CC BY
118
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ
МАРГАРИТА НИКОЛАЕВНА КОБЗАРЬ-ФРОЛОВА
Институт государства и права Российской академии наук 119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, д. 10 E-mail: [email protected] SPIN-код: 4754-3539
АЛЕСЕЙ АЛЕКСЕЕВИЧ ГРИШКОВЕЦ
Институт государства и права Российской академии наук 119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, д. 10 E-mail: [email protected] SPIN-код: 3154-2080
DOI: 10.35427/2073-4522-2022-17-3-kobzar-frolova-grishkovets
НАУКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ
Аннотация. В Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институт государства и права Российской академии наук в память о видном отечественном административисте — Борисе Михайловиче Лазареве (1930-1995) 24 февраля 2022 г. состоялась международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы науки административного права и административного процесса» («Лазаревские чтения — 2022»). Конференция памяти Б.М. Лазарева уже давно стала традиционной. Темы, поднимаемые организаторами конференции, вызывают неизменный интерес ее участников, количество которых год от года возрастает. Цель конференции 2022 г. — обсуждение актуальных проблем, новейших тенденций и перспектив развития административного права, формулирование научно обоснованных предложений о путях их возможного решения. По итогам конференции принята Резолюция.
Ключевые слова: идеи Б.М. Лазарева, взаимодействие конституционного и административного права, административное право, административный процесс, процессуальные нормы, контроль, исполнительная власть, государственное управление, солидарность, резолюция
MARGARITA N. KOBZAR-FROLOVA
Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russian Federation E-mail: [email protected] SPIN code: 4754-3539
ALEKSEY A. GRISHKOVECZ
Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russian Federation E-mail: [email protected] SPIN code:3154-2080
THE SCIENCE OF ADMINISTRATIVE RIGHTS AND ADMINISTRATIVE PROCESS ON MODERN STAGE OF PUBLIC DEVELOPMENT
Abstract. On February 24, 2022, at the Federal State Budgetary Institution of Science, the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, in memory of the prominent administrative scientist Boris Mikhailovich Lazarev (1930-1995), who served within the walls of the Institute and devoted many years to the science of administrative law, was an international scientific and practical conference «Relevant issues of the science of administrative law and the administrative process» («Lazarev Readings — 2022») was held. The conference dedicated to the memory of B.M. Lazarev has long become a tradition. Every year, the topics raised by the organizers of the conference are of increasing interest to its participants, the number of which is growing from year to year. The purpose of the conference in 2022 is to discuss current problems, the latest trends and prospects for the development of administrative law, formulate evidence-based proposals on ways to solve them. As a result of the conference, a Resolution was adopted.
Keywords: ideas of B.M. Lazareva, interaction of constitutional and administrative law, administrative law, administrative process, procedural norms, control, executive power, public administration, solidarity, resolution
В Федеральном государственном бюджетном учреждении науки (ФГБУН) Институт государства и права Российской академии наук (далее — Институт) 24 февраля 2022 г. с успехом состоялась ставшая уже традиционной международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы науки административного права и административного процесса» («Лазаревские чтения — 2022») (далее — конференция, мероприятие), посвященная памяти видного оте-
чественного административиста заслуженного деятеля науки РСФСР Бориса Михайловича Лазарева (1930-1995). Б.М. Лазарев многие годы плодотворно служил науке административного права. Его научное наследие сохраняет актуальность и в настоящее время, является источником идей для многих современных исследователей.
Б.М. Лазарев пришел в Институт государства и права в 1960 г. на должность младшего научного сотрудника после окончания аспирантуры Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова и прошел путь от младшего научного сотрудника до заведующего сектором. По его инициативе сектор стал называться сектором административного права (1977 г.). Вместе с Б.М. Лазаревым в секторе в разное время трудились лучшие административисты страны: И.Л. Бачило, А.Е. Лунев, В.И. Ремнев, Ю.А. Розенбаум, М.И. Пискотин, Н.Г. Сали-щева, Н.Ю. Хаманева, Е.В. Шорина, Ц.А. Ямпольская и др.
Наиболее значимым достижением ученого стала капитальная монография «Компетенция органов управления» (1972 г.), основные идеи которой преобразовались в фундамент диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Теоретические вопросы компетенции органов советского государственного управления». Б.М. Лазарев успешно защитил ее в стенах Института в 1974 г. В монографии, а затем и в диссертации Б.М. Лазарев с позиций науки административного права раскрыл правовой статус органа государственного управления, его структурных элементов, в том числе ответственности государства, его органов и их должностных лиц за принимаемые решения. Доктрина монографии во многом определила дальнейшее развитие науки административного права советского периода.
В Институте до сих пор хранятся: диплом кандидата наук № МЮР 000163 Б.М. Лазарева, личное заявление о приеме на работу в Институт, приказ о назначении Б.М. Лазарева заведующим сектором административного права и правовых проблем АСУ (1975 г.), приказ о возложении обязанностей руководителя Центра публичного права (1991 г.) и другие интересные документы, проливающие свет на личность ученого, показывающие его научные достижения.
Отдавая дань памяти Б.М. Лазареву и его заслугам, научное мероприятие ежегодно проводится Институтом и сектором административного права и административного процесса. В 2022 г. к участию в конференции было приглашено более 180 видных ученых-админи-стративистов России, представителей законодательной власти, судебной системы, иных органов публичной власти. В режиме видеоТруды Института государства и права РАН. 2022. Том 17. № 3
конференции подключились и выступили с докладами иностранные участники из 15 стран Европы, Азии и Африки.
С особым интересом участники конференции отнеслись к докладам ученых-административистов советской школы: А.Ф. Ноздра-чева, Н.И. Побежимовой, Б.М. Россинского, В.А. Юсупова. Среди участников были представители ведущих вузов нашей страны и ближнего зарубежья: Ю.П. Соловей (Омск), Ю.Н. Старилов (Воронеж), А.И. Стахов (Москва), А.И. Каплунов (Санкт-Петербург), В.И. Майоров (Челябинск), Н.В. Макарейко (Н. Новгород), А.Н. Дерюга (Хабаровск), А.М. Бобров (Пермь), К.А. Тихонов (Саратов), Е.В. Порохов (Казахстан), Н.Д. Валиев (Таджикистан), Л.Б. Хван (Узбекистан) и др.
В 2022 г. организационным комитетом конференции Института государства и права была обозначена цель мероприятия: обсуждение актуальных проблем, новейших тенденций и перспектив развития административного права, формулирование научно обоснованных предложений о путях их возможного решения. Задачи конференции соответствовали цели: обсуждение наиболее значимых проблем науки административного права и административно-процессуального права, в условиях новых конституционных реалий и вызовов современности, их осмысление с позиции академической науки; совершенствование методологических основ науки административного права и административно-процессуального права; анализ современных форм и методов деятельности органов исполнительной власти; подготовка предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
Конституция РФ, заметно обновленная в 2020 г., дала новый импульс развитию науки административного права. Данное обстоятельство предопределило выбор тем для обсуждения.
По традиции открыл конференцию директор Института, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации — Александр Николаевич Савенков. В своем приветственном слове А.Н. Савенков, обращаясь к присутствующим в зале и собравшимся у мониторов, сказал о важности и значимости проведения подобных мероприятий, о связи времен и преемственности традиций, а также о том, что сектор административного права и административного процесса за свою почти вековую историю собрал целую плеяду видающихся ученых-правоведов, достойных представителей академических традиций науки административного права. Научные сотрудники сектора административного права и административного процесса достойно продолжают дело своих предшественников. Директор,
признавая важность поддержки славных традиций, заложенных предшественниками, плодотворно служившими науке в стенах Института, подчеркнул необходимость оценивать достижения прошлого и намечать дальнейшие перспективы развития.
В своем докладе на тему «Административное право в условиях новых конституционных реалий» А.Н. Савенков отметил: принятие в 2020 г. поправки к российской Конституции, можно без преувеличения сказать, затронуло все стороны общественной жизни нашей страны. Это знаковое событие способствовало кардинальному обновлению законодательства, повлияло на развитие отечественной юридической науки и, в частности, науки административного права. Принципиально новым политико-правовым явлением стало понятие «публичная власть», которое получило закрепление на конституционном уровне. Таким образом, стало правовой реальностью то, о чем писали ведущие российские ученые-юристы. В науке административного права традиционно исследуются управленческие общественные отношения, участниками которых являются прежде всего органы исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней. Однако в общественном сознании административное право ассоциируется главным образом с Кодексом РФ об административных правонарушениях, что, конечно же, не соответствует действительности. Безусловно, значимость кодекса велика, и то, что в настоящее время проводится третья кодификация законодательства об административных правонарушениях, это лишний раз подтверждает. В ходе работы над законопроектом и в теоретическом и практическом плане важно сформулировать и нормативно закрепить само понятие «административная ответственность». Также представляется своевременным осуществить оптимизацию числа органов административной юрисдикции, наделенных правом налагать административные наказания.
Пришло время на академическом уровне провести комплексное исследование административных правоотношений в условиях новых конституционных реалий. Отношения эти многообразны и полифо-ничны. Работы прошлых лет, посвященные данной проблематике, во многом утратили актуальность и явно недостаточно отражают современные реалии административно-правовых отношений. Необходимо появление новых работ, и ученые нашего Института могли бы сказать здесь свое веское слово.
Неподдельный интерес собравшихся вызвала та часть доклада, которая была посвящена перспективам развития административного права и административного законодательства.
В рамках конференции поднимался вопрос о тех политико-правовых тенденциях, которые влияют на административное право. Были обозначены четыре основных фактора, которые в обозримой перспективе будут определять развитие административного права как одной из фундаментальных отраслей системы российского права и административного законодательства. Такими факторами являются: 1) поправка к Конституции России 2020 г., принятие которой стало правовой основой для формирования единой системы публичной власти; 2) проблемы цифровизации; 3) продолжающаяся работа по третьей кодификации законодательства, определяющая развитие института административной ответственности; 4) предстоящее развитие административно-процессуального законодательства.
На конференции поднимался вопрос о роли и значении документов стратегического планирования, которые являются основой государственной политики развития современной России. Отмечалось, что в соответствии с поручениями Президента РФ и Правительства РФ с 2018 г. последовательно совершенствуется система стратегического управления. При этом пока не удается преодолеть отдельные недостатки, на которые постоянно указывают Государственный Совет РФ, Совет Федерации, Счетная палата РФ, субъекты Российской Федерации. Такими недостатками, в частности, являются: несовершенство законодательства в сфере стратегического планирования; избыточность и бессистемность документов стратегического планирования; отсутствие единой системы целеполагания и реализации национальных целей и стратегических приоритетов; дублирование механизмов управления стратегическими инструментами и др.
Ключевой причиной неудовлетворительной работы по совершенствованию системы стратегического управления является неоптимальное распределение полномочий и выход за рамки компетенции участников системы стратегического управления, а также практика хаотичного «ручного» управления, при которой поручения Президента РФ и Правительства РФ готовятся Аппаратом российского Правительства, а их исполнение поручается федеральным органам исполнительной власти, у которых зачастую отсутствуют необходимые полномочия.
Участники конференции, лично знавшие Б.М. Лазарева, показали роль и значение его научного наследия для развития современной науки административно-процессуального права. Своими воспоминаниями об ученом делились С.В. Запольский, Н.И. Побежимова, Б.В. Россинский, В.А. Юсупов. Анализировали труды Б.М. Лазарева представители различных школ административного права — А.И. Ка-
плунов, М.Н. Кобзарь-Фролова, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов и другие участники. В докладах ученых проводилась параллель от идей ученого 80-90-х гг. прошлого века до современного представления о сути и значении государственного управления, об административном процессе, административных процедурах, ответственности, компетенции и проч.
Заметный интерес участников конференции вызвала проблема духовно-нравственного аспекта административных правоотношений в свете конституционных трансформаций Российской Федерации. Отмечалась возрастающая важность в современную эпоху построения правоотношений на прочном фундаменте традиционных духовно-нравственных ценностей. Конституционная реформа, трансформируя основные предпосылки административных правоотношений, меняет, иногда радикально, сами условия, с наличием которых связано возникновение конкретного административного правоотношения. Духовно-нравственное начало имманентно любому правоотношению, поскольку в качестве его объекта выступают целевые установки, которыми руководствуются субъекты, вступая в правовое взаимодействие. Совокупность таких установок образует единый объект правоотношений, ярко и недвусмысленно отражающий нравственную парадигму соответствующей эпохи. Духовно-нравственный смысл изменений административных правоотношений проистекает из реализации принципиально значимых новых норм ст. 67.1, ч. 4 ст. 68, ст. 69, п. «е», «м» и «т» ст. 71, ст. 72 российской Конституции. Россия бросила вызов однополой Европе, а потому административное право, регулирующее общественные отношения в сфере управленческой деятельности публичной власти, призвано обеспечить полноценное и эффективное правоприменение указанных конституционных норм.
На каждом этапе конституционных реформ — в 1990-1992, в 1993 и 2020 гг. — происходило изменение объекта административных правоотношений, их субъектного состава, менялось его содержание, включая в себя изменение идеологического (мировоззренческого) характера. Примером может служить трансформация статуса Президента РФ, при которой очень многие административные отношения из односторонних или двусторонних трансформировались в многосторонние. Пример: формирование судейского корпуса и избрание аудиторов Счетной палаты, когда расширился субъектный состав административных правоотношений (ст. 83, ст. 102, 128 Конституции РФ).
Участники конференции не обошли вниманием фундаментальную проблему современного понимания предмета науки администра-
тивного права. Подчеркивалось, что административное право как государственно-управленческая воля, возведенная в закон, является сложным социальным явлением. Оно постоянно развивается и совершенствуется. Предметом отрасли являются общественные отношения, вызванные объективной организационной потребностью общественной жизни, и представляют собой систему элементов духовного волевого проявления человеческого бытия. Структура предмета административного права в современный период формируется из трех относительно обособленных групп правоотношений: нормотворче-ские административные правоотношения, нормореализующие административные правоотношения и индивидуально-волевые административные правоотношения (как субъективное административное право). Особенности волевого содержания норм административного права определяют специфику механизма административно-правового регулирования общественных отношений. Они также влияют и на структуру этой отрасли.
В современных условиях административное право как отрасль права формируется в составе трех относительно обособленных и в то же время связанных между собой управленческим началом подотраслей: административно-управленческое право, административ-ное-деликтное право, административно-процессуальное право. Процессуальные нормы административного права обеспечивают порядок реализации его материальных норм. По своей юридической природе административно-процессуальные отношения отличаются тем, что они вносят упорядоченность в реализацию как административно-управленческих связей, так и административно-деликтных. Именно эта упорядоченность как сущностная характеристика административно-процессуальных отношений позволяет выделить их особую группу, являющуюся предметом административно-процессуального права и граничащую с административно-управленческим правом.
Исходя из положений ст. 12 российской Конституции, на конференции поднималась проблема исполнительных органов в системе публичной власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это положение возражений не вызывает и служит подтверждением того, что в нашей стране признается и гарантируется местное самоуправление. Однако практика работы исполнительной системы показала, что такая редакция данного положения зачастую приводила к его однобокому пониманию и, как следствие, к значительному ухудшению процесса государственного управления на территории страны. Оно трактовалось и как при-
зыв к разрыву органов государственной власти и органов местного самоуправления. В 90-е гг. в ряде регионов складывались достаточно сложные отношения между руководителями органов исполнительной власти субъектов РФ и главами органов местного самоуправления, муниципальных администраций. Данная проблема, может быть, не очень заметная для законодательных (представительных) органов государственной власти (местного самоуправления), принципиальна для исполнительных органов, система которых по своей управленческой природе является вертикальным, субординационным образованием. Разрыв информационных каналов связи между органами исполнительной власти и исполнительными органами муниципальных образований всегда имеет крайне нежелательные последствия и для местного самоуправления, и для государственного управления в целом.
Для обеспечения эффективной реализации функций государственного управления невозможно переоценить роль введенной ч. 3 ст. 132 Конституции РФ о том, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Возникающая при этом модель управления сферами и отраслями хозяйства страны, соответствующая архитектоника каналов прямой и обратной связи свидетельствуют, что система публичной власти, объединяющая как органы исполнительной власти, так и исполнительные органы муниципальных образований, должна стать мощной подсистемой всей системы государственного управления.
В рамках конференции рассматривалась тема законности и справедливости как принципов современного административного права и процесса. Современное российское административное и административное процессуальное право устанавливают принцип законности во всех крупных сферах публично-правового регулирования: организации и функционировании органов публичного управления; служебном праве; административных процедурах и административных актах; административном принуждении и административной ответственности; административном судопроизводстве. Принцип же справедливости не получил такого масштабного и содержательно развернутого распространения в системе административной правовой регламентации. Учитывая высокую значимость принципов законности и справедливости в административной и судебной практике в сфере публичных правоотношений, а также их соответствующую нормативную определенность,
необходимо привлечь внимание ученых-юристов как к углублению научной разработки данных принципов, так и к совершенствованию законотворческой деятельности по их формальному нормативному закреплению в административном и административном процессуальном законодательстве. При этом важнейшими направлениями должны стать толкование данных принципов, выяснение их масштабного ценностного правового потенциала, внедрение в правосознание, общую и правовую культуру правоприменителей, юристов-практиков, общества в целом. Не все области административного права включают в свое содержание точно определенные понятия принципов законности и справедливости и надлежаще развитые в законодательстве их атрибуты, основные характеристики, пределы действия и взаимодействия. В определенной степени такое состояние административного правового регулирования объясняется невысоким уровнем конституционно-правового обоснования и установления принципа справедливости.
Внимание ученых-административистов к принципам законности в значительно меньшей степени уделялось в двух других основных сферах административного и административного процессуального права, а именно: (1) в административных процедурах и (2) в административном судопроизводстве (судебном административном процессе). Целесообразно совершенствовать административную процессуальную форму по КАС РФ в целях развертывания потенциала принципа справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел. При этом следует отметить, что ученые последовательно обосновывают мнение о нецелесообразности закрепления требования справедливости (наряду с требованием законности) к судебным процессуальным решениям. Именно в применении норм административного законодательства, устанавливающего правовые режимы в системе публичного управления, встречается множество проблем, порожденных пренебрежением как к законности, так и к справедливости. «Видимость» и «внешний эффект» от существующих в законодательстве демократических процедур в этом процессе не приводит к справедливому разрешению данной государственно-служебной ситуации, т.е. справедливость не гарантируется даже при формальном соблюдении процедур служебного права. Такие же административные практики возникают и, например, при проведении аттестации государственных служащих, когда в отдельных случаях наилучшим образом аттестуется не тот из государственных служащих, служебная деятельность которого в полной мере соответствует установленным требованиям и самому принципу законности.
Требуется кардинальный пересмотр нормативных предписаний (как и теоретических представлений) о принципах законности и справедливости в законодательстве об административных процедурах. Такую работу целесообразно проводить с учетом норм действующего административного законодательства, например, положений второй главы Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» («Принципы государственного контроля (надзора), муниципального контроля»). Несмотря на то что принцип справедливости не закреплен в перечне указанных принципов, его поиск и правовую определенность позволяют осуществлять такие принципы, как обоснованность, стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований, соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц, охрана их прав и законных интересов, недопустимость злоупотребления правом. Результативной законотворческой деятельности по установлению принципов законности и справедливости в административных процедурах способствуют разработанные учеными законопроекты об административных процедурах и административных актах.
Проблемы административной ответственности уже многие годы прочно находятся в центре внимания отечественных администрати-вистов. Не стала исключением и конференция «Лазаревские чтения — 2022», на которой рассматривались роль и место института административной ответственности в современном обществе применительно к проблеме обеспечения общественного порядка посредством применения законодательства об административных правонарушениях. Была высказана поддержка обеспокоенности директора ИГП РАН, доктора юридических наук, профессора А.Н. Савенкова по вопросу о необходимости повысить эффективность организации деятельности по противодействию административным правонарушениям, констатировалось, что применение данного правового института пока не отвечает предъявляемым требования. Количество документируемых правонарушений растет, что вызывает обоснованное беспокойство как населения, так и политического руководства страны. В частности, по итогам 2021 г. только органами внутренних дел зарегистрировано 175 млн административных правонарушений, что подтверждается выступлением на конференции представителя МВД России.
Такой неблагополучной ситуации способствуют имеющиеся проблемы и методологического, и организационного характера. Прежде всего следует отметить отсутствие базового определения администра-
тивной ответственности (ст. 3.5 КоАП РФ). Законодательной властью допускается неприемлемое в условиях правового государства увеличение верхнего предела административных наказаний. По общему правилу размер административного штрафа ограничен 5 тыс рублей. Вместе с тем в этой же правовой норме содержится 201 исключение, закрепляющее значительно большие размеры, а 13 из них позволяют налагать штраф в пределах до полумиллиона рублей. И это на физических лиц при минимальном размере оплаты труда в 14 тыс. рублей.
В данном случае законодательной властью игнорируется имеющийся опыт ограничения такой «законотворческой вольности». Имеется в виду известный Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г., кстати, запрещающий также применение штрафов в отношении организаций. Современный законодатель не только «забыл» об этом, но и обсуждает вопрос о введении уголовной ответственности в отношении юридических лиц.
При таких условиях представляется обоснованным предложение о необходимости определенной корректировки законодательного курса.
В частности, следует приостановить работу по подготовке проекта нового кодекса в сфере административной ответственности. Необходимо обсудить вопрос об образовании рабочей группы в расширенном составе, включающей представителей научного сообщества уголовно-и административно-правовой направленности. Конечно же, с участием теоретиков, философов и социологов права. В эту группу не должны входить руководители федеральных органов исполнительной власти, объективно заинтересованные в расширении соответствующих компетенционных полномочий. Вновь образованный творческий коллектив обязан определиться с выработкой общей концепции юридической ответственности. Затем в течение ряда лет научно обосновать нормы кодифицированного акта, содержащего самостоятельные подразделы, предусматривающие отдельную ответственность за уголовные преступления, уголовные проступки, административные правонарушения, невыполнение прямых должностных обязанностей.
Немалый интерес аудитории вызвала проблема административного усмотрения в научном наследии Б.М. Лазарева. Было отмечено, что административное усмотрение в советской юридической науке по известным причинам считалось явлением, характерным для буржуазной государственно-правовой действительности. Б.М. Лазарев в своем классическом труде «Компетенция органов управления», вышедшем в свет ровно 50 лет назад, прямо заявил о том, что данный правовой феномен присущ и советскому правопорядку. Под административ-
ным усмотрением ученый подразумевал определенную законом степень оперативной самостоятельности органа государства в принятии решения о том, вступать или не вступать в действие в том или ином случае, в выборе момента вступления в действие и наиболее целесообразного, по мнению органа, решения вопроса из нескольких допускаемых законом вариантов. Усмотрение — это волевая сторона проблемы соотношения целесообразности и законности в деятельности публичной администрации.
Необоснованным является высказанное не так давно в юридической литературе мнение о том, что российская «доктрина дискреции находится в зачаточном состоянии». Была поддержана точка зрения первого заместителя председателя Верховного Суда Российской Федерации, профессора П.П. Серкова, который оценил проводимые современными авторами исследования указанной проблемы как «невпечатляющие».
Административное усмотрение по-прежнему относится к числу наиболее актуальных проблем науки российского административного права. Углубленные исследования этой проблемы позволят решить следующие задачи: 1) выявление и разработка оптимальных способов нормативно-правового закрепления административного усмотрения, установления юридико-техническими средствами его социально обусловленных пределов; 2) выявление ситуационных, организационных и личностных факторов, влияющих на реализацию публичной администрацией дискреционных полномочий, и разработка способов нивелирования негативного воздействия названных факторов на качество дискреционных административных актов; 3) определение соответствующих стандартам правового, демократического государства принципов реализации дискреционных полномочий публичной администрации, разработка проектов законодательных норм, должным образом закрепляющих указанные принципы; 4) создание надлежащей нормативно-правовой основы действенного судебного контроля над административным усмотрением и формирование соответствующей судебной практики.
В связи с недавним проведением масштабного реформирования контрольно-надзорной деятельности данная проблематика также рассматривалась на конференции. В частности, освещалась проблема содержания понятия «публичный контроль», были выделены его теоретико-методологический, системно-целевой и структурно-организационный аспекты. С точки зрения теории управления и науки административного права публичный контроль является непременной
функцией управления; составной частью (стадией) иных функций публичного управления; формой обратной связи; организационно-юридическим средством обеспечения законности в публичном управлении; особым видом юридического процесса.
Целью публичного контроля выступает обеспечение публичных интересов, которые очень близки по своему содержанию характеристике национальных интересов Российской Федерации, закрепленной в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400. Структурно публичный контроль образуют государственный, муниципальный и общественный контроль. Значимость установления такой системы контроля исключает подмену одного вида контроля другим и обеспечивает их взаимодействие в достижении единых целей контрольной деятельности. Сочетание видов контроля позволяет получать объективную информацию о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации. Тем самым обеспечивается корректирование существующих и поиск новых путей развития единой системы публичной власти, в большей мере отвечающих потребностям демократического государства и гражданского общества.
С опорой на научное наследие Б.М. Лазарева в ходе конференции рассматривались проблемы правовой природы и классификации административно-процессуальных форм деятельности органов исполнительной власти. Ключевым здесь является тезис ученого о том, что «процессуальные формы присущи деятельности всех государственных органов». Было обращено внимание на то, что согласно национальной доктрине административного процесса его правовая природа как вида юридического процесса на отраслевом уровне обусловлена тем, что этот процесс является каналом реализации административно-правового типа регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, в котором доминирует предписание (обязанность, функциональная обязанность). Административный процесс обеспечивает исполнение субъектом государственного управления (органами исполнительной власти и их должностными лицами) возложенных на него обязанностей и включает процессуальные формы реализации предписаний, т.е. порядка принятия субъектом государственного управления при исполнении возложенных обязанностей властных решений (властных велений), обязательных для объекта государственного управления. Данный вид процессуальной деятельности регламентируется административно-процессуальным
законодательством, речь о котором идет в п. «к» ч. 1 ст. 72 российской Конституции. Видовая характеристика форм административно-процессуальной деятельности субъекта публичного администрирования определяется тем, что в материальном правовом регулировании управленческих отношений представлены все три типа единого метода правового регулирования: административно-правовой (путем предписаний), гражданско-правовой (путем дозволений) и уголовно-правовой тип (путем запретов). Административный процесс, осуществляемый субъектом публичного управления, включает административные производства, которые могут быть сгруппированы в зависимости от специфики реализации на отраслевом уровне основных типов материально-правового регулирования административно-правовых отношений, т.е. в зависимости от их правовой природы. Так, административно-процессуальной формой исполнения возложенных на органы исполнительной власти обязанностей в рамках нормотворческой деятельности являются правотворческие производства. В свою очередь, административно-процессуальными формами позитивного правоприменения, обеспечивающими реализацию дозволений, являются право-наделительные (сервисные) административные производства.
Правоохранительная деятельность органов исполнительной власти, обеспечивающая соблюдение запретов, включает юрисдикционные административные производства, направленные на применение наказаний (взысканий).
Сделан принципиальный вывод о том, что осуществить кодификацию административно-процессуального законодательства по образцу и подобию гражданского-процессуального и уголовного-процессуального законодательства невозможно в силу различий в правовой природе, входящих в административный процесс процессуальных форм публичного управления. Возможна частичная унификация процессуальных форм правонаделения (позитивных, сервисных административных производств), но для этого необходимо четко определиться с разграничением процессуальных и процедурных форм публичного администрирования, линия разграничения между которыми должна проходить на уровне определения общих черт процесса как юридической категории.
Существенный интерес аудитории вызвала проблема административных правоотношений в их современном понимании, включая пути дальнейшего развития этой значимой теоретической конструкции. А административное правоотношение не есть нечто постоянное, оно эволюционирует вместе с развитием государства и общества. Весомый
вклад в теоретическое осмысление сущности административных правоотношений внесли труды Б.М. Лазарева, Н.Г. Салищевой, Н.Ю. Ха-маневой и других видных ученых Института государства и права. Административное право тесным образом связано с конституционным правом и призвано обеспечивать практическую реализацию норм российской Конституции, способствовать проведению в жизнь государственной политики. Нормы административного права ориентированы на реализацию закрепленных в Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина. После принятия в 1993 г. Конституции РФ на рубеже XX—XXI вв. сложились предпосылки к переходу от командной, властной системы управления к формированию свободного социально ориентированного общества, где во главе стоят принципы законности и истиной демократии. В этой связи задачами административного законодательства является обеспечение и защита прав и свобод граждан. В административно-правовых отношениях не менее двух сторон. Каждая из сторон, обладая субъективными правами и юридическими обязанностями, вступая в правоотношения, несет ответственность. Объектом административно-правовых отношений выступают общественные связи (вне которых и нет административно-правового отношения), возникающие по поводу: обеспечения конституционных прав и свобод граждан; исполнения, реализации, защиты, обеспечения безопасности; контроля за обеспечением, исполнением, реализацией обязанностей участников отношений и др.
Административное правоотношение — разновидность общественных публичных правовых отношений, разнообразных по характеру, направленности, юридическому содержанию и участникам и охватывают самые разные стороны общественной жизни.
Для учреждения науки, каковым является ФБГУН Институт государства и права РАН, особый интерес вызвала тема административно-правового регулирования науки. Одной из составляющих социально-экономической политики является научно-техническая политика, реализуемая в том числе и путем административно-правового регулирования и государственной поддержки развития науки. При правильном распределении научного потенциала растет значимость науки в области решения социальных и экономических задач. Проведение единой государственной политики в области науки в Российской Федерации обеспечивает, прежде всего, российское Правительство (п. «в» ст. 114 Конституции РФ). Правительство координирует исполнение правовых норм в области поддержки и развития науки, обеспечивает работу всех областей исполнительной власти в сфере науки, регламентируя
их права и обязанности. Межотраслевое управление наукой осуществляет Министерство образования и науки РФ. Межотраслевое управление в области науки и технологий России обеспечивает Министерство промышленности РФ. Высшая аттестационная комиссия России Минобрнауки России реализует государственную политику в области науки, выступает межотраслевым органом управления, осуществляет присуждение научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоение научным работникам ученых званий. Научная деятельность в современной России осуществляется различными организациями, в том числе Российской академией наук, а также отраслевыми академиями наук, наукоградами, государственными научными центрами, высшими учебными заведениями, учебными заведениями дополнительного профессионального образования. Так как административно-правовое регулирование науки не должно являться самоцелью, а представляется как сопроводительная деятельность, недостаточные методы управления наукой являются основной проблемой конкурентоспособности отечественной науки в мире.
Тематика влияния цифровой трансформации государственного управления на реализацию принципа презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях и на развитие института административной ответственности рассматривалась с учетом текущей цифровой трансформации государственного управления. В условиях, где очевидным является влияние ее на реализацию принципа презумпции невиновности, когда он заменяется, по сути, объективным вменением по мере реализации риск-ориентированного подхода в государственном контроле при помощи искусственного интеллекта. Основой для этой тенденции изначально было вынесение 2/3 постановлений по делам об административных правонарушениях, материально-правовым и процессуально-правовым основанием административной ответственности за которые является исключительно КоАП РФ, в упрощенном порядке по результатам фотовидеофиксации. Подкрепляется указанный подход дисконтом при ускоренной уплате штрафа как наиболее распространенного административного наказания по КоАП РФ, который в проекте КоАП РФ предполагается распространить на все случаи назначения наказаний в виде административного штрафа, а также отказом от применения мер административной ответственности по НК РФ в случае корректировок налоговых деклараций в сторону увеличения подлежащих уплате в бюджеты бюджетной системы сумм налогов с соответствующими доплатами налогов и пени по убедительно-
му настоянию налоговых органов в рамках предпроверочного анализа. Это предполагает освобождение от административной и уголовной ответственности. Институты публично-правовой ответственности также подвержены постепенному изменению. Речь идет об административной и уголовной ответственности. По мере развития цифровизации субъекты публичной администрации все большее количество функций, которые раньше были возложены в качестве обязанностей на физических лиц и созданные ими организации, берут на себя. Например, налоговые органы сами начинают заниматься исчислением сумм налогов, подлежащих уплате в бюджет, на основе тех массивов данных о налогоплательщиках ("BigData"), которые они аккумулируют, обобщают на основе слабого и анализируют на основе сильного искусственного интеллекта. Это позволяет постепенно освобождать налогоплательщиков от необходимости представления налоговых деклараций, расчетов, иных форм налоговой отчетности, а также других документов, необходимых для налогового контроля. В сложившейся ситуации остро встает вопрос об установлении и применении публично-правовой ответственности не за неисполнение либо ненадлежащее исполнение публично-правовой обязанности, а за злоупотребление субъективным публичным правом (ст. 54.1 НК РФ). А это предполагает проявление практически безграничной административной и цифровой дискреции (усмотрения) при применении мер государственного принуждения, что противоречит общедозволительному типу правового регулирования правового статуса человека и гражданина по принципу «дозволено все, кроме того, что прямо запрещено», и разрешительному типу правового регулирования правового статуса субъекта публичной власти по принципу «разрешено только то, что прямо предписано». Указанные принципы заложены в основу гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» российской Конституции и в полной мере реализованы во всех ее нормах.
На конференции прозвучал призыв к сообществу адмиистративи-стов всемерно поддержать инициативу директора Института государства и права РАН А.Н. Савенкова радикально пересмотреть тематики научного обмена мнениями, исходя из новых актуальных потребностей административной науки. В этой связи была обозначена проблема административно-правовых средств борьбы с искажением информации в «эпоху постправды», когда необходимо усилить борьбу с искажением информации в современных условиях. В обычной ситуации важнейшим из таковых средств является нормативное закрепление необходимости обеспечить достоверность информации о со-
бытиях (в том числе путем публикации подтверждающих фактических данных) и обоснованность мнений о них (в том числе путем обязательного предварительного рецензирования претендующих на объективность информационных сообщений и материалов). Однако в условиях чрезвычайных ситуаций (в том числе в условиях проведения тех или иных специальных операций) крайне важное значение приобретают специфические административные, включая администра-тивно-юрисдикционные, равно как и предшествующие им информационные, оперативно-розыскные и иные мероприятия в области обеспечения общественной безопасности. Была выражена уверенность в неизбежности скорейшего совершенствования соответствующих блоков административного законодательства, в особенности — законодательства об административной ответственности, необходимо формирование в нем юридически выверенного определения целей искажения информации как необходимых элементов субъективной стороны соответствующих правонарушений.
Новой и от этого весьма интересной стала для участников тема солидарности в условиях новых конституционных реалий и административно-правовых средств ее обеспечения. Нормы об экономической, политической и социальной солидарности появились в российской Конституции после внесения поправки к ней в 2020 г. и сразу же привлекли внимание ученых Института, которыми были написаны и опубликованы первые работы, посвященные солидарности, а тема солидарности в 2021 г. по их инициативе неоднократно обсуждалась на различных научных мероприятиях, которые состоялись в ряде авторитетных научных и образовательных учреждений. Были предложены научные подходы к определению административно-правовых средств обеспечения солидарности в современной России.
Рассматривались отдельные сферы государственного управления, например, в уголовно-исполнительной системе. Были обозначены организационно-правовые проблемы в области государственного управления уголовно-исполнительной системой и предложены возможные варианты их разрешения. Была высказана резкая критика против попыток выделения в российской системе права так называемого пенитенциарного права. Обосновано, что вопросы управления в пенитенциарной системе были и остаются предметом рассмотрения особенной части такой фундаментальной отрасли российского права, как административное право.
С позиций науки административного права на конференции поднималась проблема совершенствования деятельности органов опеки
и попечительства в сфере защиты прав и законных интересов детей. Изменения в российской Конституции 2020 г. в значительной степени направлены на защиту прав и интересов детей. Органы опеки и попечительства являются одним из важнейших субъектов, осуществляющих защиту прав и законных интересов детей. Приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей, в том числе права ребенка на семью, должна быть организация профилактической работы с семьями и детьми, предусматривающая создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенка в его родной семье, т.е. цель органов опеки — защищать семью в кризисной ситуации.
Конституционная реформа 2020 г. актуализировала проблему обеспечения электронного взаимодействия органов публичной власти именно как системы. В этой связи рассматривались проблемы взаимодействия административного права и информационного права, в частности, проблема информационно-правового обеспечения электронного взаимодействия системы органов публичной власти. Отмечалось, что важной проблемой является устранение цифрового неравенства в рамках единой системы органов публичной власти. Прежде всего, необходимо обеспечить технологические возможности присоединения, в том числе, к различным государственным информационным системам. Подход к электронному взаимодействию следует изменить, исходя из того, что применение различных цифровых технологий и возможностей будет формировать систему органов публичной власти как единую. Реализация данного подхода отражает единство возможностей участвующих субъектов вне зависимости от их уровня.
Активную дискуссию вызвали такие темы, как: юридические дела, разрешаемые в ходе судебного административного процесса; об административной ответственности за последствия использования искусственного интеллекта; о сравнительно-правовом исследовании проблем обеспечения национальной безопасности; правовые аспекты регламентации научно-технологической политики в Российской Федерации; о соотношении публичного и частного права в регулировании экономических отношений и другие.
Завершилось мероприятие принятием Резолюции международной научно-практической конференция «Актуальные проблемы науки административного права и административного процесса» («Лазаревские чтения — 2022»). В Резолюции отмечается беспрецедентно высокий уровень организации и проведения конференции сектором
административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук; констатируется творческий и продуктивный характер научной дискуссии по актуальным проблемам науки административного права и науки административного процесса; подчеркивается во многом прикладное значение мероприятия, которое убедительно демонстрирует неразрывную связь науки и практики. Участники выразили намерение продолжить изучение научного наследия заслуженного деятеля науки РСФСР, доктора юридических наук Бориса Михайловича Лазарева, всемерно способствовать его широкой популяризации. Также участники конференции выразили готовность принять участие в работе круглого стола в октябре 2022 г. в Институте государства и права РАН, посвященного вопросам выработки единых в теоретическом отношении подходов к основным институтам и категориям административного права. Участники конференции также договорились обсудить предложение Н.И. Побежи-мовой о написании коллективного многотомного курса административного права.
Также принято решение наиболее актуальные доклады участников конференции опубликовать в сборнике научных трудов.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ:
Кобзарь-Фролова Маргарита Николаевна — главный научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
Гришковец Алексей Алексеевич — ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
AUTOR'S INFO:
Margarita N. Kobzar-Frolova — Chief Researcher, Department of Administrative Law and Administrative Process, Institute of State and Law Russian Academy of Sciences. Doctor of Law, Professor.
Aleksey A. Grishkovets — Leader Researcher, Department of Administrative Law and Administrative Process, Institute of State and Law Russian Academy of Sciences. Doctor of Law, Professor.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Кобзарь-Фролова М.Н., Гришковец А.А. Наука административного права и административного процесса на современном этапе общественного развития // Труды института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2022. Т. 17. № 3. С. 182-203. DOI: 10.35427/2073-4522-2022-17-3-kobzar-frolova-grishkovets
FORCITATION:
Kobzar-Frolova, M.N., Grishkovets, A.A. (2022) The science of administrative rights and administrative procedures on modern stage of public development. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 17(3), pp. 182-203. DOI: 10.35427/2073-4522-2022-17-3-kobzar-frolova-grishkovets
