CC BY
349
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
О.В. Анчишкина
Планирование государственных закупок: опыт ФКС США для развития контрактных отношений в российском госзаказе
В статье предпринята попытка описания специфики содержания контрактных отношений в сфере государственного заказа на основе эмпирического анализа норм и правил планирования закупок в Федеральной контрактной системе США. ФКС США используется в качестве нормативной модели для определения вектора системной модернизации отечественной сферы государственных закупок.
Ключевые слова: федеральная контрактная система, государственные закупки, планирование, модернизация.
Системная модернизация сферы государственных закупок выдвигается в настоящее время в ряд ключевых приоритетов экономической политики [см. Коммент. 1]. В повестке дня — разработка новой парадигмы, фундаментом для которой может стать теория контрактной экономики [см. Коммент. 2], обладающая достаточной новизной принципов и стратегическим потенциалом. Проблемы контрактной экономики, поднимающиеся в работах О. Уиль-ямсона, Дж. Бьюкенена, Г. Таллока, Г. Бреннана, до недавнего времени оставались на периферии внимания отечественной экономической теории. Прорывной потенциал новой парадигмы был оценен лишь некоторым российскими учеными, в числе которых А. Радыгин, А. Олейник, Р. Энтов, И. Смотрицкая, С. Черных. Практически неисчерпаемый потенциал работ В. Федоровича также остается не в полной мере освоенным научной практикой. С преувеличенным акцентом на процессы размещения заказа велись и эмпирические исследования, что явно не соответствовало масштабу анализируемого экономического явления.
Между тем известно, что поставки продукции для обеспечения государственных нужд вбирают в себя значительную часть расходов государственного бюджета. По официальным данным Федеральной службы государственной статистики в 2009 году глав© Анчишкина О.В., 2011
ными распорядителями средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации было заключено 10,8 млн контрактов и сделок на общую сумму 3,3 трлн рублей. В 2010 году показатели составили 11,7 млн контрактов и сделок, и 4,9 трлн рублей соответственно. В первом полугодии текущего 2011 года показатели зафиксированы на уровне 5,1 млн контрактов и сделок и 2,4 трлн рублей соответственно. По подсчетам экспертов, государственными поставщиками и подрядчиками являются порядка 250 тыс. организаций всех форм собственности.
Рынок государственных контрактов отчетливо сегментирован. В частности, по параметру цены, выделяется группа крупных и особо крупных контрактов. По отчетам «Росгосзатраты» (http://rosspending.ru), за период 2007—2009 годов в контракты стоимостью более 500 млн рублей было направлено 43% всех средств, выделенных на закупки. При этом общее число таких контрактов составило 0,07% от общей численности контрактов, зарегистрированных в Реестре контрактов Федерального казначейства.
По мнению того же источника, из состава указанной группы можно сформировать список 10 крупнейших контрактов. Цена таких контрактов колеблется в диапазоне от 8,4 млрд рублей (регистрационный № 0002009000256, заказчик Министерство промышленности и торговли России, исполнитель: «Объединенная двигателестроительная корпорация») до 130,9 млрд рублей (регистрационный № 0010108000091, заказчик: Федеральное агентство по атомной энергетике, исполнитель: ФГУП «Атом-энергопроект»). Средняя цена контракта в данной подгруппе изменялась по годам следующим образом: 2007 год — 31,2 млрд рублей, 2008 год — 13,9 млрд рублей, 2009 год — 24,3 млрд рублей. В целом, согласно тем же отчетам, на 1000 крупнейших контрактов приходится 42% всех законтрактованных расходов.
Предметом 80% контрактов являются поставки, стоимость которых не превышает 1 млн рублей. Доля средств, направляемых в такие контракты, в общем стоимостном объеме государственного заказа не превышает 6%.
Средства, направляемые на закупки, распределяются между компаниями-поставщиками (подрядчиками) дифференцированно. По подсчетам «Росгосзатраты», на 80% контрагентов приходится 4% финансовых ресурсов государственного бюджета, направляемых на закупки. При этом до 600 организаций или 0,2% исполнителей государственных контрактов доводится 50% средств от общего объема финансирования государственного заказа.
Примечательно: несмотря на то, что размещение государственного заказа и его финансирование осуществляется в пределах, доведенных до государственных заказчиков лимитов бюджетных ассигнований на текущий финансовый год и плановый период, ежегодно заключаются контракты со сроком исполнения (финансирования) более 2-х лет. На них расходуется
примерно 30% выделяемых средств. Количество таких контрактов составляет 0,7% от общей численности.
Таким образом, не будет ошибкой утверждать, что масштаб вовлеченных в государственные поставки ресурсов и интересов, стабильно высокая деловая активность и внутренняя структурированность выступают признаками «стоящего за» подобными свойствами композитного экономического объекта, с противоречивым раскладом векторов развития и весомым влиянием на экономику. Очевидно, что обеспечение функционирования такого экономического объекта требует не менее сложных, чем он сам, инструментов регулирования.
Между тем, системная политика, прежде всего — политика общественного равновесия и социально-экономического целеполагания, для сферы государственных закупок не разрабатывалась и в ней не проводилась. Разработка концепции формирования федеральной контрактной системы (далее — ФКС) [см. Коммент. 3] и ее ввод в публичный оборот в 2010 году впервые позволили такую задачу сформулировать на операциональном уровне, предложить подходы и создать минимум административных мотивов к ее решению.
В пределах поднимаемых вопросов предлагается рассматривать ФКС как правовую, организационную и информационную среду, предназначенную для обеспечения закупочных процессов публично-правовых образований и функционирования контрактных институтов [см. Коммент. 4]. Периметр такой среды определяет технологический цикл закупок: от этапов прогнозирования государственных нужд и планирования государственных закупок до этапов исполнения и приемки результатов государственного контракта. Известно, что в действительности технологический цикл не линеен и намного сложнее по конструкции, но, указав его крайние точки, этим (в пределах статьи) можно пренебречь.
Контрактная система предоставляет обществу возможность управлять важнейшими транзакциями и достигать целей в условиях, при которых сложные контракты являются неполными, заключение контракта не является гарантией исполнения, судебные возможности разрешения конфликтов ограничены, а стороны контракта взаимозависимы.
ФКС моделируется как инструмент для организации в общественно значимых масштабах поставок действительно востребованной государством (муниципалитетами) продукции. В этом смысле есть корреляция между применением технологий ФКС и других инструментов повышения качества контрактных результатов, создания условий для полной и свободной конкуренции, снижения контрактных цен на продукцию, а также реализации глобальных принципов: прозрачности, подотчетности и эффективности.
Очевидно, что в конструкции ФКС процессам планирования отведена содержательная роль. Такой статус отражает объективные особенности,
отделяющие сферу закупок для государственных нужд от сферы коммерческих поставок. Не избегая упрощений, перечислим некоторые из таких особенностей.
Во-первых, государство как закупщик, в отличие от фирмы, не монолитно, а представлено множеством ведомств и множеством закупочных практик. Номенклатура государственных закупок там, где она регистрируется (например, в США), охватывает более 95% общей товарной номенклатуры. Однако государственные заказчики, при всем разнообразии их самих, а также вариативности их запросов, в своей сумме должны удовлетворять критерию суверенности государства, а, значит, быть чем-то большим, чем сложением отдельных интересов.
Во-вторых, государство как закупщик, в отличие от фирмы, закупает продукцию для обеспечения публичных нужд, то есть нужд третьих лиц, и только отчасти для обеспечения собственного функционирования. Между тем, государство само создает для себя правила игры на рынке. И чтобы примирить «слабость» и «силу» таких позиций, государственные закупщики действуют при меньших степенях свободы. Иными словами, публичные закупки отличаются большим числом мандатов, но требуют более детальной и строгой регламентации.
В-третьих, эластичность государственного спроса значительно ниже, чем коммерческого. В частности, государственный закупщик, действуя «по доверенности», не имеет возможности по своему усмотрению и в соответствии с рыночной конъюнктурой использовать инструменты замещения и субституции [см. Коммент. 5].
В-четвертых, следует учитывать тот факт, что, в конечном счете, государство использует полномочия в закупках для максимизации национального благосостояния. Однако показатель национального благосостояния не приобрел пока адекватного математического аппарата, позволяющего количественно измерить и сравнить его величины. Само содержание категории национального благосостояния отличается принципиальной изменчивостью. В основе такой изменчивости — меняющиеся представления общества и различных социальных групп о личной и общественной пользе. В итоге, наличие объективных замеров остается вопросом без ответа.
И, наконец, государство, в отличие от фирмы, обязано документировать закупочные действия наравне с иными значимыми действиями. На закупки распространяются те регламентные требования, какие сложились в законопроектной, контрольно-надзорной, лицензионной работе и в других областях. Причина не только в единстве правового пространства административной системы. Важнее другое: документирование составляет содержание той особо значимой категории, которую определяют как прозрачность государственной среды. Это ее основное предметное бытование.
Исходя из перечисленных особенностей, очевидно, что целевая функция планирования государственных закупок реализуется посредством це-
лого набора инструментов. Собственно планы составляют в нем отдельную часть, несомненно, наиболее представительную, но не исчерпывающую.
В качестве модельной ситуации для определения основных подходов к разработке методологии контрактного планирования можно использовать опыт США. Конечно, понимая при этом, что внутреннее сопряжение любой иностранной конструкции воспринимается через призму отечественного опыта и интересно возможностью распознать собственные особенности и предугадать их динамику.
Федеральная контрактная система США — одна из наиболее развитых и сильных административных систем. Она интересна также и потому, что формирование в Российской Федерации комплексной федеральной контрактной системы, как это определено на уровне нормативных правовых документов [см. Коммент. 6], должно стать формой развития сферы публичных закупок на ближайшие годы и одним из приоритетных направлений экономической политики.
Квантом, который упорядочивает структуру и содержание плановых документов американской ФКС, выступает план конкретной единичной закупки. В контрактной сфере США внятно ощутим вектор движения снизу. Такой направленности, безусловно, способствует англо-американская прецедентная система права, ключевыми понятиями которой являются договор (contract) и деликт (tort). Важно, что при подходе «с земли» последующая агрегация контрактов не препятствует достижению высокой конечной эффективности реализуемых ими программ.
Исторически в отечественной системе планирования превалирует движение сверху: от макроэкономических пропорций, а ранее, в советское время — от отраслевых и иных народнохозяйственных балансов до плановых заданий. Однако несбалансированное применение этой методологии оказалось чревато проблемами. Фактом стала шутка советских экономистов: «План есть план пока он план». Ее подоплека проста. Пятилетние планы развития народного хозяйства, наделенные силой закона, над которыми работали виднейшие умы эпохи, отличала особенность. А именно: строго говоря, ни один из них не был исполнен в полном объеме запланированных показателей. Одиозной считается ситуация с шестой пятилеткой (1956—1960 годов). По мнению ряда экспертов, статистически наблюдаемая невозможность её выполнения стала одной из причин введения руководством СССР нового формата планирования — семилетки (1959—1965 годов). Увеличенный на два года горизонт позволил скорректировать показатели и избежать публичного признания в невыполнении плановых заданий. Впоследствии к семилеткам не возвращались.
Примат общего над частным сохранился и в настоящее время. Не удивительно, что педантичный «Консультант» хранит великое множество стратегий [см. Коммент. 7] и программ, многие из которых детально просчитаны и утверждены на самом высоком политическом уровне. Проблема
в том, что реализованы из них лишь единичные проекты. Подчас с превышением сроков и первоначальной сметной стоимости.
Парадоксальный факт. Практически в тот же период времени, когда было принято вынужденное решение о семилетке, в США одобренные Конгрессом программы различной степени сложности и ресурсоемкости реализовывались с большим успехом. Значительная их часть доводилась до конечных результатов в первоначально установленные сроки и в пределах запланированных ассигнований. Нередко организация, управление и администрирование таких программ-заказов были рассчитаны на 5—8 лет, а с учетом промышленной или иной формы эксплуатации «конечного продукта» заказа — до 15—20 лет. Учитывая жесткие требования федерального законодательства о равномерном географическом размещении федерального контракта и привлечении к его исполнению, по возможности, всей индустриальной базы страны, в выполнение программ-заказов вовлекались до 20—30 штатов США, сотни городов и тысячи предприятий [см. Коммент. 8].
При этом разработка, принятие и реализация программ-заказов сопровождались мониторингом со стороны политиков, экспертов, прессы, представителей широкой общественности. Сбои в работе, риск-анализ, выявление фактов неэффективного расходования средств налогоплательщиков чаще всего анализировались в ходе публичных расследований и слушаний. В такой «некомфортной» среде достигались впечатляющие плановые результаты.
Два ярчайших примера. В ходе Второй мировой войны США выполнили программу «Манхэттен» по созданию атомного оружия. На высоко организованной основе в нее было вовлечено более 300 тыс. крупных, средних и мелких компаний, научных центров и университетов США, в том числе 7200 подрядчиков из Америки, Великобритании, Канады. Общая стоимость программы по некоторым подсчетам превысила 420 млрд долларов. Как известно, результат был получен политически своевременно.
С годами эффективность реализации государством программ-заказов ощутимо возросла. Так, в 1961—1971 годах была выполнена космическая программа «Аполлон» с высадкой человека на Луну. По предварительным расчетам НАСА ее заявленная стоимость оценивалась в 24,0 млрд долларов. Программа была завершена в 1971 году с общими расходами в 24,2 млрд долларов — перерасход (cost-overrun) составил 4,2%. В программе участвовали 3 корпорации, сотрудники системы управления «Аполлон», 600 корпораций — генеральных подрядчиков, 12 000 фирм-субподрядчиков из 27 штатов США и 12 стран Европы, Америки и ЮВА; причем программа от начала до завершения выполнялась по единому плану, а сборка системы и запуск космического корабля — по часовым графикам. По экономической и научно-технической эффективности космическая программа «Аполлон», по оценке мировой научно-технической общественности, считается одной из выдающихся в ХХ веке.
Эти историко-публицистические иллюстрации — дополнительные аргументы тому, насколько актуально исследование американской ФКС и, в частности, процедуры планирования контракта. Она необходима в целях выявления условий связи.
Детальная процедура планирования содержится в Законе о регулировании федеральных закупок (the Federal Acquisition Regulation — FAR) [см. Коммент. 9]. Данный законодательный акт регулирует все стадии технологического цикла закупок и устанавливает единую политику и единые процедуры закупок для всех федеральных ведомств [см. Коммент. 10]. В нем прямо определены или даны прямые ссылки на практически все имеющие место закупочные нормы или осуществляемые закупочные действия. По сути, Закон носит всеобъемлющий и универсальный характер.
Такое качество Закона достигается за счет его тесной увязки с другими нормативными актами в смежных областях права. Закон буквально пронизан прямыми сносками на соответствующие статьи и параграфы. В том числе и по этим причинам понимание Закона о регулировании федеральных закупок возможно только в совокупности со всем массивом нормативных документов по государственному контрактованию. К нему относятся Закупки в сфере обороны (the Armed Services Procurement Act of 1947 (ASPA), кодифицированный как 10 U.S.C.§§ 2301—2314, Закон о федеральной собственности и административных услугах (the Federal Propety and Administrative Services Act of 1949 (FPASA), кодифицированный как 40 U.S.C. §§ 471-514 и 41 U.S.C. §§ 251—260, Закон о конкуренции при контрактовании (the Competition in Contracting Act (CICA), кодифицированный в рассредоточенном виде в разделах 10, 31 40 и 41 U.S.C. Кроме того, Закон о регулировании федеральных закупок дополняют ведомственные акты, в которых прописаны некоторые специальные нормы и отражены некоторые отраслевые или предметные особенности закупок [см. Коммент. 11]. В целом, по подсчетам В.А. Феодоровича, обширные нормы и правила госконтрактования опираются на сложную и хорошо структурированную систему правового регулирования отдельного единичного контракта, его кванта, которому уделялось и уделяется приоритетное значение. В различные периоды правовая база контрактования составляла от 4000 до 3200 актов.
Отталкиваясь от опыта российского Госплана, можно было бы ожидать, что содержанием столь тщательно регламентируемого этапа планирования предстанет актуализация, обоснование и оптимизация общественных нужд (потребностей). Тех нужд, которые необходимо обеспечить посредством закупок. Этап планирования контракта, формулируемый в такой логике, позволил бы выстроить иерархию нужд (потребностей) и выделить группы первоочередных закупок. В результате планирования были бы установлены пропорции между основными и обеспечивающими поставками и решались бы другие, привычные для российской практики, плановые задачи.
Между тем, акцент законодательных норм ФКС США сделан на ином. Представляется парадоксальным, но если исходить из законодательных актов, детально прописанный процесс планирования контракта не сфокусирован на проработке самих публичных потребностей. Как уже отмечалось, предметом правового регулирования ФКС США является единичный контракт, а не совокупность потребностей, которые необходимо упорядочить в соответствии с макроэкономическими пропорциями, социально-экономическими приоритетами, технологическими задачами и другими политическими по своей сути условиями связи.
Предконтрактная стадия связана прежде всего с получением от рынка точных сигналов по контрактным перспективам. Образно говоря, это составление бизнес-плана и стратегии закупки.
Целью планирования контракта, как это установлено Законом [см. Коммент. 12], является создание гарантий того, что потребности Правительства будут обеспечены наиболее эффективным и экономичным образом, строго в срок. По российским меркам, ФКС подключается тогда, когда цели уже заданы, приоритеты выстроены, и уже определено, какие государственные нужды необходимо обеспечить за счет поставок продукции.
Возможно, что такая кажущаяся индифферентность Закона о регулировании федеральных закупок и смежных с ним актов к самому главному — к публичным нуждам проистекает из особенностей процессов прогнозирования и планирования приоритетов социально-экономического развития США. Значительный объем деятельности по стратегическому сценирова-нию и целеполаганию осуществляется в формате не административных, а политических процессов, не в исполнительных, а в законодательных и представительных институтах власти. В логике данного распределения правомочий, как она представлена в правовых актах, качественное и количественное выражение публичных нужд, их приоритезация — в значительном числе случаев являются константой для планирования в рамках ФКС.
7.104.(Ь) В самом начале планового периода плановик должен проконсультироваться с лицами, ответственными за определение потребностей и логистику — с теми, кто определяет тип, качество, количество и требования по поставке.
Планирование закупок начинается уже после того, как потребности индентифицируются. И потому оно во многом направлено на выбор способов исполнения предписанного.
7.104.(а) Планирование закупок следует начинать сразу же после того, как потребности ведомства индентифицируются, предпочтительнее задолго до начала финансового года, в котором должно состояться присуждение контракта или исполнение заказа...
Однако данные акценты законодательства не лишают плановика (государственного заказчика, уполномоченное лицо) права и обязанности взаимодействовать с лицами, отвечающими за определение потребностей. Закон достаточно гибок (это общее качество закупочных норм) и не только допускает, но и обязывает корректировать ранее принятые и принимаемые решения.
7.104.(b) Лица, ответственные за определение потребностей и логистику должны избегать фактора неотложности при установлении потребностей или нереалистичных сроков доставки, либо графика исполнения, если это ограничивает конкуренцию или повышает цены.
Более того, содержание этапа планирования ФКС США будет отражено неправильно, если не принять во внимание установленную тем же законодательством обратную связь между единичным контрактом и общим программированием расходов. Уже отмечалось, что нормы ФКС США обязывают рассчитывать два интегральных показателя: эффективность контракта и степень достижения целей (успешности избранной контрактной стратегии). Вырабатываемые качественные и количественные оценки (контрактная история) учитываются при планировании будущих контрактов, а лучшие контрактные практики подлежат обязательному выявлению и использованию. Это прямо установлено Законом. В конечном счете, агрегирование контрактных результатов происходит за счет оптимизации общественных нужд (потребностей). Тот же эффект оптимизации достигается и за счет учета контрактных результатов, то есть за счет того, что в ФКС США технологический закупочный цикл является замкнутым.
Политика планирования в сфере закупок строится на ряде базовых принципов. В этих принципах отражается не что иное, как стратегия поведения государства на рынке, стратегия построения государством контрактных отношений с хозяйствующими субъектами.
Первый и абсолютный приоритет, который устанавливает законодательство — это обеспечение полной и открытой конкуренции.
Надо отметь, что законодатель проявляет достаточную гибкость при реализации конкурентных приоритетов, тем самым предоставляя закупщику возможность находить адекватные решения в различных закупочных ситуациях. А именно: в тех случаях, когда товар, срочность поставки, место поставки и/или другие факторы не позволяют (не предполагают) осуществить максимально широкий конкурентный отбор, заказчик (плановик) имеет право сузить границы отбора. Когда и это не подходит, запланировать закупку без конкурса.
7.103.(a) Продвижение и обеспечение полной и открытой конкуренции (см. Part 6) или, когда, в соответствии с Частью 6, полная и открытая кон-
куренция не рекомендуется, для достижения максимально возможной конкуренции, отвечающей характеру товара или услуги, которые необходимо поставить (10 U.S.C. 2301 (a) (5) b 41 U.S.C. 253a(a)(1)).
Второй политически значимый приоритет: обеспечение государственных нужд за счет закупок стандартизированной продукции с конкурентных рынков. Одновременно законом установлено, что в случаях, когда такие закупки не могут обеспечить потребности ведомств, ведомства имеют право закупать уникальную продукцию.
7.103.(b) Поощрения заказчиков к поставкам коммерческой продукции с конкурентных рынков или, если обеспечение потребностей ведомства за счет коммерческой продукции неприемлемо, то в пределах таких особенностей — для запросов на поставку непроизводимой (уникальной) продукции.
В целом политика планирования раскрывается в законодательстве по следующим компонентам:
7.102 Политика
(a) Ведомства должны осуществлять планирование закупок и проводить маркетинговые исследования (см. Part 10) в отношении всех предметов закупок в целях осуществления и продвижения:
(1) Закупок, в максимально возможных пределах, стандартизированной продукции с коммерческих рынков или, если такие закупки не могут обеспечить потребности ведомств, уникальной продукции (10 U.S.C. 2377 and 41 U.S.C. 251, et seq.);
(2) Полной и открытой конкуренции (см. Part 6) или, если полная и открытая конкуренция не рекомендуется согласно Part 6, достижения максимально возможной конкуренции, отвечающей характеру товара или услуги, которые необходимо поставить (10 U.S.C. 2301 (a)(5) and 41 U.S.C. 253a(a)(1)).
(b) Планирование должно интегрировать усилия всех ответственных за закупки лиц. Целью планирования является создание гарантий того, что потребности Правительства будут обеспечены самым эффективным и экономичным образом, строго в срок. Ведомства, которые уже имеют собственные системы детального планирования закупок, не должны пересматривать их только за тем, чтобы в точности воспроизвести все позиции данных инструкций.
Непривычно, но столь продвинутая вариативность плановых действий, сочетающаяся с детальной регламентацией, оставляет закупщику право в исключительных случаях пренебречь даже обязательными процедурами планирования, если на то будут основания.
FAR 7.103 (k) Возможности, в случае необходимости, при планировании закупок по обеспечению неотложных нужд отказаться от детальных планов и формальных процедур, если речь идет о поставках, не выходящих за параметры рамочных соглашений о доставке и производстве продукции.
Как следует из такой постановки вопросов, финальное решение о специфике закупки, об ее окончательных параметрах остается за субъектом. Прежде всего, субъекты, а не, так называемая, «игра рыночных сил» доминируют в процессе. Законодатель учитывает, что имеются реальные ограничения для построения закупочных процессов исключительно (или преимущественно) на объективных (не зависимых от человека) факторах, критериях, оценках.
Надо отметить, что и международное модельное законодательство в сфере закупок признает тот факт, что отрегулировать общим образом все многообразие закупочных вопросов не представляется возможным. Сошлемся на мнение, высказанное Рабочей группой (Закупки) в ходе разработки модельного законодательства: «Было решено, что в типовом законе нельзя указать все ситуации... и что в этой связи разумное суждение закупающей организации является неизбежным и надлежащим» [см. Ком-мент. 13].
Интересно, что легализация предоставленного закупщику права выбора основана на соблюдении условий, кажущихся для отечественной практики абсолютно недостаточными. Плановику (закупщику, контрактному офицеру) надлежит доказать, что особенности имеют место, зафиксировать их, и убедить уполномоченное лицо санкционировать избранный план закупки. Кроме того, в ряде случаев плановику необходимо согласовать предлагаемые отклонения от стандартной процедуры с лицом, курирующим соответствующие экономические отношения. К примеру:
7.104.(с) Если план предполагает, что будут использованы процедуры иные, нежели те, что основываются на полной и открытой конкуренции при присуждении контрактов, план следует согласовывать также и с адвокатом, компетентным в сфере конкуренции.
При планировании контрактов, исполнение которых будет предоставлено малому бизнесу, плановик обязан координировать работу с уполномоченным в сфере малого бизнеса. И так далее.
7.104.(d)(1) Плановику следует координировать план или стратегию закупок со специалистом, компетентным в сфере малого бизнеса, если стратегия предполагает, что закупки подпадают в стоимостном (долларовом) объеме под действие параграфа (d)(2) данного раздела...
Правда, широкие полномочия уполномоченного лица (контрактного офицера, закупщика) уравновешиваются серьезными обязанностями. Он несет персональную ответственность за конечные результаты поставок. ФКС США предусматривает постоянный мониторинг и оценку эффективности контрактов. И если в результате мониторинга сам контракт или его администрирование будут признаны неэффективными, неэффективной будет считаться работа конкретных исполнителей и уполномоченных лиц.
В целом контроль закупочных процессов на этапе планирования обеспечивается как пошаговыми процедурами, так и тесной связанностью норм по планированию с иными нормами и содержащими их актами, в которых установлены правила по отдельным специальным вопросам. Как было отмечено выше, понимание Закона о регулировании федеральных закупок, тем более раздела этого Закона, возможно только в совокупности с другими нормативными актами, с которыми FAR содержательно объединен и на которые содержит прямые ссылки и указания. Законодатель обязывает уполномоченное лицо обеспечить гарантии такого многоаспектного соответствия. В частности указано,
7.102.(2)(b) Планирование должно интегрировать усилия всех ответственных за закупки лиц. Целью планирования является создание гарантий того, что потребности Правительства будут обеспечены самым эффективным и экономичным образом, строго в срок.
В практическом плане подраздел 7.103. «Обязанности Руководителя федерального органа власти» требует следующего:
(l) Обеспечения того, чтобы контрактный офицер, до принятия решений о контракте, проверял:
(1) закупочную историю поставщиков товаров и услуг;
(2) описание предметов поставок, включая, когда необходимо, адекватное изображение, картину, чертеж, диаграмму или другое графическое представление.
(m) Гарантии того, что плановики ведомства используют метрическую систему измерений для предлагаемых закупок в соответствии с 15 U.S.C. 205b (11.002(b)), а также метрические планы и инструкции ведомства.
(n) Гарантии того, что плановики ведомства:
(1) осуществляют спецификацию потребностей для печатных и письменных документов в соответствии c минимальными контентными стандартами согласно section 505 of Executive Order 13101 of September 14, 1998, Greening the Government through Waste Prevention, Recycling, and Federal Acquisition (11.303) — Предупреждение загрязнения, повторное использование в федеральных закупках;
(2) следуют политики согласно 11.002(d) в отношении закупок продукции на биологической основе; продуктов, содержащих утилизируемые материалы; продукты, предпочтительные с точки зрения охраны окружающей среды, и энерго-эффективные продукты и услуги.
(0) Гарантии того, что плановики-закупщики осуществляют спецификацию потребностей и готовят планы, чертежи, рабочие отчеты, указания по характеристикам предметов закупок или другие описания продуктов, предлагаемых к закупкам, в соответствии со Стандартами доступности электронных и информационных технологий (36 CFR Part 1194) и что эти стандарты включены в рекомендации по планированию в соответствии с Subpart 39.2.
(p) До того как ведомство извещает о потребностях в услугах консультирования, анализа и оценки поступающих предложений о поставках, руководитель ведомства издает постановление о том, что данное ведомство или другое федеральное ведомство в соответствии с инструкциями 37.204 не располагают достаточным числом подготовленных сотрудников, которые могут самостоятельно оценить и проанализировать указанные предложения.
(q) Гарантии того, что ни один запрос на поставки, или вытекающий из этого запроса контракт, не предполагает своим результатом производство поставщиком продукции, относящейся к категории «неотъемлемо государственных функций», и что все контракты и заказы администрируются должным образом с тем, чтобы гарантировать эффективный официальный контроль контракта или заказа.
(r) Гарантии того, что знания, полученные от ранее осуществленных закупок, использованы для совершенствования рекомендаций и закупочных стратегий.
(s) Гарантии, что плановики-закупщики в максимально возможных пределах —
(1) структурируют рекомендации к контрактам для того, чтобы способствовать конкуренции за счет и между малыми предприятиями;
(2) исключают ненужную и необоснованную комплектацию, которая мешает участию в контрактах малых предприятий (7.107) (15 U.S.C. 631 (j)).
(t) Гарантии того, что плановики ведомства соподчиняют закупки информационных технологий капитальному планированию и рекомендациям по контролю за инвестициями, данными в 40 U.S.C. 11312 и OMB Circular A-130.
(u) Гарантии того, что плановики агентства соподчиняют закупки информационных технологий рекомендациям по информационно-технологической безопасности в the Federal Information Security Management Act (44 U.S.C. 3544), реализующей его политике OMB, включая Appendix III of OMB Circular A-130, и руководстве и стандартами the Department of Commerce's National Institute of Standards and Technology.
(v) Поощрения плановиков агентства использовать проект трудового соглашения (subpart 22.5).
(w) Гарантии того, что контрактные офицеры консультируются с the Disaster Response Registry на HYPERLINK «http://www.ccr.gov» www.ccr.gov в части планирования поставок услуг по вывозу отходов, дистрибуции провианта, реконструкции и других действиях, предпринимаемых в связи с чрезвычайными ситуациями и случаями крайней необходимости, на территории США и в прилегающих районах (26.205).
Как видно из приведенного фрагмента Закона о регулировании федеральных закупок, он весь пронизан прямыми ссылками на документы, связанные с ним по предмету регулирования (речь об этом шла выше). Такой формат подачи материала крайне необычен для российской практики. Однако ясно, что тесная увязка и координация всей совокупности документов обеспечивает быстрый поиск информации, ее моментальную интеграцию и ввод без искажений и толкований. Иными словами, резко сокращает транзакцион-ные издержки, связанные с информационными процессами и технологиями.
Принципиально важно еще раз подчеркнуть, что планирование опирается на богатую инфраструктуру правовых, методических и информационных баз данных. Как представляется, эта особенность может рассматриваться в числе ключевых, фундаментальных характеристик системы планирования ФКС США.
В этой связи необходимо уточнить, что в законодательстве детально прописана не только процедура и содержание планирования, но также процедура и содержание маркетинговых исследований и иных обеспечивающих процессов, включая проверку истории закупки, закупочную историю поставщиков, соблюдение контентных стандартов описания спецификаций и др.
7.105.(b)(1) Привлечь результаты маркетинговых исследований и показать, как они были использованы при работе над различными аспектами плана.
Реализация маркетинговых исследований в отношении всех объектов госзаказа является обязанностью закупщиков (контрактных офицеров, уполномоченных лиц). Поэтому в случаях, когда ведомство не располагает необходимыми специалистами, оно должно привлекать соответствующие услуги рынка [см. Коммент.14]. В итоге обеспечивается квалифицированный выбор.
Возникает вопрос, принимая во внимание столь существенную специфику функционала, политики и методологии планирования в сфере закупок ФКС США, каким предстает в законодательстве содержание этапа планирования? Установлено следующее:
7.105. Для того чтобы облегчить приобретение поставляемой продукции, план должен определять ключевые этапы, на которых следует принимать ре-
шения (см. параграф (Ь) (18) данного раздела). План должен быть сфокусирован на всех технических, бизнес, менеджмент и других важных аспектах, что обеспечит контроль поставки. Специальное содержание планов варьируется в зависимости от характеристик, обстоятельств и стадий закупок.
Закупщику (плановику) предписано проанализировать фактически все значимые финансовые и технологические параметры, а также существенные условия будущей закупки. В их числе:
• ценовые ориентиры;
• связанные расходы;
• обязательные расходы;
• колебания по цене и иные допуски при планировании закупки, опции и качественные характеристики которой могут варьироваться;
• расходы в течение всего жизненного цикла продукции, которые согласно Закону означают:
7.101. «Расходы в течение жизненного цикла продукции» — означают совокупные расходы правительства на закупку, эксплуатацию, содержание и (если требуется) утилизацию закупаемой продукции.
Столь углубленный анализ параметров себестоимости, расходов и цен не удивителен, хотя и необычен для отечественного законодательства.
Особенность рынка, столь внятно выраженная нормами американского законодательства, как раз и состоит в том, что закупщик и поставщик взаимодействуют на основе децентрализованного, безличностного механизма ценовых сигналов. И потому ценам отводится ключевая роль. Обращает на себя внимание и то, что сам набор ценовых параметров составлен таким образом, что, в конечном счете, стоимость (цена) контракта предстает, прежде всего, как предпосылка сбалансированного обмена и, соответственно, как ее результат.
Вследствие объективных особенностей, отличающих сферу закупок для государственных нужд от сферы коммерческих поставок, спрос на публично закупаемую продукцию демонстрирует низкую эластичность. Государственный заказчик поставлен в заведомо не выгодную позицию, по сравнению с коллегами из корпоративного сектора. Эффект замещения весьма невелик. Государственный заказчик не уполномочен изменять стандарты обеспечения государственных нужд и обязан действовать в строго регламентируемой среде.
Предположительно, это становится одной из причин того, что завышение начальной (максимальной) цены государственного контракта, отмеченное как распространенное явление в российской закупочной практике, приводит к относительно большим негативным последствиям и к большей разбалансировке рынка, чем ожидается.
Допустим, на рынке товаров, поставляемых по госпоставкам, действуют три группы производителей, бизнес которых отличается различной способностью противостоять колебаниям рыночной конъюнктуры. Мы моделируем распространенную ситуацию, когда на рынке присутствуют мелкие производители, сумевшие разово или эпизодически заключить госконтракт. Утвердились крупные поставщики с хорошим потенциалом развития, и есть некая «середина».
Пусть F — предложение всех указанных групп производителей конкретного вида товара. Тогда рынок в части предложения имеет вид:
I т 1
Ро = Е (^РоКз +Е фРоКо +Е <21РоК , где
8=1 ¡=1
Q — объем предложения, Po — первоначальная цена, К коэффициент устойчивости к изменениям рыночной конъюнктуры. При этом К > 1, ^ = 1, К < 1.
Пусть Рг — новая цена, при этом Рг > Р. Тогда изменения на рынке будут разнонаправленными. В результате роста цены контракта сильные производители получили больший совокупный доход и увеличили предложение. Слабые производители не только не смогли увеличить предложение, но в результате отрицательных значений коэффициента ушли с рынка. Эмпирически это наблюдается, когда увеличение привлекательности рынка приводит к тому, что слабым компаниям начинают чиниться препятствия по сбыту, неожиданно выставляются дополнительные административные барьеры, их бизнес поглощается, факторы производства физически уничтожаются, др. В результате на нерегулируемых высокоприбыльных рынках остаются так называемые «акулы», а мелкие компании вытесняются в менее привлекательные сферы. Получим новый вид предложения:
I г г ш г
, где
в=1 j=l
Q — отражает увеличившееся предложение, а изменившийся коэффициент у сильных производителей — большую устойчивость вплоть до контроля над рынком.
Кроме того, начальная (максимальная) цена контракта посылает рынку информацию о завышенной оценке госзаказчиком ценности приобретаемой продукции. В силу того, что цена выступает пропорцией обмена, поставщик переоценивает в сторону увеличения собственных издержек. Ведь определение стоимости и цены сводится к взаимодействию как спроса, так и предложения, а ценность товара определяется не только издержками производства, но и его полезностью.
То, что негативное изменение структуры рынка (с тенденциями к его монополизации) может идти в сфере государственных поставок, ощущаемый процесс. И хотя углубленный анализ последствий выставления гос-
заказчиками завышенных начальных (максимальных) цен контрактов не проводился, отметим, что по экспертным оценкам, конкуренция среди госпоставщиков падает. Косвенно, об этом говорят и официальные данные Федеральной службы государственной статистики. Согласно им, в 2009 году было проведено 10,8 млн. торгов (лотов) и других способов размещения заказов для государственных нужд и подано для участия 2,5 млн. заявок. В январе — июне 2010 года показатели составили 2,3 млн. и 0,4 млн. соответственно. По данным ГУ-ВШЭ, рассчитанными на основе анализа всех завершенных на 30 марта 2010 года аукционов на Московской электронной площадке, электронной площадке Татарстана и Сбербанка, стартовая конкуренция на торгах (по количеству поданных на аукцион заявок) очень низка и составляет в среднем 30-40%, то есть на 60-70% торгов пришел всего один или не пришли совсем поставщики. По числу несостоявшихся аукционов и по количеству средств, затраченных на контракты с единственным поставщиком ситуация еще хуже. Как в целом по всем площадкам, так и по каждой в отдельности, аукцион в среднем состоялся в 19% случаев.
Не стоит ждать, что рынок за счет конкурентных механизмов снизит завышенные начальные (максимальные) цены. Проблема в том, что завышенные цены сами способны гасить конкуренцию.
Занижение цены приводит к столь же негативным последствиям: с рынка уходят сильные и успешные. В обоих случаях деловая активность снижается. А в обобщенной форме, государственный спрос не реализует одну из главных своих функций — не увеличивает совокупный спрос и не создает стимулов для роста экономики.
Далее по содержанию планирования. План обязан определить:
• режим поставки;
• срочность поставки;
• способы применения и внедрения закупаемых объектов;
• необходимые условия контракта;
• необходимые производственные мощности и условия для выпуска закупаемых товаров (стандарты оказания услуг, производства работ);
• возможность рационализации закупки.
Планирование также предполагает анализ:
• совместимости с существующей и планируемой номенклатурой закупаемой продукции, а также со стандартной продукцией, имеющейся на конкурентных рынках;
• совместимости с закупаемыми и планируемыми к закупкам системами (технологическими платформами).
Кроме того, исследуются и возможные отдаленные последствия закупки.
В этой связи, уместно сослаться на В.А. Федоровича, который подмечает: «Размещая в экономике страны заказы государства, прежде всего на то-
вары, воплощающие новейшие достижения научно-технического прогресса, федеральные ведомства США в силу требований государственного регулирования были обязаны учитывать общий «технический уровень» корпораций-подрядчиков, их «прямой вклад» в технический прогресс и «передачу технологий»: число патентов, лицензий, нововведений и видов ноу-хау...».
В процессе планирования оценивается также прямое и косвенное влияние закупки на структуру экономики и на социальную сферу: создаются ли за счет государственных поставок стимулы к развитию малого бизнеса, предупреждению загрязнения окружающей среды, технологическому обновлению предприятий и др.
7.105.(Ь)(4)(п) Для каждого рассматриваемого заказа, обсудить —
(2) Заказ на основе рамочных соглашений способствует ли участию малых предприятий, включая: малые предприятия, собственниками которых являются ветераны боевых действий; малые предприятия, собственниками которых являются инвалиды-ветераны боевых действий; малые предприятия, использующие труд инвалидов; малые предприятия, собственниками которых являются женщины.
7.105.(Ь)(1 6) Цели сохранения окружающей среды и энергосбережения. Обсудить в связи с закупками все вопросы, касающиеся сохранения окружающей среды и энергосбережения, применимость экологических оценок и заключений о влиянии на окружающую среду, предлагаемые решения экологических вопросов и включение в извещения о закупках и контракты все связанные с данными закупками экологические требования.
В течение всего процесса планирования сравниваются и обсуждаются различные закупочные альтернативы. Процесс планирования единичной конкретной закупки предстает как способ последовательного отбора из имеющихся альтернатив — одной, лучшей, и ее обоснование.
В ходе такого сравнения используются данные контрактной истории закупки. Кроме того, оцениваются ожидаемые последствия выбора различных параметров цен, мощностей, исполнений, режимов, с тем, чтобы обеспечить утверждение предпочтительной альтернативы из перечня взаимоисключающих вариантов.
Отдельным образом анализируются риски ненадлежащего исполнения контракта и иных срывов в работе. Плановик обязан предусмотреть меры по демпфированию выявленных рисков.
Гибкость планирования гарантируется тем, что заказчику (плановику) предоставлена возможность вносить любой из параметров закупки и любое из значений этих параметров (за исключением запрещенных), если к тому имеется достаточная платформа.
Как следует из анализа законодательства, планирование выступает особым институтом, который упорядочивает две системы связи внут-
ри многоэтапного закупочного цикла: во-первых, успешно связывает государственных заказчиков и поставщиков (подрядчиков), иными словами потребителей и производителей материальных и нематериальных благ на основе учета и создания правильных рыночных сигналов, выработки успешной рыночной стратегии. А во-вторых, структурирует различные факторы (график закупки, материально-техническое обеспечение, технологическую совместимость, логистику и других), без которых госзаказчику невозможно вовлечь приобретаемую продукцию в публичный оборот. Отечественная закупочная практика подчас не обеспечивает интеграцию закупки в окружающую экономическую, технологическую, кадровую, информационную среду, что снижает результативность закупок. ФКС США строит процедуры планирования таким образом, чтобы обеспечить скорейший вклад приобретаемой продукции в обеспечение государственных нужд.
7.105.(а) Предпосылки и цели закупок —
(1) Формулировка (заявление) потребности. Представляет введение к плану с кратким изложением потребности. Дается краткое изложение технической и контрактной истории закупки. Обсуждаются: возможные закупочные альтернативы, влияние предыдущих закупок на эти альтернативы и любое внутриведомственное усилие.
(2) Подходящие условия. Указать все существенные условия, влияющие на закупки, такие как —
(I) Предложения о совместимости с существующими и будущими системами и программами:
(¡¡) Любые известные расходы, режим поставки, производственные мощности или производственные ограничения.
(3) Стоимость. Изложить установленные ценовые ориентиры закупок и стройное обоснование их поддержки, представить видение связанных расходов, включая следующие позиции:
(¡) Расходы жизненного цикла. Обсудить, каким образом будут учтены расходы по жизненному циклу. Если этот подход не используется, объяснить причину.
(¡¡) Дизайн в зависимости от стоимости. Описать объекты, подпадающие под стратегии «дизайн в зависимости от стоимости» и подчеркнуть допуски: включая обоснование количественных параметров, расчетных кривых и факторов экономической коррекции. Описать, как объекты следует применять, доставлять, внедрять. Указать особенности размещения и необходимые условия контрактов, которые следует обязательно отразить.
(¡¡¡) Заявление об обязательных расходах. Описать применение метода обязательных расходов к закупкам...
(4) Производственные мощности. Определить требуемые мощности или характеристики системы производства у поставщиков, или стандарты оказа-
ния услуг, которые необходимо достигнуть, и указать, как они соотносятся с потребностями.
(5) Доставка или необходимые условия по периоду производства. Описать исходные требования по доставке или необходимые условия по периоду производства... Объяснить и обосновать срочность, если таковая препятствует полной и открытой конкуренции или становится причиной, по которой требуется совместить развитие и сохранение объемов производства.
(6) Трейд-офф. Обсудить ожидаемые последствия использования трейд-офф при различных параметрах цен, мощностей, исполнений, режимов, обеспечивающие выбор предпочтительной альтернативы из перечня взаимоисключающих вариантов.
(7) Риски. Обсудить технические, ценовые, режимные риски и описать, какие усилия планируются или закладываются для того, чтобы уменьшить риск и последующий провал с тем, чтобы достигнуть поставленных целей. Если планируется совместить развитие и сохранение объемов производства, обсудить, на сколько это повлияет на ценовые и режимные риски.
(8) Рационализация закупок. Если агентство реализует специализированную программу рационализации закупок, обсудить следующие планы и процедуры:
0) Поощрение участия индустриального сообщества, для чего до официального извещения о закупках вводить в оборот проекты извещений о закупках, организовывать конференции или другие мероприятия, стимулирующие вовлечение отраслевиков в процесс разработки рекомендаций для наиболее точного применения и специальной подгонки необходимых условий контракта.
(и) Выбор и включение только самых необходимых условий, которые также эффективны с точки зрения расходов.
(ш) Установление предельного срока, когда спецификации и стандарты, первоначально предоставлявшиеся в рекомендательном формате, становятся обязательствами сторон.
Такой всесторонний анализ, осуществляемый на этапе планирования, выполняет функцию оптимизации объекта, предмета, объема, источника и условий закупки. И в этой связи не может не носить корректирующего характера. Об обратной связи планирования и других контрактных процессов речь уже шла выше.
Как представляется из содержания Закона о регулировании федеральных закупок, процессы планирования базируются на процедурах потребительского выбора. Не определяя абсолютной (общественной) величины отдельных нужд и их наборов, закупщик формирует качественное представление о наиболее привлекательных наборах потребительских благ. Логика закупочных действий строится на классической максимизации потребительской полезности, которая раскрывается в результате как карта общественных предпочтений.
7.105.(Ь)(4)(м) Для каждого рассматриваемого заказа, обсудить —
(В) Почему это действие служит интересам Правительства, как то —
(1) Ведомство сможет выполнять возложенные на него задачи более эффективно и результативно (например, использовать преимущества ведомственной специализированной экспертизы или получить доступ к поставщикам, обладающим таковой)...
Естественно, что в такой конструкции величина полезности не представляет из себя функцию от экономии расходов. А за счет контрактования реализуется модель развернутой формы обмена.
Ниже приводятся конкретные закупочные действия, из которых складывается процедура планирования.
7.105.(Ь) План действий —
(1) Источники. Обозначить возможные источники поставок товаров или услуг, которые обеспечивают государственные потребности. Включить предложения относительно малого бизнеса, малых предприятий, собственниками которых являются ветераны боевых действий, малых предприятий, собственниками которых являются инвалиды-ветераны боевых действий, малых предприятий, использующих труд инвалидов, малых предприятий, собственниками которых являются женщины., а также оценить последствия любой консолидации предметов контракта, которая может повлиять на их участие в закупках.
(2) Конкуренция.
(¡) Описать, каким образом будет обеспечиваться, продвигаться и поддерживаться конкуренция по всему закупочному циклу. Если полная и открытая конкуренция не предполагается, .указать источник(и) закупок и обосновать, почему полная и открытая конкуренция не достижима.
(¡¡) Указать основные узлы и компоненты закупаемых систем. Обсудить врезку в общий план отдельных планов по указанным узлам и компонентам. Описать, каким образом будет обеспечиваться, продвигаться и поддерживаться конкуренция по указанным узлам и компонентам.
(¡¡¡) Описать, каким образом будет обеспечиваться, продвигаться и поддерживаться конкуренция по запасным частям и комплектующим.
(¡V) .Указать все известные барьеры, препятствующие усилению . конкуренции, и выдвинуть предложения о том, как их преодолеть.
(3) Процедуры выбора источников. Обсудить процедуры выбора источников закупок (размещения контрактов), включая выбор определенного момента для представления и оценки заявок, а также взаимосвязь и соотношение между оценочными факторами и достижением целей закупок...
(4) Рассмотрение закупок.
(¡) Для каждого рассматриваемого контракта, обсудить:
— выбор типа контракта .;
— применимость долгосрочных контрактов, опций или других специальных контрактных методов ...;
— любые специальные статьи и пункты запросов предложений или исключения из FAR ...;
— использование конкурсных процедур или переговоров и причины тому;
— закупку или лизинг оборудования . и причины тому;
— и все иные закупочные соображения.
(5) Бюджетирование и фондирование. Включить в планы бюджетные оценки, объяснить, каким образом они получены, и обсудить режим финансирования.
(6) Описание продукта и услуги.
(7) Приоритеты, ассигнования и лимиты. Когда неотложность обеспечения потребностей диктует сжатые графики исполнения и доставки, можно выставлять ряд приоритетов. Если это происходит, определить, каким образом и на каком основании будут устанавливать и доводиться приоритеты, ассигнования и лимиты.
(8) Сравнение двух вариантов — контрактация или исполнение силами государства. Указать соображения.
(9) Неотъемлемо государственные функции. Указать соображения по данному подразделу.
(10) Необходимая менеджмент-информация. Обсудить, какая система менеджмента будет использоваться для мониторинга ведомственных усилий. Если будет использоваться «система управления приобретенной потребительской стоимостью», обсудить, какая методология анализа данных о приобретенной потребительской стоимости будет избрана для оценки и мониторинга исполнения контракта.
(11) Сделать или купить. Обсудить все, что относится к программам «сделать или купить».
(12) Экспертиза и оценка. Насколько возможно, описать программу экспертизы поставщика... Описать программу экспертизы для каждого основного этапа закупок. Если планируется достижение совместимости продукции, обсудить объем экспертизы, которую необходимо провести до отпуска продукции.
(13) Логистика. Описать —
(i) Предположения о необходимости оказания поставщиком или агентством поддержки и сопровождения контракта как на начальной стадии, так и на протяжении всего закупочного цикла.
(ii) Необходимые условия по гарантии эксплуатационной надежности, ремонтопригодности, прочности и качества продукции.
(iii) Необходимый срок реализации контракта (включая срок перезаключения контракта).
(iv) Концепция стандартизации, включая обязательное определение, в соответствии с процедурами, установленными в ведомстве, понятия «стан-
дарта» в отношении технического оборудования с тем, чтобы будущие закупки оборудования могли производиться на этой же производственной базе.
(18) Администрирование контрактов. Описать, как будет администриро-ваться контракт...
Процедура планирования, как она представлена выше, является интерактивным процессом. Ярко выражена деятельностная ориентация планирования. В отличие от отечественной системы государственных закупок, регулирование дает в руки государственного заказчика не только нормы, а также план практических действий.
Все развилки, которые проходит заказчик (плановик) при выборе параметров закупки — нормативны: они описаны и регламентированы законодательными актами.
В каждой закупке (товара, услуги, работы) выделяется и формализуется определенное множество параметров. Предполагается, что каждый из параметров может иметь достаточный разброс значений (характеристик). Все значения, из которых осуществляется отбор — положительны, то есть разрешены к использованию.
В иных случаях Закон содержит прямые запреты на недопустимые и ненадлежащие закупочные процессы и действия. Так, к примеру, при планировании услуг, заказчик (плановик) должен убедиться, что выносимая на аутсорсинг услуга не относится к категории неотъемлемо государственных. Контрактование неотъемлемо государственных функций прямо запрещено Законом. При подготовке закупочной документации глава ведомства или уполномоченное лицо принимает официальное постановление в письменном виде о соблюдении ограничений по существу.
Перечисление услуг, которые запрещено отдавать на аутсорсинг, дано в разделе 7.5 Закона (Inherently Governmental Functions) открытым списком из двадцати позиций. В части закупочных процессов установлены следующие запреты:
(12) В федеральных закупках в отношении основных контрактов:
(i) Определение того, какие товары и услуги должны быть закуплены Правительством (хотя ведомства могут дать подрядчикам право осуществлять поставки и закупать услуги в пределах установленных параметров цены и способов, а также других условий использования, которые ведомство сочтет подходящими);
(ii) Участие с правом голоса в любых отборочных комиссиях;
(iii) Утверждение каких-либо документов по контракту, включая документы, устанавливающие требования, мотивировочные планы и оценочные критерии;
(iv) Присуждение контрактов;
(v) Администрирование контрактов (включая полномочия по отдаче распоряжений о внесении изменений в исполнение контракта или в его коли-
чественные параметры, осуществление действий, основанных на оценке хода исполнения контракта, по приемке или отказу в приемке продукции или услуг по контракту);
(vi) Завершение контракта;
(vii) Вынесение решений о том, являются ли цены (расходы по контракту) оправданными, подлежащими отнесению на контракту (акцепту) и приемлемыми;
(viii) Участие с правом голоса в органах, оценивающих эффективность контрактов.
Кроме того, в Законе о регулировании федеральных закупок перечислены виды государственной деятельности, которые обычно не являются неотъемлемо государственными, но могут таковыми становиться при определенных обстоятельствах. По мнению законодателя, указанная трансформация может быть выявлена, если в каждом конкретном случае брать во внимание природу функции, способы, избранные подрядчиком для исполнения контракта, или способы администрирования контракта, избранные правительством. При наступлении таких обстоятельств функции запрещено передавать на аутсорсинг. Список таких пограничных функций также не закрытый. В части закупок он содержит следующие процессы:
(6) Услуги в помощи по планированию закупок.
(7) Услуги подрядчиков по помощи в контрактном менеджменте (такие, в которых исполнитель может оказать влияние на оценки в отношении других исполнителей).
(8) Услуги подрядчиков по выполнению технических расчетов в отношении контрактных предложений.
(9) Услуги подрядчиков по предоставлению помощи в подготовке официального отчета о работе.
(10) Услуги подрядчиков по обеспечению подготовки ответов по запросам в соответствии с Законом о свободе информации.
(11) Услуги, оказание которых позволяет или может позволить подрядчикам получить доступ к конфиденциальной коммерческой информации и/или к любой чувствительной к указанному критерию информации (иные ситуации, нежели раскрываемые в Национальной программе по индустриальной безопасности (the National Industrial Program) и описанные в 4.402(b)).
(14) Услуги, предусматривающие привлечение подрядчиков в качестве технических советников с правом или без права голоса к комиссиям по выбору способа закупки и к комиссиям по оценке предложений.
Подводя итоги, можно высказать следующие соображения.
Если в качестве нормативной модели использовать ФКС США (как она представлена в Законе о регулировании федеральных закупок и связан-
ных с ним актах), то станет понятно, что целевая функция планирования реализуется в сфере публичных закупок посредством целой совокупности инструментов и технологий, большинство из которых в отечественной практике отсутствует. Речь идет не об одном-двух документах (плане и прогнозе), а об определенном множестве правовых актов. Их правоприменение требует разнообразных информационных баз данных и учреждения принципиально новых институтов. Этап планирования обеспечивает координацию и консолидацию норм и правил, созданных для других этапов и процессов закупочного цикла. Ясно, что задача организации планирования в сфере государственных закупок выступает как сложносоставная.
Беря во внимание функциональную конструкцию ФКС США, следует признать, что, вследствие особенностей отечественного политического процесса, от ФКС РФ ожидается решение не только сугубо контрактных задач, но также и задач приоритезации и обоснования общественных потребностей. Традиционно, задачи такого уровня выходят за пределы ФКС. А потому для полного раскрытия содержания планирования необходимо будет, в расчете на технологии ФКС, предложить безаналоговые, нестандартные — прямо сказать, инновационные механизмы, которые позволили бы за счет административных (контрактных) технологий решать стратегические задачи.
Центральным звеном планирования ФКС США выступает планирование единичного контракта. В результате прохождения предконтактной стадии создается бизнес-план закупки и вырабатывается рыночная стратегия. План и стратегия имеют особое значение для эффективности госконтрактования, поскольку рынок госзаказа, как это было отмечено, не является и не может являться рынком совершенной конкуренции.
Согласно нормам ФКС США составными частями плана и стратегии должны стать контрактная история закупки, которая в отечественной практике не ведется, а также анализ ценовых параметров, методология которого пока не разработана отечественными специалистами. Следовательно, переход к планированию контрактов потребует от отечественных закупщиков, в первоочередном порядке, установить порядок определения начальной цены контракта и создать его экономико-математический аппарат. Вне осознанной работы с ценой контракта государственный рынок будет и дальше испытывать диспаритет цен, инфляционное давление, искажение рыночных сигналов.
Как было подробно раскрыто на модели ФКС США, нормы и правила, установленные на предконтрактной стадии, во многом решают задачи минимизации издержек организации закупочных процессов: в том числе издержек поиска информации, издержек заключения контракта, издержек измерения, а также издержек оппортунистического поведения. Планирование помогает государственному заказчику найти правильные ориентиры на рынке, в условиях которого информация о ценах, предпочтениях и на-
личных ресурсах носит принципиально рассеянный и спонтанный характер. Иными словами, строго по канонам экономической классики, планирование позволяет снижать дополнительную непроизводственную нагрузку на всех стадиях закупочного цикла. Оно закладывает логику продвижения сначала заказа, а потом и контракта от стадии первоначального описания объекта закупки вплоть до получения контрактного результата. Наряду с другими инструментами ФКС, планирование берет на себя функцию снижения неопределенности в сфере закупок. И тем самым является одной из гарантий ее действительно высокой эффективности и производительности.
В целом, транзакционные издержки в отечественной сфере государственных закупок чрезвычайно высоки и никогда не становились предметом самостоятельной работы. Между тем, вклад планирования в их минимизацию в ФКС США очевидно велик. Эта задача — в числе ключевых на предконтрактном этапе закупочного цикла.
Важным компонентом планирования является максимизация потребительской ценности закупки в результате альтернативного сопоставления различных возможных параметров закупки в широком диапазоне их значений и интерактивного выбора наилучшего. Максимизация осуществляется в условиях низкой эластичности спроса, что является следствием объективных особенностей государственного контрактного рынка. Отечественная закупочная практика, воспринимающая максимизацию как функцию от цены контракта, внятных предпосылок к поиску оптимума не имеет. Проблематика сравнения, соизмерения различных полезностей никогда раньше не выдвигалась на операциональном уровне. Поставить и решить ее — значило бы осуществить знаменитую «субъективную революцию», только уже в отечественной сфере государственного заказа.
Получается, что перейти от нынешнего состояния, при котором общий порядок планирования государственных контрактов отсутствует, к нормативной модели ФКС США — крайне сложно. К тому же история учит, добиться точного переформатирования общественных систем согласно привнесенным извне параметрам практически невозможно. Как правило, в результате реформаторских действий натурализуется некий новый, эмпирически не наблюдавшийся ранее, объект. Но парадокс в том, что без нормативной модели трансформация не начинается вовсе. Не предвосхищая будущего конкретного вида общественной системы, модель помогает задать и удержать вектор развития. Именно поэтому так важно определить масштаб и содержание того методологического разрыва, который предстоит преодолеть, создавая в сфере поставок продукции для государственных нужд этап планирования.
В этой связи, становится ясно, что предложения законопроекта «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», подготовленные Минэкономразвития России, являются пока лишь весь-
ма общим наброском к будущей системе. Определение трехзвенной модели планирования, состоящей из (1) долгосрочного прогноза, консолидирующего информацию о закупках из госпрограмм и других стратегических документов, (2) плана закупок, совпадающего с горизонтом бюджетного планирования и формирующегося в процессе бюджетного планирования, и наконец, (3) плана-графика на год — лишь первый ее абрис. Как заработает российская контрактная система, будут определять не столько эти, весьма общие, нормы закона, сколько внятность и разумность нормативной правовой базы, а главное — сила организации и достаточность институтов.
Комментарии
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 года: «...ситуация действительно вышла за грань разумного. По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и «откаты», и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей. Поэтому пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках — более продуманной и более современной».
2. Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Серия «Лауреаты Нобелевской премии по экономике» М., 1997, Williamson O.E. The Economic Institutions of Capitalism. N.Y.: The Free Press, 1985; Buchanan J.M. The Constitution of Economic Policy // American Economic Review. 1987. Vol. 77; Buchanan J.M., Tullock G. The Calculus of Consent Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor University of Michigan Press, 1962; Brennan G, Buchanan J The Reason of Rules. Cambridge, MA: Cambridge University Press, 1985
3. См работы автора, а также А.А. Пискунова, И.В. Кузнецовой, Д.А Рубвальтера.
4. Фиксируется близость данного понимания контрактной системы концепции «контракта как рамки», выдвинутой К. Льювеллином. См. Lliwellyn K.N. What Price Contract? An Essay in Perspective.
5. Возникающие в связи с этим ограничения развития отдельных контрактных инструментов разобраны Gordon D.I., Rifng J.L. Task-Order and Delivery-Order Contracting// Reform of the UNCITRAL Model Law on Procurement Regulation for the 21st Century. A Thomson Reuters. 2009.
6. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, принятая 30 июня 2010 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 1101.
7. По подсчетам автора, только за период с 1995 по 2004 годы федеральными органами исполнительной власти принято не менее 248 документов, содержащих нормативные положения стратегического характера.
Причем анализ их показывает, что «это преимущественно информационные продукты, изначально не обладающие формализованным объемом административных, нормативно-правовых, финансовых и организационных ресурсов, которые на практике закрепляются за той или иной формой экономической политики», — см. Анчишкина О.В. «Государственные стратегические программы социально-экономического развития: состояние и перспективы» // Проблемы прогнозирования. 2005, № 6.
8. Здесь и далее по примерам: В.А. Федорович, А.П. Патон, В.П. За-варухин. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. Ин-т США и Канады. — М.: Наука, 2002.
9. Принят Конгрессом в 1984 году. В нем отражены усилия Конгресса США по согласованию принципов регулирования и, одновременно, сохранении гибкости и вариативности закупочных действий, с тем, чтобы они оставались адекватными разнообразным ситуациям и условиям. До принятия FAR федеральные ведомства, как военные, так и гражданские, руководствовались собственными нормативными документами. Между ними фиксировались различия по подходам и требованиям. В основе своей ведомственными акты, предшествующие FAR, были приняты в конце 40-х годов ХХ века. И в это также стало причиной привидения законодательства в соответствие с новыми реалиями.
10. Этот закон также называется Титул 48, согласно его кодификации под титулом 48 (Title 48) в Кодексе федеральных законов (the Code of Federal Regulations).
11. Согласно действующему требованию, ведомственные акты не должны противоречить или изменять по сути и по духу нормы FAR.
12. FAR 7.102 (2) (b).
13. A/CN.9/WG.I/XIX/CRP.1/Add.1 1 November 2010.
14. FAR 7.103 (p). До того, как ведомство извещает о потребностях в услугах консультирования, анализа и оценки поступающих предложений о поставках, руководитель ведомства издает постановление о том, что данное ведомство или другое федеральное ведомство в соответствии с инструкциями 37.204 не располагают достаточным числом подготовленных сотрудников, которые могут самостоятельно оценить и проанализировать указанные предложения.
15. FAR Subpart 7.5 — Inherently Governmental Functions. 7.500 Scope of subpart. The purpose of this subpart is to prescribe polices and procedures to ensure that inherently governmental functions are not performed by contractors.
Литература
1. Бурков А.В., Богорад Е.Л., Гладкова Е.Г., Еременко Н.В., Трефилова Т.Н., Кузнецова И.В. Размещение государственного заказа в кризисный период.//
Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010, № 4.
2. Еременко Н.В., Гладкова Е.Г., Бурков А.В., Богорад Е.Л., Кузнецова И.В. Анализ практики проведения открытых аукционов в электронной форме — стартовая точка. // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010, № 21.
3. Коуз Р. Фирма, рынок и право. М., 1993.
4. Уильямсон О. Экономические институты капитализма. Спб, Лениздат, 1996.
5. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997.
6. Некипелов А.В. Становление и функционирование экономических институтов. От «робинзонады» до рыночной экономики, основанной на индивидуальном производстве. М., Экономист, 2006.
7. Пискунов А.А. От закона о госзакупках к формированию федеральной контрактной системы. // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2010, № 2.
8. Радыгин А., Энтов Р. Инфорсмент прав собственности и контрактных обязательств. // Вопросы экономики. 2003, № 5.
9. Рубвальтер Д.А. Федеральная контрактная система: методология разработки, российский опыт и перспективы внедрения. // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2010, № 2.
10. Смотрицкая И.И., Черных С.И. Институт контрактных отношений на рынке государственных заказов. // Вопросы экономики. 2008, № 8.
