № 289);
- при необходимости проведения идентификации иностранных товаров, помещаемых (помещенных) под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, в товарах, изготовленных (полученных) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, для доказательства того, что по результатам проведения таможенного контроля, в том числе по результатам таможенной экспертизы, установлено, что готовая продукция не соответствует заявленному производственному (технологическому) процессу (приказ Минфина России от 10.03.2016 № 22н).
Назначение таможенной экспертизы может являться основанием для наложения запрета на совершение определенных таможенных операций, например, на отзыв поданной таможенной декларации (ст. 112 ТК ЕАЭС), на возможность изменения (дополнения) сведений, заявленных в таможенной декларации, до выпуска товаров (ст. 113 ТК ЕАЭС) или основанием на продление срока совершения таможенной операции выпуска (ст. 119 ТК ЕАЭС) или срока проведения камеральной таможенной проверки (ст. 288 ФЗ № 289) или может быть основанием для приостановления проведения выездной таможенной проверки (ст. 333 ТК ЕАЭС).
Список литературы
1. Итоговый доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФТС России в 2018 г. URL: http://www.customs.ru (дата обращения: 12.08.2019).
2. Колпаков А. Ф. Проблемные вопросы процедуры назначения таможенной экспертизы // Вестник Российской таможенной академии. 2014. № 4. С. 57-64.
3. Колпаков А. Ф. Экспертиза как метод таможенного контроля // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2013. № 4 (65). С. 42-51.
4. Нестеров А. В. Экспертиза в таможенных целях: учебное пособие. М.: РИО Российской таможенной академии, 2017. 186 с.
5. Ответы на актуальные вопросы по автоматизированному категорирова-нию участников внешнеэкономической деятельности: информация ФТС России. 23.07.2019. URL: http://www.ved.customs.ru (дата обращения: 12.08.2019).
© Колпаков А. Ф., 2019 © Kolpakov A. F., 2019
Для цитирования:
Колпаков А. Ф. Назначение таможенной экспертизы: анализ изменения правовых норм // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2019. № 3(88). С. 25-33.
