CC BY
315
ТЕМА НОМЕРА:
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
О.В. Анчишкина
Национальные контрактные системы: российское перепутье
В статье дан анализ зарубежной практики и изложены основные принципы формирования и функционирования федеральной контрактной системы в США и Франции. Определена специфика организации поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд в Российской Федерации. Дано изложение подготовленной Минэкономразвития России концепции формирования Федеральной контрактной системы в Российской Федерации.
Ключевые слова: Федеральная контрактная система, госзакупки, контроль, государственный заказ, государственные нужды.
Созидательная способность государства напрямую зависит от того, насколько эффективно оно трансформирует бюджетные финансовые ресурсы в общественные блага посредством закупок товаров, работ и услуг и распоряжается создаваемыми таким образом активами.
В рыночных условиях специфичный товарно-денежный оборот продуктов, необходимых для обеспечения государственных нужд, опирается на коммерческие договорные (контрактные) связи государства и бизнеса. Регламентацию контрактных отношений, порядок входа и выхода на государственный рынок, балансировку спроса и предложения выполняет особый институт — национальная контрактная система. Согласно авторитетному мнению В.А. Федоровича, контрактная система в единстве с бюджетной и налоговой системами являются ядром, основой современных экономик [1].
К настоящему времени в Российской Федерации уже созданы отдельные прообразы и элементы контрактной системы. Правда, созданы они преимущественно в сфере закупок товаров, работ и услуг. Причем и в этом сегменте государственного рынка наиболее оснащенным пока остается лишь один этап государственного контрактования — этап размещения государственного заказа.
© Анчишкина О.В., 2010
Так, в рамках данного этапа установлены единые регламенты для большинства процессов, обеспечивающих конкурентный выбор поставщиков. Причем нормы эти едины и в части гражданского госзаказа, и в части заказа продукции для нужд обороны и безопасности. Тем самым предложено решение одной из исключительно сложных задач, работа над которой не завершена даже в тех странах, где национальные контрактные системы де-факто созданы и развиваются на протяжении многих десятилетий.
В частности, во Франции имеются различия в правовом регулировании гражданских и оборонных поставок. Согласно Кодексу публичных закупок (см. коммент. 1, 2, 3), предусмотрены особые процедуры сделок для нужд обороны (procédure spécifique à certains marchés de la defense).
Особые правила некоторых сделок по государственным закупкам для нужд обороны предусмотрены также Кодексом обороны.
В США после реформы 1984 года и принятия конгрессом Федерального свода правил осуществления закупок (Federal Acquisition Regulation — FAR) несколько федеральных ведомств, хотя и следуют общей модели FAR, по-прежнему руководствуются собственными правилами поставок товаров, работ и услуг. Наиболее крупные из них — Почтовая служба и Федеральная авиационная администрация.Также в сегменте микрозакупок (контрактов с ценой менее 2,5 тыс. дол. США) действуют исключения из общих правил выбора поставщиков на основе максимально свободной конкуренции участников размещения заказа за право получения государственного контракта (см. коммент. 4).
Наряду с унификацией процедур размещения заказа накапливаются единые информационные ресурсы: развивается официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, электронные торговые площадки, ведется с перспективой на большую полноту представляемой информации реестр заключенных государственных контрактов, а также реестр недобросовестных поставщиков.
Вместе с тем фиксируется существенный дефицит инструментов предконтрактной и постконтрактной практики.
Что касается управления движимым и недвижимым государственным имуществом, то эта сфера государственного хозяйствования располагает и того меньшим набором средств и технологий.
Все это кардинально ухудшает качество обеспечения государственных нужд, воспроизводит коррупционные риски и препятствует эффективному государственному хозяйствованию в интересах общества.
Между тем стратегический и многофакторный характер проектов и программ, принятых современным Российским государством, требует для своей реализации адекватной практики хозяйствования. И уже приведены в действие силы, способные существенно ускорить системное совершенствование сферы обеспечения государственных нужд за счет формирования в Российской Федерации национальной контрактной системы.
С учетом мирового опыта последних лет и дискуссий, ведущихся сегодня международными экспертами (см. коммент. 5), важно наладить мониторинг решения этой действительно исторической задачи. Представленный материал может быть расценен как одна из первых попыток исследования указанных процессов. В нем особое внимание будет уделено описанию «развилок» и остающихся неопределенностей в формировании отечественной контрактной системы.
Актуальные подходы
К настоящему времени определилось два основных подхода к решению задачи формирования в Российской Федерации национальной контрактной системы.
Один из них выражен в Концепции формирования федеральной контрактной системы в Российской Федерации, подготовленной Минэкономразвития России (далее — Концепция ФКС). Второй — представлен в разделе «Формирование комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации», включенном в Программу повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее — Программа), разработанную Минфином России с учетом положений Концепции ФКС.
Максимально кратко зафиксируем следующие их аспекты.
Прежде всего, с научной точки зрения данные подходы во многом близки.
В Концепции ФКС утверждается, и это транслировано в Программу, понимание того, что экономической сущностью национальной контрактной системы должно стать обеспечение единства технологического цикла закупочной деятельности, а именно этапов прогнозирования и планирования поставок товаров, работ и услуг для федеральных государственных нужд, формирования государственными заказчиками планов обеспечения федеральных государственных нужд, размещения заказов на поставку товаров, работ, услуг, исполнения и мониторинга государственных контрактов (см. коммент. 6).
Как следствие, констатируется необходимость системного совершенствования сферы обеспечения государственных нужд за счет развития уже существующих элементов, создания недостающих элементов и их общей увязки в единый технологический процесс.
Оба подхода ограничивают проектируемую контрактную систему сферой поставок товаров, работ и услуг, оставляя вне рассмотрения регулирование процессов распоряжения государственным имуществом. Однако, строго говоря, Концепция ФКС (хотя и не называет напрямую) исходит из наличия особого этапа (сферы) госконтрактования — этапа распоряжения созданными активами (аренды, продажи, использования под залог и других юридически значимых действий). В частности, в Концепции ФКС подчеркивается важность задач управления гарантийным периодом при закупках продукции.
Обоюдный акцент в описании процессов совершенствования сферы госпоставок сделан на федеральном уровне национальной контрактной системы. Есть сходство в этапности формирования контрактной системы, когда нормы (процедуры), первоначально установленные для федеральных заказчиков и поставщиков, апробируются и постепенно распространяются в субъектах Федерации и муниципалитетах.
Одним из бесспорных достижений обоих подходов является их нацеленность на развитие единой интегрированной информационной системы ФКС, автоматизации базовых контрактных процедур и оснащении недостающими базами данных.
И в Концепции ФКС, и в Программе значительное внимание уделено такой экономической категории, как цена контракта: ее обоснованию и мониторингу. Надо отметить, что одним из негативных последствий отсутствия контрактной системы, в данном случае — отсутствия установленных стандартизованных требований к планированию и последующему сопоставлению результатов контрактов, является крайняя недостаточность развития экономико-математической базы в сфере госконтрактования. К тому не создается ординарных предпосылок.
Госзаказчики пока не владеют даже малой толикой того разно -образия способов прогнозирования будущих затрат и прибылей потенциальных поставщиков, какие наработаны мировой практикой. Для сравнения приведем некоторые широко распространенные формы многопараметровых хозяйственных соглашений, классифицируемые по фактору цены:
• контракт «издержки производства» (cost contract);
• контракт «разделения издержек» или «долевого участия» (cost sharing contract);
• контракт «издержки производства плюс фиксированное вознаграждение» (cost-plus-fixed fee contract);
• контракт «издержки производства плюс поощрительное вознаграждение» (cost-plus-incentive fee contract);
• контракт «издержки производства плюс вознаграждение и плюс прибыль» (cost-plus award — plus fee contract);
• контракт «возмещения издержек производства многократного поощрительного типа» (cost — reimbursement multiple incentive contract);
• контракт «время и материалы» (time and material contracts);
• контракт «затраты рабочего времени» (labor hours contract);
• кредитный контракт (letter contract);
• контракт на поставки товаров (indefinite delivery contract);
• генеральное соглашение (General agreement. Basic agreement);
• коммерческий контракт (commercial standard contract) [1].
В обедненной контрактной среде цена контракта как экономическая категория фактически подменяется различными суррогатами. Чаще всего заимствуются из бюджетного процесса такие инструменты, как лимиты бюджетных ассигнований, либо волюнтаристски назначаются стартовые (предельные) пороги реверсивных аукционов.
В обоих подходах отмечается необходимость принимать во внимание не только цену закупки, а также стоимость последующей эксплуатации продукции, обладающей длительным жизненным циклом. И это соответствует текущим тенденциям в международной закупочной практике, которая, надо отдать должное, продвинулась дальше, предложив понятие лучшей стоимости наряду с наименьшей ценой (см. коммент. 7).
Сильной стороной обоих подходов является их нацеленность на развитие типовых контрактов как документов, несущих в себе стандартные спецификации предметов закупок. В мировой закупочной практике значение таких стандартных спецификаций стремительно растет. Их интеграция в закупочные правила считается необходимым шагом к повышению уровня хозяйствования государства (см. коммент. 8), поскольку сокращает издержки поставщиков и способствует поддержанию высокого уровня конкуренции на государственном рынке поставок товаров, работ и услуг. Для госзаказчиков стандартные спецификации становятся дополнительным стимулом к организации поставок с действующих конкурентных рынков стандартизированной продукции.
Как в Концепции ФКС, так и в Программе присутствует установка на упрощение процедур обжалования результатов размещения госзаказа. Надо подчеркнуть, что современная мировая практика развивается именно в этом направлении (см. коммент. 9).
Идеологическая общность подходов предопределила и явное сходство в определении практических действий, требуемых для формирования контрактной системы.
На стадии планирования предлагается установить порядок:
• определения объема и структуры государственных нужд (государственных закупок);
• стимулирования государственных закупок инновационной продукции;
• детализации перечня поставляемых товаров, работ и услуг по наиболее крупным объектам государственных закупок;
• проведения ценовой политики (см. коммент. 9).
На стадии размещения заказа (см. коммент. 10) и исполнения контрактов (см. коммент. 11) акцент ставится на:
• достижение большей открытости обоих этапов;
• регламентацию процессов организации контроля за исполнением контракта;
• участие кредитной организации в финансовом обеспечении исполнения поставщиком государственного контракта;
• применение санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту;
• регламентацию действий заказчика в случае уменьшения лимитов бюджетных обязательств.
Однако при столь тесной близости указанных подходов между ними имеются и принципиальные расхождения. Отметим наиболее существенные из них.
Концепция ФКС рассматривает задачу формирования национальной контрактной системы как создание адекватного инструмента для достижения целей более высоко уровня — для обеспечения государственных нужд. И, как представляется, такая позиция позволяет выстроить достоверную систему координат для госзаказчиков и подрядчиков, которые, находясь внутри нее, принуждены соизмерять и соподчинять собственные (узкие) интересы интересам общества в целом. При таком подходе возникает и необходимость, и возможность ограничения ведомственного и регионального эгоизма.
Категория государственных нужд предполагает обязательность оценки конечных результатов контрактования. Ее встроенным инструментом является определение наиболее эффективных способов обеспечения государственных нужд. Выводы из такого содержательного мониторинга могут быть использованы при планировании поставок в будущих периодах.
В Программе государственные нужды заменены иной экономической категорией, менее значимой, — нужды публично-правовых образований (см. коммент. 12). Тем самым в сфере федеральной контрактной системы государство, как субъект контрактной политики, редуцируется, а сама контрактная политика упрощается вплоть до закупочных схем самодостаточных публично-правовых образований
(которыми являются принявшие на себя отдельные государственные полномочия ведомства, субъекты Федерации, муниципальные и другие образования, относящихся к публично-правовым).
В результате Программа принципиально не поддерживает тезис Концепции ФКС о необходимости развития в рамках контрактной системы функции прогнозирования обеспечения государственных нужд. Нет в ней и такого предконтрактного процесса, как определение объема и структуры государственных нужд исходя из различных инструментов программно-целевого планирования. Отсутствует в Программе и еще один из процессов Концепции ФКС — оценка эффективности обеспечения государственных нужд и использование этих оценок при планировании поставок будущих периодов.
Надо отметить, что зарубежные контрактные системы строятся на платформе обеспечения именно государственных нужд. Это отражено как в их идеологии, используемом понятийном аппарате, так и в установленных правовых нормах, институтах, структуре и взаимодействии органов.
Подводя черту под сопоставлением актуальных подходов, следует отметить, что обе разработки согласованно определили вектор модернизационного процесса как создание единого технологического цикла закупочной деятельности с современными методами предконтрактной и постконтрактной практики. В них в равной мере сделан акцент на создании интегрированной информационной системы, на автоматизации закупочных процессов и развитии информационных технологий. Кроме того, даны «чертежи» отдельных неотъемлемых элементов будущей модели отечественной контрактной системы.
Все это — чрезвычайно важно и достаточно для начала работ по формирования отечественной контрактной системы.
Однако уже в ближайшее время, при условии практической реализации имеющихся актуальных подходов, предстоит дополнительно определиться с некоторыми «развилками» и неопределенностями в будущей конструкции и выработать позицию в отношении отдельных тенденций контрактной практики, складывающихся в современном мире. Из числа таких дискуссионных аспектов обозначим следующие: расширение/ограничение полномочий государственных заказчиков по принятию закупочных решений, изменения/консервация архитектуры национальных контрактных систем, принятие/отвержение новелл международного модельного законодательства, в основном в части рамочных соглашений. Все три аспекта тесно взаимосвязаны между собой и взаимно обусловлены.
Институт государственного заказчика
Институт государственного заказчика — лица, уполномоченного на принятие закупочных решений, в отечественной и зарубежной практике весьма различен (см. коммент. 13).
Для «российского» взгляда контрастно выглядит тот факт, что в современной международной практике государственные заказчики обладают значительно большей самостоятельностью и объемом полномочий при принятии закупочных решений. Одновременно они несут и значительно большую персональную ответственность за принимаемые закупочные решения и, что принципиально важно, за конечные результаты исполнения контрактов. Они — полномочные представители государства, гарантирующие и защищающие общественные интересы.
Такой статус сложился изначально. Достаточно привести несколько примеров.
В федеральной контрактной системе США госзаказчик является одной из центральных фигур. Это уполномоченное лицо, официальный представитель государства в контрактном процессе, имеющий особый статус контрактного офицера (Contracting Officer). Только контрактный офицер имеет право заключать, администрировать или прерывать контракт от лица правительства Соединенных Штатов. При этом он выступает гарантом соблюдения интересов Соединенных Штатов в контрактуемых расходах и доходах.
Контрактный офицер отвечает за обязательное исполнение чиновниками, находящимися в его подчинении и вовлеченными в закупочные и иные хозяйственные процедуры, всех действий, необходимых для организации эффективных закупок и распоряжения имуществом. Он несет персональную ответственность за соответствие закупочных и иных хозяйственных действий законодательству, подзаконным актам, всем другим предусмотренным процедурам и условиям заключенных контрактов. Кроме того, контрактный офицер обеспечивает выполнение требований контракта и достаточность средств к покрытию обязательств по нему. В отношении подрядчиков именно контрактный офицер отвечает за соблюдение справедливых, честных и непредвзятых подходов.
В целях осуществления своих полномочий контрактный офицер наделен широкими полномочиями, прежде всего в вопросах вынесения бизнес-суждений (см. коммент. 14).
Однако выносить такие решения и участвовать в торгах контрактный офицер может только в пределах делегированных ему полномочий. И здесь его ответственность имеет четкую градацию.
Есть три основных уровня полномочий. Первый уровень: упрощенные поставки (Simplified Acquisition). Находясь на первом уров-
не, контрактный офицер вправе подписывать контракт (на размещение рекламы, на поставки продукции, лизинг и сдачу в аренду имущества, внесение конструктивных изменений в планировку зданий) (см. коммент. 15), не превышающий по стоимости 100 тыс. дол. (если контрактуется что-либо иное, нежели поставки коммерческой продукции и услуг с конкурентных рынков (см. коммент. 16). Если контрактуется исключительно коммерческая продукция, лимит полномочий поднимается до 5,5 млн дол.
На втором уровне контрактный офицер (Intermediate) уполномочен подписывать контрактную документацию (на поставки продукции, лизинг, сдачу в аренду, переделку арендуемых или сдаваемых в аренду зданий, специальный лизинг, включая операции со зданиями, земельными участками и иными объектами, по передаче на баланс новому владельцу имущества бывшего в лизинге, продаже или залогу движимого и недвижимого имущества) стоимостью не более 10 млн дол. (по одной операции).
Третий уровень (Senior) не предполагает ограничений по широте и объему полномочий.
В зависимости от предмета контракта контрактный офицер организует обязательную экспертизу и учет рекомендаций специалистов в области права, финансов, информационной безопасности, инженерных и других необходимых специальностей. Регламентирован и состав «команды» контрактных офицеров. Ее «технические» специалисты проходят обязательную специальную подготовку и сертификацию (см. коммент. 17).
Условия сертификации, назначения, замещения и отстранения от должности контрактных офицеров четко регламентированы. В целом специалисты в сфере контрактования составляют особую касту в среде государственных чиновников, принадлежность в которой связана с рядом серьезных требований.
Для всех специалистов в сфере контрактования установлены четкие квалификационные требования (Qualification Standards for Contract Specialists), а также должностные инструкции к замещаемым ими должностям (Contracting Competencies).
Особая престижность статуса контрактного офицера обусловлена высокой профессиональной квалификацией государственного служащего (см. коммент. 18). Причем для сохранения за собой должности контрактного офицера государственный служащий обязан каждые два года проходить обучение с целью повышения и подтверждения своей квалификации. В противном случае объем его полномочий может быть поставлен под сомнение (или даже пересмотрен).
Надо отметить, что требования к профессиональным знаниям и навыкам и сами программы подготовки специалистов в сфере граж-
данских поставок и поставок для нужд обороны и безопасности различаются (см. коммент. 19). Есть различия и между программами подготовки персонала в части закупок и в части распоряжения движимым и недвижимым имуществом (см. коммент. 20). Имеются также особенности и установлен порядок взаимного подтверждения соответствия при переходе сотрудников из одного ведомства в другое.
Как тенденция, укрепление института госзаказчика, повышение его роли в контрактном процессе и усиление ответственности за результат носит не отдельный, а общий характер.
Так, в «континентальных» контрактных системах вырос спектр задач, которые современное государство решает в сфере госзакупок. В частности, во Франции Циркуляром премьер-министра от 3 декабря 2008 года (Circulaire du 3 décembre 2008 reative a l'exemplarité de l'Etat au regard du développement durable dans le fonctinnement de ses etablissements publics) прямо предписано строить контрактную политику так, чтобы обеспечить достижение следующих стратегических целей: во-первых, осуществить реализацию основных направлений по долгосрочным государственным контрактам в соответствии с Национальным планом, рассчитанным на три года (2007—2009 гг.) (см. коммент. 21); во-вторых, усилить экологическую ответственность при организации поставок и добиться внедрения мер (независимо или в совокупности с процедурой государственного заказа), направленных на уменьшение объема и улучшение качества поставок (см. коммент. 22).
Кроме того, от государственных заказчиков ждут и реальных коммерческих результатов. Ведь в последние годы наблюдается тенденция переориентации контрактных систем на достижение коммерческих целей и выгод для государства. В результате ряда реформ контрактного законодательства в разных странах системы государственного хозяйствования стали приобретать новые черты, все более проявляя бизнес-ориентированность (см. коммент. 23).
И наконец, перед госзаказчиками поставлен значительный объем дополнительных социальных задач (см. коммент. 24).
Если обобщить те социально-экономические требования, которым должны отвечать поставки для государственных нужд различных стран, то получится объемный список «дополнительной нагрузки», вкладываемой в основное тело контракта. Сегодня могут регулироваться следующие условия:
• уровень заработной платы персонала подрядчика;
• длительность рабочего дня персонала подрядчика;
• оплата сверхурочных персонала подрядчика;
• требования по технике безопасности;
• санитарно-гигиенические условия труда;
• меры по охране окружающей среды и предупреждению ее загрязнения;
• снижение выбросов в атмосферу;
• объем и структура импорта для целей выполнения контракта;
• обязательства подрядчика по региональному размещению производства;
• обязательства подрядчика по обязательному привлечению малых предприятий на субподряде для выполнения контракта;
• обязательства подрядчика по обязательному привлечению представителей национальных меньшинств для выполнения контракта;
• обязательства подрядчика по обязательному привлечению инвалидов, и др.
Рост ответственности, сопровождающийся усилением самостоятельности госзаказчика при принятии закупочных решений, — все это оформилось в тезисе о необходимости профессионализации кадров закупщиков. Причем термин «профессионализация» понимается как действительно содержательное, неформальное явление.
Весьма радикальные позиции заняла, к примеру, Франция. Так, признан неэффективным порядок, когда функции по закупкам исполняются (на непрофессиональной основе) множеством чиновников-закупщиков, имеющих иные задачи, кроме закупочных. Также мало результативной и затратной расценивается практика, при которой потребитель продукции и закупщик выступают в одном лице.
На острие тенденций по укреплению института госзаказчика в зарубежных контрактных системах создаются специализированные организации, уполномоченные не только на размещение заказов (как это происходит в отечественной региональной практике), но и на хозяйствование (обеспечение нужд) в интересах других государственных организаций (см. коммент. 25). В частности, во Франции Декретом правительства от 17 марта 2009 года № 2009-300 и на основании статьи 3 Кодекса государственных закупок была организована Служба по государственным закупкам (Service des Achats de l'Etat — SAE) под эгидой объединенного Министерства экономики и бюджета. Перед службой поставлены весьма конкретные задачи. В частности, в течение трех ближайших лет она должна добиться экономии по текущим закупкам для государственных нужд в размере 10% от действующего уровня, развивать экологически и социально ответственные закупки, а также практически облегчить доступ к госзаказу малых и средних предприятий.
Создание подобных специализированных закупочных структур (см. коммент. 26) наряду с другими новациями вносит серьезные видоизменения в архитектуру зарубежных контрактных систем.
Модификация структуры национальных контрактных систем
Трансформация структуры контрактных систем за счет создания или ликвидации составляющих ее органов и изменения порядка их взаимодействия является постоянным процессом. Сравнительный анализ решений, принятых за последние годы, выявляет ряд интересных тенденций, не имеющих явной аналогии в российской практике.
Во-первых, как было отмечено, укрепление института госзаказчика сопровождается созданием отдельных структур, работающих в контрактной сфере в интересах других государственных потребителей и специализирующихся в различных рыночных сегментах. Во-вторых, перед такими структурами государство ставит конкретные коммерческие и социально-экономические задачи, причем задачи не только по повышению эффективности расходования бюджетных средств, но также по «неконтрактным» показателям. Одновременно усиливается взаимодействие между различными структурами, составляющими контрактную систему, взаимное использование ими ресурсов. И наконец, третье: в целях снижения коррупции, а также для достижения большей результативности госконтрактов и формализации взаимодействия структур создаются органы, предназначенные для коллективного принятия как отдельных закупочных решений, так и выработки государственной политики в сфере контрактования (см. коммент. 27). В целом ощущается стремление к проведению согласованных закупочных стратегий, к использованию контрактных инструментов для решения широкого спектра вопросов.
В результате действия указанных тенденций государственные контрактные системы приобретают все более бизнес-ориентированный вид.
Вокруг национальных контрактных систем растет деловая активность. В целом формируется современный высокотехнологичный бизнес ^-компаний, брокерских, маклерских и дилерских контор, юридических и риелторских фирм, посреднических (представляют интересы поставщика в конкурентных переговорах) и консультирующих организаций.
Кроме того, и сами специализированные организации осуществляют поставки во многом подобно тому, как это производят торго-во-снабженческие компании. В отличие от отечественной системы, где госзаказчик сам, своими силами и по мере своего «понимания» контрактует для себя все товары, работы и услуги, сколь бы сложными и специфичными ни были предметы закупки или условия
контракта, специализированные организации профессионализируют закупочную деятельность и осваивают отдельные рынки.
Заметим, что и внутренняя управленческая структура специализированных закупочных организаций также имеет сходство со структурой частных компаний (корпораций).
Так, уже упомянутая Служба по государственным закупкам Франции централизовала обеспечение текущих потребностей других федеральных заказчиков, поставляя для них:
• офисную мебель и различные предметы для офиса;
• компьютерные принадлежности;
• предметы телекоммуникационной связи;
• транспорт;
• техническое оснащение помещений и поддержание технического состояния всех имеющихся устройств;
• неспециализированный транспорт, горюче-смазочные материалы;
• печатную продукцию, осуществляя пересылки, отправки газет и журналов, почтовых марок;
• энергоносители;
• различные финансовые, банковские услуги, услуги в сфере страхования (см. коммент. 28).
Служба наделена серьезными полномочиями, часть из которых беспрецедентна в сравнении с полномочиями российских закупочных органов. В их числе — определение службой уровня потребностей госзаказчиков в товарах и услугах. Кроме того, служба разрабатывает стратегии закупок (с учетом анализа рынка, стандартизации нужд и глобализации процедуры закупок), которые реализует не только она сама, но которыми обязаны руководствоваться другие закупщики. Сотрудники службы заключают контракты, рамочные соглашения и другие виды договоров по обеспечению государственных нужд в отношении работ, услуг и текущих поставок. Кроме того, они осуществляют контроль за надлежащим исполнением заключенных контрактов.
Имея серьезные (по большому счету, единоличные) хозяйственные полномочия на государственном рынке, в целях их реализации служба опирается на коллективное принятие решений. Их инструментом является орган стратегического управления — ори-ентационный совет (Le conseil d'orientation du service des achats de l'Etat).
Прослеживается сходство ориентационного совета с таким институтом корпоративного управления, как совет директоров. В число членов совета входят «собственники» — представители интересов государства: исполнительные члены или почетные члены Государст-
венного совета, Счетной палаты, Генеральной финансовой инспекции (см. коммент. 29), а также еще одиннадцать ключевых структур в контрактной сфере.
На принципах коллективного принятия решений строится и работа комитета (Le comité des achats) — «правления» службы.
Помимо этого, в контрактной системе Франции действуют различные объединения госзаказчиков, которые либо практически осуществляют, либо координируют закупочные программы. В их числе — L'Union des groupements d'achats public (UGAP) — централизованная служба закупок для государства и муниципалитетов.
В США модификация структуры федеральной контрактной системы началам намного раньше, чем в Европе. Специализированная закупочная организация — Администрация общих услуг (General Service Administration — GSA) была сформирована как независимая организация 1 июля 1949 года.
В перечень задач Администрации входит:
• полное обеспечение всех федеральных агентств и организаций недвижимостью, движимым имуществом и услугами, включая управление и использование движимого и недвижимого имущества (см. коммент. 30);
• частичное обеспечение властей штатов и муниципалитетов, международных организаций (см. коммент. 31);
• формирование политики развития Федерального свода норм осуществления закупок (FAR), Федерального свода норм осуществления перевозок (Federal Travel Regulation — FTR), Федерального свода норм управления материальными активами (Federal Management Regulation — FMR) (см. коммент. 32).
Центральными звеньями Администрации являются Федеральная служба закупок (Federal Acquisition Service) и Служба публичных зданий (Public Building Service).
Федеральная служба закупок осуществляет подготовку рамочных соглашений, а также общегосударственных контрактов по закупке товаров, помогает контрактовать услуги, в том числе по авиаперевозкам, перевозкам водным транспортом, экспедиционным и др., организует поставки офисной техники и оборудования, компьютеров, расходных материалов и канцелярских товаров и др., ведет программы по использованию платежных систем и инструментов (см. коммент. 33).
Служба публичных зданий управляет земельными ресурсами и сооружениями в сфере гражданских государственных нужд: владеет или арендует площади общим размером 342 млн м2 в 8603 имущественных комплексах для размещения федеральных государственных служащих, привлекает специалистов для проектирования, строи-
тельства и дизайнерского оформления правительственных зданий (зданий судов, офисных зданий, пограничных контрольно-пропускных пунктов, информационно-вычислительных центров, лабораторий, др.), осуществляет операции по лизингу с 7080 активами, обеспечивает охрану исторического и культурного наследия, др.
Ключевую роль в развитии закупочной политики, прежде всего федерального законодательства (FAR), играет Администрация Президента США. При этом решения о внесении дополнений или изменений в FAR принимаются в результате длительных (затяжных) согласовательных процедур. Институтом коллективного обсуждения является совет (FAR COUNCIL), в свою очередь состоящий из двух подкомитетов: гражданского (с представителями 16 федеральных ведомств) и оборонного (с представителями 8 военных департаментов и агентств).
Интересно, что такая сложная структура федеральной контрактной системы позволяет предпринимать оперативные и результативные действия, осуществлять согласованные программы на государственном рынке, проводить единую закупочную политику.
Об опыте Франции по реализации единого экологически и социально ответственного подхода в сфере обеспечения государственных нужд (Декрет от 3 декабря 2008 г.) уже говорилось. Следует подчеркнуть, что единый подход может проводиться не только в отношении предмета закупки, но и по существенным условиям контракта. Эта возможность была использована как антикризисная мера, способствовавшая поддержке французского бизнеса (см. коммент. 34).
В развитие темы приведем пример США. Антикризисная программа (the Recovery Act of 2009) Президента Б. Обамы предусматривала направить в контрактную сферу дополнительно 787 млрд дол. на заключение и реализацию контрактов по строительству инфраструктуры американской энергетики, на модернизацию дорог, мостов и других транспортных сооружений, сохранение рабочих мест в общественном секторе и развитие сферы предоставления жизненно важных услуг, трансфер технологий в экономику, повышение доступности медицинских услуг. В частности, в образование и подготовку направлялось 53 млрд дол., в энергетику — 53 млрд дол., в здравоохранение — 59 млрд дол., инфраструктуру и науку — 111 млрд дол.
Посреднические бизнес-структуры эффективно продвинули соответствующие контракты на рынок. Практическая реализация мер в сфере контрактования была поставлена под административный и общественный контроль. Процесс и результаты контрактования в части антикризисных расходов отдельным образом сводятся, обобщаются и публикуются с детализацией до индивидуального конт-
ракта (от системы наблюдения за земной поверхностью в интересах НАСА (см. коммент. 35) вплоть до контракта на оборудование места для пикника в честь Дня благодарения (см. коммент. 36) с указанием фамилии и персональных данных контрактного офицера, его заключившего.
Особенности структуры контрактных систем стимулируют и прямо предполагают тесное взаимодействие госзаказчиков как между собой, так и со специализированными организациями. Контракты, заключенные одним из ведомств, могут использоваться другими ведомствами. Ведомства могут не иметь собственных договоров с поставщиками, а получать продукцию по контрактам, заключенным с этим поставщиком другими структурами. Кроме того, госзаказчикам предоставлена возможность заказывать продукцию по упрощенной процедуре в рамках контрактов, заключенных на основе полноценных конкурентных процедур, одним из ведомств (см. коммент. 37).
Правовой основой для реализации таких закупочных стратегий стали рамочные соглашения, существенно изменившие правовой контекст национальных контрактных систем.
Реформа модельного законодательства о закупках: текущее состояние
В настоящее время в рамках Комиссии Организации Объединенных Наций идет активный процесс дополнения и уточнения положений Типового закона о закупках товаров (работ) и услуг (1994 года).
Целью реформы модельного законодательства в этой сфере является необходимость создания правовой основы для хозяйственной деятельности государств, отвечающей реалиям ХХ! века и признанной международным сообществом в качестве таковой.
Причинами, приведшими к изменению некоторых подходов, стали прежде всего использование информационных технологий и неоднозначный опыт применения действующих и возникновение новых методов закупок (рамочных соглашений), что и требует коллективного осмысления.
По информационным технологиям предлагается регламентировать использование электронных сообщений при публичных закупках, реверсивные аукционы и аукционы с аномально заниженной ценой.
Внимание сейчас акцентировано на недопустимости использования любой формы сообщений и средств их передачи для ограничения доступа поставщиков к закупкам. Должны предоставляться возможности для участия всех потенциальных поставщиков в торгах. При этом закупающие организации обязываются оговаривать
любые требования и стандарты передачи информации уже в самом начале, т.е. до процессов размещения заказов.
Понимание целесообразности электронных реверсивных аукционов исходит из того, что эта онлайновая процедура в режиме реального времени должна обеспечивать представление участниками последовательно улучшаемых заявок. Преимущества использования таких аукционов очевидны: они позволяют выходить на значительную экономию средств. Однако вопрос об их использовании для расширенного перечня предметов контрактов не ставится.
В отличие от отечественной практики, реверсивные аукционы рассматриваются не только как самостоятельный способ размещения заказа, но также и как один из этапов при других методах закупок. В том случае, если послеаукционная оценка предложений отсутствует, новое модельное законодательство ориентирует на автоматическое присуждение контракта в соответствии с заранее установленными критериями. Также автоматической должна быть переоценка заявок, пересматриваемых в ходе аукциона.
Основные новации в процедурах размещения связаны с расширяющейся практикой конкурентных переговоров и рамочными соглашениями (см. коммент. 38). Именно рамочные соглашения являются, с одной стороны, правовой основой для модернизации архитектуры и способов работы контрактных систем, а с другой — сами становятся стимулом к таким изменениям.
Под определение рамочных соглашений подпадают двухэтапные закупки, при которых на первом этапе заключается рамочное соглашение между закупающей организацией (к примеру, GSA или SAE) и поставщиками. Ими оговариваются предмет и общие условия поставок. На втором этапе присоединяющиеся к соглашениям закупающие организации (в том числе конечные госзаказчики — потребители продукции) осуществляют заказ конкретного объема продукции и ее оплату.
Имеется несколько вариантов рамочных соглашений, отчасти упоминавшихся в предыдущем параграфе. Во-первых, закрытое рамочное соглашение, когда максимально возможная конкуренция поставщиков проходит на первом этапе. Именно тогда от поставщиков добиваются наилучших условий контрактов, а также определяются спецификация и условия закупки. На втором этапе осуществляется заказ конкретных объемов продукции в конкретные сроки. Новых дополнительных конкурентных процедур на втором этапе не проводится. Такие соглашения заключаются с одним-единственным поставщиком.
В том случае, если поставщиков несколько, возникает другой тип закрытых рамочных соглашений. В этих случаях на первом эта-
пе не все условия окончательно устанавливаются и оговариваются. А на втором этапе, когда идут конкретные заказы, всегда остается место для конкурентного отбора.
Третий тип — открытые рамочные соглашения, заключаемые с несколькими поставщиками, к числу которых впоследствии могут присоединяться и новые поставщики. В этих случаях первый этап сфокусирован не на конкуренции, а на определении условий поставок, спецификаций, технологических требований, на гарантии качества и надлежащего исполнения контрактов, а также (в сфере обороны и безопасности) на конфиденциальности и секретности. Конкуренция не исключается, но все-таки перемещается на второй этап закупок. И, по мнению экспертов, именно на втором этапе достигается ее наивысший уровень.
Общим для всех типов является то, что заключение на первом этапе рамочного соглашения не гарантирует компании заключение контракта на втором этапе (см. коммент. 39). У заказчика не формируются расходы по обязательной поставке, а у государства не возникает финансовых обязательств по обязательной закупке продукции (см. коммент. 40).
Осуществление поставки и ее оплата производятся после прохождения второго этапа контрактования и не на основании рамочных соглашений, а по индивидуальным заказам и соответствующим им контрактам (см. коммент. 41).
Преимущество, получаемое и государством, и поставщиком в работе по рамочным соглашениям, заключается в том, что уже к началу реальных торгов изучены, уточнены, прояснены до деталей и согласованы предмет контракта и его условия. Причем позиции государства и бизнеса в затрагиваемых вопросах сближены, что гарантирует надлежащее исполнение контракта, соблюдение существенных условий поставки и других факторов, влияющих на качество обеспечения государственных нужд и эффективное расходование средств. Со своей стороны потенциальный исполнитель имеет возможность инвестировать время, деньги в будущий контракт и, находясь в листе ожидания, при первой же возможности вступает в процедуру отбора поставщиков (см. коммент. 42).
Причины расширения использования рамочных соглашений очевидны и уже отчасти рассмотрены. Поиск адекватного способа обеспечения государственных нужд осуществляет профессиональная организация, специализирующаяся на подобных вопросах. Она же добивается максимально выгодных условий контракта с наибольшими скидками, бонусами и стимулирующими пакетами. Одновременно сокращаются административные и операционные расходы, а также сроки, повышается надежность поставок.
Не менее важно и то, что рамочные соглашения, требующие для себя электронного представления и обновления, стали стимулом к развитию IT-технологий и высокотехнологичных услуг. Компании используют соглашения для уменьшения бумажной и бюрократической работы, а покупатели получают контракты, доступные в любое время, готовые быть запущенными в работу моментально и обновляющиеся без усилий с их стороны.
Влияние рамочных соглашений на развитие государственного рынка и на работающие на нем коммерческие структуры — исключительно.
Рамочные соглашения «подтягивают» деятельность компаний к нуждам государства, позволяя им заранее готовиться к возможным контрактам: их требованиям, особенностям, спецификации и другим существенным условиям. Со своей стороны за счет раннего информирования потенциальных исполнителей государство обеспечивает максимальную конкуренцию к моменту проведения процедур размещения заказов.
К примеру, согласно Антикризисному плану Б. Обамы, предполагается в течение 2010—2011 годов направить 6 млрд дол. на реконструкцию и обновление 6500 федеральных зданий, превратив их тем самым в образцовые по эффективности и производительности, экологически продвинутые, красивые архитектурные сооружения. Компании, оказывающие архитектурные, конструкторские и строительно-ремонтные услуги, были заранее приглашены подключиться к рамочным соглашениям с Администрацией общих услуг (GSA FSS — federal supply schedules), с тем чтобы загодя подготовиться к масштабным контрактам на планируемые работы по строительству и обновлению [3].
Между тем международные эксперты подчеркивают: есть существенные риски в использовании рамочных соглашений. На практике риски возникают в отношении факторов эффективной конкуренции в долгосрочной перспективе. Есть и риски сговора между поставщиками и трудности осуществления контроля за соблюдением процедур. Кроме того, как правило, рамочные соглашения сопровождаются использованием списков поставщиков. И в таком инструменте также есть свои изъяны.
Ощущается некоторое напряжение между стремлением обеспечить полную и открытую конкуренцию и преимуществами ведения закупок по бизнес-правилам. Так, возникшие в результате рамочных соглашений бланкетные договоры первоначально задумывались только, для того чтобы их участники оставались в курсе заявленных государственных потребностей. Однако впоследствии оказалось, что эти договоры широко используются как субституты нормальным
контрактам (FAR § 13.303). Также квотирование планируемых или будущих закупок постепенно приобретает вес и значение, которое, согласно закону, имеет только размещение информации о планируемых торгах.
Подобное использование рамочных соглашений и связанных с ними контрактных процессов создает ловушки в действующем законодательстве. Деловая практика забегает вперед или даже отходит от действующих правовых норм, изменяет статус обязательных контрактных документов.
Конечно же, все это требует глубокого осмысления для целей интеграции и использования в модельном законодательстве.
Завершая обзор актуальных подходов к формированию отечественной контрактной системы, подготовленный с учетом наблюдаемых международных тенденций, хотелось бы отметить следующее.
К настоящему времени разработаны две модели построения будущей российской контрактной системы. Обе исходят из необходимости создания в этой сфере сквозного технологического процесса с необходимыми инструментами предконтрактной и постконтрактной работы. Конструкторские предложения по отдельным элементам системы и их взаимосвязи между собой базируются на современных принципах развития публичных закупок товаров, работ и услуг.
Однако между моделями есть принципиальные различия, прежде всего в определении места и роли контрактной системы в общем механизме государственного хозяйствования. Как представляется, понимание контрактной системы как современного института обеспечения государственных нужд за счет приобретения продукции и распоряжения имуществом соответствует международной практике.
Ряд вопросов пока остается открытым. Так, в перспективе предстоит определиться с возможностью или, наоборот, невозможностью интеграции в российскую контрактную среду таких фундаментальных для зарубежных контрактных систем явлений, как институт особо уполномоченных государственных заказчиков и специализированных закупочных структур, решающих широкий круг вопросов. Не поставлены пока и взаимосвязанные с указанными вопросы проведения единой политики в сфере закупок, а также формирования нового типа экономических отношений между участниками контрактных процессов, складывающихся в условиях рамочных соглашений. Не прояснена и формула разумной достаточности в переориентации государственного хозяйствования на бизнес-параметры.
При всех «развилках» и остающихся неопределенностях в окончательном построении модели будущей российской контрактной системы ее перспективность, а точне, абсолютная необходимость практической реализации представляется очевидным фактом.
Комментарии
1. Le code des marchés publics — CMP, возможность устанавливается статьей 4 Кодекса.
2. Нормы контрактования во Франции установлены многочисленными законодательными актами, имеющими сложную взаимную адаптацию: Кодекс публичных закупок СМР),
3. Декрет об особых контрактах Министерства обороны (Le décret applicable aux marchés spécifiques du ministère de la Défense), Ор-доннанс от 6 июня 2005 года о некоторых государственных или частных предприятиях, не подпадающих под сферу действия Кодекса о публичных закупках (L'ordonnance du 6 juin 2005 applicable а certaines entreprises publiques ou privées non soumises au CMP), иные внутренние правила и судебная практика, используемая в прецедентном качестве.
4. Согласно FASA (Federal Acquisition Streamlining Act), принятому Конгрессом США в 1994 г. (FASA, Pub. L. No. 103—355. § 32, 4001). Кроме того, вне требований FAR по обеспечению уровня конкуренции остаются закупки до 25 тыс. дол. для оборонных агентств и до 10 тыс. дол. для гражданских агентств.
5. Мировой опыт будет представлен ЮНСИТРАЛ, контрактными системами США (рассматриваемой как эталонной) и Франции (отражающей континентальные тенденции). Привлечь информацию о специфике других национальных контрактных систем не позволяет сжатый формат статьи.
6. Строго говоря, в рамках данных подходов фиксируется определенная разница в описании стадий (этапов) закупочного цикла. Концепция ФКС выделяет прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для федеральных государственных нужд, формирование государственными заказчиками планов обеспечения федеральных государственных нужд, размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг, юридическое оформление результатов размещения заказов, исполнение и мониторинг государственных контрактов. В Программе стадии (этапы) закупочного цикла структурированы как элементы федеральной контрактной системы и даны следующим образом: планирование закупок публично-правовых образований, размещение заказов и исполнение государственных (муниципальных) контрактов.
7. «Best value» became the watchword of the day, largely in contrast to the «lowest price» selection criterion, which was perceived as one of bad habits of the federal procurement system, based on its correlation to low-quality results. Best value implied an increase in the discretion given to government officials to select the vendor offering the most advantageous approach to meeting the government's needs, based on a balancing of factors beyond low price» («Наилучшее вложение» стало лозунгом современности, в отличие от такого критерия отбора, как «наименьшая цена», который из-за своей связи с низким качеством результата считается одной из ошибок федеральной системы закупок. «Наилучшее вложение» подразумевает увеличение свободы действий госслужащих в выборе поставщика с наиболее выгодным подходом к требованиям государства, не ограничивая выбор исключительно критерием «наименьшей цены») (см.: Daniel I. Gordon and Jonathan L. Kang. Task-Order Contracting in the U.S. Federal System; Steven Kelman. Procurement and Public Management: The Fear of Discretion and the Quality of Public Performance. 1990).
8. Дословно использовалось следующее обоснование: «The government should be more business-like in its procurement system». Известен демарш вице-президента Гора, сделанный им в 1993 году в ходе шоу (The Late Show with David Letterman — CHICAGO TRIB., Sept. 9, 1993 at 28) в порядке доказательства необходимости стандартных спецификаций, когда Альберт Гор разбил вдребезги пепельницу, закупленную на основе особых требований по госзаказу. Специализированная спецификация этой закупки не отвечала принципам достаточности и разумности, а именно «the government specifications stated that an «ash receiver, tobacco (desk type) should «break into a small number of irregular shaped pieces not greater in number than 35».
9. Сложилось несколько вариантов решения задачи. В частности, создаются специализированные органы рассмотрения жалоб. Так, во Франции разрешение спорных вопросов по государственным закупкам осуществляется не только судом. Декретом № 2009-623 от 6 июня 2009 года утвержден список консультативных административных комитетов, созданных для внесудебного разрешения споров (заключения мирового соглашения) по государственным закупкам (Национальный консультативный комитет, региональные, межрегиональные, междепартаменталь-ные консультативные комитеты). Кроме того, предусмотрен Арбитражный порядок (ст. 128 Кодекса). В каждом извещении о проведении госзакупок указывается судебная инстанция, принимающая к разбирательству иски о нарушениях в ходе проведения конкретно данных закупок.
В США создаются стимулы и даются установки на внесудебное решение споров (Executive Order 12988-Civil Justice Reform, Febr. 7, 1996: expressing the policy that «[w]henever feasible, claims should be resolved through informal discussions, negotiations, and settlements rather than through utilization of any formal court proceeding»). Кроме того, прямо ограничивается перечень случаев, когда закупочные решения могут быть оспорены, в частности, действуют ограничения по жалобам при участии в рамочных соглашениях. Данные соглашения будут рассмотрены отдельно (FASA, Pub. L. No 103—155).
Для корректности, приведем точные перечни мер по данному подразделу.
Согласно Концепции ФКС, на этапе планирования первоочередными мерами по формированию федеральной контрактной системы станут совершенствование процедур подготовки прогнозов поставок товаров, работ и услуг для федеральных государственных нужд и планов обеспечения федеральных государственных нужд, а также создание и обеспечение применения библиотек типовых контрактов. Также предлагается установить порядок:
• определения объема и структуры государственных нужд исходя из различных инструментов программно-целевого планирования;
• стимулирования государственных закупок инновационной продукции, через установление специальных требований в типовых государственных контрактах;
• определения объема государственных закупок в натуральном выражении, в том числе исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг и выполнения функций;
• установления по наиболее крупным объектам государственных закупок перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения федеральных государственных нужд в очередном финансовом году и плановом периоде;
• проведения мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров (работ, услуг). В целях повышения качества планирования и снижения коррупциогенности закупок необходимо использовать сведения о ценах на товары, работы и услуги, которые будут доступными государственным заказчикам из информационных ресурсов, что позволит выбрать оптимальный способ определения начальных цен и установить в документах государственного заказчика обоснование формирования начальных цен;
• разработки типовых государственных контрактов как на стандартные товары, работы и услуги, так и на имеющие специ-
альные особенности (в части государственного оборонного заказа, НИОКР, бюджетных инвестиций, информационных технологий, энергосбережения и т.п.) в увязке с типовой закупочной документацией и использованием каталогов стандартной продукции, библиотек нейтральных спецификаций объектов закупок, а также необходимости управления рисками с использованием поэтапной приемки и оплаты товаров, работ и услуг.
Программой предлагается сравнительно суженный перечень мер.
10. При этом понимание задач на стадии размещения различается в Концепции ФКС и в Программе.
Концепция ФКС готова радикально расширять перечень и совершенствовать конкурентный порядок присуждения контрактов. Большое внимание уделено конкретным закупочным технологиям в различных секторах государственного рынка товаров, работ и услуг.
11. Согласно Концепции ФКС, на этапе исполнения государственных контрактов первоочередными мерами по формированию федеральной контрактной системы станут меры, направленные на развитие инструментов мониторинга заключения и исполнения государственного контракта. Одновременно необходимо создание в бюджетном процессе гибких инструментов финансирования и установление:
• регламентации организации контроля со стороны заказчика за исполнением контракта, издание рекомендаций по принятию исполненного государственного контракта;
• участия по отдельным категориям споров, возникающих вследствие неисполнения государственных контрактов, наряду с представителями государственного заказчика, специального представителя уполномоченного государственного органа в целях реализации возложенной на него обязанности по защите прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации;
• упрощенной (сокращенной по времени) судебной процедуры рассмотрения дел, связанных с расторжением контрактов при их ненадлежащем исполнении или признанием их недействительными в связи с грубыми нарушениями при их заключении;
• введения требований о предоставлении открытой информации об исполнении государственных контрактов и плана-графика государственных закупок (в том числе создания общероссийского реестра государственных и муниципальных контрактов, включающего, информацию об исполнении контрактов);
• участия кредитной организации в финансовом обеспечении исполнения поставщиком государственного контракта;
• обязанности заказчика применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту;
• унифицированного размера штрафных санкций;
• регламентации действий заказчика в случае уменьшения лимитов бюджетных обязательств.
Программа рассматривает лишь часть из выше перечисленного.
12. Используются термины «нужды публично-правовых образований», «обеспечение нужд публично-правовых образований», «участие публично-правовых образований». Содержательная работа по обобщению закупочных действий отдельных публично-правовых образований, переход тем самым на собственно государственный уровень не называется как необходимый процесс контрактования.
13. В этой связи отметим, что имеющиеся актуальные подходы к формированию отечественной контрактной системы, краткий обзор которых был дан выше, пока не определяют, насколько существенно могут измениться требования к прохождению государственной службы лицами, которые будут наделены полномочиями в сфере отечественной контрактной системы. Соответственно, не ясно пока, будут ли сформированы новые требования и к программам подготовки специалистов в этой области. Между тем перемены могут быть радикальными.
14. Полномочия по бизнес-суждениям были даны в связи с переходом от механического определения победителей размещения госзаказа на основе критерия самой низкой цены (lowest price) к критериям лучшей стоимости (best value). Стремление использовать в закупочных практиках лучшие бизнес-модели, созданные в частном (корпоративном) секторе экономики, привели к отходу от исключительного применения только единообразных процедур поставок, с тем чтобы закупщики могли действовать скорее как предприниматели (businesspeople). Для этого были переписаны отдельные положения FAR (the «Part 15 Rewrite» of the FAR — FAC 97-02 (Sept. 30, 1997). Также было добавлено положение, согласно которому персонал закупщиков уполномочивался действовать самостоятельно в рамках бизнес-подхода к стоящим задачам, для чего предпринимать действия, хотя и не противоречащие принятому нормативному правовому регулированию, но способные выходить за предписания. (Acquisition personnel should «exercise personal initiative and sound business judgment in providing the best value product or service to meet customer's needs», and in such exercise, personnel «may assume if a specific strat-
egy, practice, policy or procedure is in the best interests of the Government and is not addressed in the FAR nor prohibited by law (statute or case law), Executive Order or other regulation, that the strategy, practice, policy or procedure is a permissible exercise of authority» — FAR § 1. 102 (d); FAC 90-29 (July 3, 1995).
15. В порядке примера: LEASING\SIMPLIFIED ACQUISITION — $100.000 — Присуждение и администрирование контрактов на: 1) рекламу в газетах об операциях с недвижимостью, 2) предоставление арендованной недвижимости на основе индивидуальных контрактов, не превышающих 100 тыс. долл. годовой ренты, и 3) изменение планировки зданий, которые находятся в аренде, при условии, что стоимость таких изменений не превысит 100 тыс. дол. и осуществлены (приобретены) от арендодателя.
16. При последующем анализе рамочных соглашений станет понятно, что коммерческая продукция с конкурентных рынков может приобретаться упрощенно, на основе контрактов, заключенных специализированными структурами (уполномоченными ведомствами).
17. GSAM 501.603-6 Federal Acquisition Certification for Contracting Officer Technical representatives (FAC-CONTR), incl. FAC-CONTR training Requirements.
18. Для замещения должности контрактного офицера, государственный служащий должен обладать степенью бакалавра, полученной им только в аккредитованном колледже или университете по итогам 4-летнего обучения. Координирует подготовку контрактных офицеров Федеральный институт (Federal Acquisition Institute — FAI), созданный в 1976 годах для содействия карьере и проведению политики в сфере трудовых ресурсов, занятых в федеральной контрактной системе.
19. По некоторым дисциплинам у соискателей нет возможности, не пройдя специализированной подготовки, претендовать на должность в сфере обеспечения нужд обороны и безопасности, ссылаясь на наличие подготовки в сопоставимой области гражданских закупок. (GSAM 501.603 — 2(d)(3). Figure 501-1. GSA Equivalencies to DAU Curriculum. CON 100: Shaping Smart Business Arrangements etc.)
20. К примеру, GSAM 501.603-6 (Federal Acquisition Certification for Contracting Officer Technical Representatives (FAC — CONTR).
21. Его целью является превращение Франции в одну из наиболее вовлеченных в процесс долгосрочного развития стран Евросоюза (Plan national d'action pour des achats publics durables (PNAAPD).
22. Перед закупщиками ставится задача сокращения потребления невозобновляемых ресурсов и уменьшения потребления электроэнергии. Согласно документу, целью на 2010 год является обес-
печение соответствия 60% закупленных новых материалов TCO (система, принятая и контролируемая шведской конфедерацией профессиональных служащих). Кроме того, предписано при осуществлении поставок принять во внимание: знание о среднем жизненном цикле продукта, требования энергетической эффективности, особые требования в отношении отсутствия тяжелых металлов, оценки амортизации, экоконцепции продукции, процентного исчисления продуктов, могущих быть использованными повторно, упаковки и т. д.
23. В этой связи необходимо привести пример реформы 90-х годов в США («procurement reform» of the Clinton years), когда с 1993 по 1997 год пост главы офиса федеральной закупочной политики (Administrator of the Office of Federal Procurement Policy — OF-PP) занимал Стивен Кельман.
24. Имеются в виду задачи в отношении уважения основных прав человека на труд, интеграцию инвалидов, введение удаленного трудоустройства, профессионального равенства. Так, 9 апреля 2008 года Советом министров Франции было принято решение о том, что госзакупки, отвечающие за социальную сферу, должны составлять как минимум 10% от общего числа текущих государственных закупок и закупок государственных учреждений.
25. С ними связывают воспроизведение в сфере закупок «эффекта рычага». В частности: Jean-Baptiste Hy Directeur adjoint du Service des achats de l'État Ministore du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Professionnalisation de la fonction achat Crnation du Service des achats de l'État: «повышения рентабельности капиталов, привлечения новых поставщиков за счет стандартизации предмета закупки, разработки, типизации и широкого распространения в профессиональной среде результативных закупочных стратегий, адаптированной техники закупок и т.д.».
26. Стимулом к их созданию стало также развитие рамочных соглашений, речь о которых пойдет в самостоятельном разделе настоящей статьи.
27. Для сравнения: развитие отечественной практики было перенаправлено в иное русло: в тех же целях акцент делается на процедурных вопросах, при этом используется принцип унификации и снижения вариативности процедур размещения заказа, из числа которых приоритет отдается «объективным», как то электронные аукционы, не предполагающие переговоров.
28. Данный перечень не является исчерпывающим, в него могут быть внесены изменения и дополнения.
29. Президент ориентационного совета назначается постановлением министра, отвечающего за бюджет, из числа этих трех членов.
30. За осуществление поставок продукции GSA взимает плату, но (эксперты подтверждают) накладные платежи значительно меньше, чем при самостоятельном контрактовании.
31. Конгресс США предоставил право агентствам штатов и местных органов власти осуществлять закупки напрямую с одного из ресурсов — the Information Technology GSA schedule (IT70). В будущем возможно расширение доступа штатов и муниципалитетов к федеральным закупочным программам.
32. Согласно GSA Adbantage information related to the American Recovery and Reinvestment Act of 2009, GSA предлагает: продукцию, услуги, технологи и решения; подтвержденные контракты, контракты уже запущенные; экспертную поддержку в вопросах федеральных поставок; согласующиеся с FAR и утвержденные GSA контракты; IT-инструменты по экологически чистым продуктам, услугам, решениям; транспарентность и подотчетность; коммерческие услуги, обеспеченные стимулирующим пакетом, закупки у GSA с сокращенным временем на выполнение заказа, низкими ценами и складскими затратами; лучшую стоимость (цена/ качество) и дисконт; контракты, позволяющие соответствовать экологическому и социальному законодательству и подзаконным актам; электронные инструменты, позволяющие заказывать, направлять, искать и делать исследования 365 дней в году, 7 дней в неделю 24 часа в сутки. — GSA Advantage information/ related to the American Recovery and Reinvestment Act of 2009GSA Offers...
33. Только по FSS контрактам (Federal Supply Schedules) GSA предоставляет возможность осущестлвять поставки на сумму, превышающую 100 млн дол. ежегодно. — What is A GSA Schedule? By Richard White
34. Планом возрождения экономики предусматривалось увеличение авансов, перечисляемых государством по сделкам госзаказа в 2009 году. В порядке обеспечения мер в бюджет 2009 года был заложен миллиард евро на покрытие расходов по авансам.
В целях практической реализации указанной меры Циркуляр Министерства бюджета, национальных счетов, государственной службы и реформирования государства от 19 декабря 2008 года (NOR: PRMX0830787C) рекомендовал государственным учреждениям предусматривать увеличение авансов на государственные заказы и направлять на эти цели минимум 20% от цены сделки вместо 5%, предусмотренных Кодексом. Мера принята для улучшения финансового состояния предприятий, и в первую очередь малых и средних предприятий (РМЕ). Правительство обязало государственные органы перечислять аванс в размере 20%, когда начальная цена сделки или основного транша
выше 20 тыс. и ниже 5 млн евро. Для сделок выше 5 млн евро рекомендовано исходить из каждого конкретного случая, учитывая финансовую ситуацию и размер предприятия-поставщика. Эта мера применяется ко всем сделкам, заключаемым государственными органами, но не позднее 31 декабря 2009 года. Для сделок, которые уже были заключены, госзаказчики должны были действовать другим способом — по требованию предприятия-поставщика перечислить ему дополнительно разницу между уже перечисленной суммой аванса и суммой, соответствующей 20% от исходной цены сделки.
35. Solicitation Number 88-15155 Contract Award Date October 28, 2009 Contract Award Number NMR710803 Contract Award Dollar Amount $ 1800000.00 Contract Line Item Number 001 Contractor Awardee: California Institute of Technology (CA 91125).
36. Solicitation Number W912DQ09B0001 Contract Award Date Nov. 24, 2009 Contract Award Number W912DQ-10-C-0001 Contract Award Dollar Amount $ 27.357.00 Contract Line Item Number 0001 Contractor Awardee: Jirac, Jeffrey Lee (825307895).
37. В США первые прецеденты взаимного использования контрактов относятся к 1950-м годам. Речь идет о так называемой системе федеральных реестров закупок (the Federal Supply Schedule — FSS) — FAR subpart 8.4, part 38.
38. Framework Agreements Procedures. Для определения этого вида поставок используются также понятия «зонтичных» контрактов, уже упоминавшиеся FSS, а также ID/IQ.
39. По образному выражению ведущих американских экспертов, заключение рамочного соглашения представляет для компании подобие охотничьей лицензии «на отстрел дичи».
40. Имеются только договоренности о минимальном, скорее, символическом объеме гарантированных закупок.
41. ФКС США используются два термина для определения заказа: «task order» для услуг и «delivery order» для товаров.
42. В FSS, т.е. рамочных соглашениях, заключаемых GSA, поставщик обязан поставить продукцию любому федеральному заказчику по цене, установленной в контракте с GSA. Конкуренция значительно снижена на этапе индивидуального заказа. Между тем она не исключена. Федеральный заказчик, как правило, выбирает три компании из листа-перечня рамочного соглашения (FSS) и на основании сопоставления их предложений выбирает лучшее. Между госзаказчиком (не GSA) и компанией-победителем заключается контракт на поставку. Тем не менее данный индивидуальный контракт должен полностью соответствовать рамочному соглашению. Все повышения цен и расценок, свя-
занные с изменениями экономических индексов, обсуждаются в рамках рамочных соглашений, а не индивидуальных контрактов. Индивидуальные скидки не отражаются в FSS.
Литература
1. Федорович В.А. США: Федеральная контрактная система и экономика. Механизмы регулирования / В.А. Федорович, А.П. Патон, В.П.Заварухин; Ин-т США и Канады. М.: Наука, 2002. 926 с.
2. Daniel I. Gordon and Jonathan L. Kang. Task-Order Contracting in the U.S. Federal System6 The Current System and Its Historical Context.
3. Larry Christensen. Federal Contract Consultants / Your Recovery Plan. June 18, 2009: «your company may fit into the program. 03FAC — Facilities Maintenance and Management; 56 — Building and Building Materials/Industrial Services and Supplies; 71 II K — Comprehensive Furniture Management Services; 871 — Professional Engineering Services; 899 — Environmental Services; 736 — Temporary Administrative and Professional Staffing.
4. Postal Service procurement regulations, 39 C.F.R. Part 601 (2006); FAA (Federal Aviation Administration) Acquisition Management System, доступная на: http://fast.faa.gov.
