CC BY
34
ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИКИ
О. АНЧИШКИНА,
кандидат экономических наук
ПОСТАНОВКА ЗАДАЧ ПЛАНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РАМКАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ: ОПЫТ США И
РОССИЙСКИЕ РЕАЛИИ
В статье рассматривается специфика планирования государственных закупок на основе эмпирического анализа норм и правил Федеральной контрактной системы США. ФКС США используется в качестве нормативной модели для определения вектора системной модернизации сферы отечественных государственных закупок. Описываются наблюдаемые параметры рынка госзакупок РФ и США, а также выявляются фундаментальные отличия в постановке задач планирования в ФКС США и в российской практике.
Ключевые слова: модернизация, планирование, государственные закупки, Федеральная контрактная система, США.
Системная модернизация сферы государственных закупок выдвигается в настоящее время в ряд ключевых приоритетов экономической политики1. В повестке дня -разработка новой парадигмы, фундаментом для которой может стать теория контрактной экономики2, обладающая достаточной новизной принципов и стратегическим потенциалом.
Известно, что поставки продукции для обеспечения государственных нужд вбирают в себя значительную часть расходов государственного бюджета. По официальным данным Федеральной службы государственной статистики, в 2009 г. главными распорядителями средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации было заключено 10,8 млн. контрактов и сделок на общую сумму 3,3 трлн. руб. За 2010 г. показатели составили 11,7 млн. контрактов и сделок и 3,9 трлн. руб. соответственно. По подсчетам экспертов, государственными поставщиками и подрядчиками являются порядка 250 тыс. организаций всех форм собственности.
Рынок государственных контактов отчетливо сегментирован. В частности, по параметру цены выделяется группа крупных и особо крупных контрактов. По отчетам «Росгосзатраты» (http://rosspending.ru), за период 2007 - 2009 гг. в контракты стоимостью более 500 млн. руб. было направлено 43% всех средств, выделенных на закупки. При этом общее число таких контрактов составило 0,07% от общей численности контрактов, зарегистрированных в Реестре контрактов Федерального казначейства.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 г.: «...ситуация действительно вышла за грань разумного... По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и «откаты», и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей. Поэтому пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках - более продуманной и более современной».
2 Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. /Серия «Лауреаты Нобелевской премии по экономике». М., 1997; Williamson O.E. The Economic Institutions of Capitalism. N.Y.: The Free Press, 1985; Buchanan J.M. The Constitution of Economic Policy // American Economic Review. 1987. Vol. 77; Buchanan J.M., Tullock G. The Calculus of Consent Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor University of Michigan Press, 1962; Brennan G., Buchanan J. The Reason of Rules. Cambridge, MA: Cambridge University Press, 1985.
По мнению того же источника, из состава указанной группы можно сформировать список 10 крупнейших контрактов. Цена таких контрактов колеблется в диапазоне от 8,4 млрд. руб. (регистрационный № 0002009000256, заказчик Министерство промышленности и торговли РФ, исполнитель: «Объединенная двигателестроительная корпорация») до 130,9 млрд. руб. (регистрационный № 0010108000091, заказчик: Федеральное агентство по атомной энергетике, исполнитель: ФГУП «Атомэнергопроект»). Средняя цена контракта в данной подгруппе изменялась по годам следующим образом: 2007 г. - 31,2 млрд. руб., 2008 г. - 13,9 млрд. руб., 2009 г. - 24,3 млрд. руб. В целом, согласно тем же отчетам, на 1000 крупнейших контрактов приходится 42% всех законтрактованных расходов.
Предметом 80% контрактов являются поставки, стоимость которых не превышает 1 млн. руб. Доля средств, направляемых в такие контракты, в общем стоимостном объеме госзаказа не превышает 6%.
Средства, направляемые на закупки, распределяются между компаниями-поставщиками (подрядчиками) дифференцированно. По подсчетам «Росгосзатраты», на 80% контрагентов приходится 4% финансовых ресурсов государственного бюджета, направляемых на закупки. При этом до 600 организаций (0,2% исполнителей госконтрактов) доводится 50% средств от общего объема финансирования госзаказа.
Примечательно, что, несмотря на то что размещение госзаказа и его финансирование осуществляется в пределах доведенных до госзаказчиков лимитов бюджетных ассигнований на текущий финансовый год и плановый период, ежегодно заключаются контракты со сроком исполнения (финансирования) более 2-х лет. На них расходуется примерно 30% выделяемых средств. Количество таких контрактов составляет 0,7% от общей численности.
Таким образом, не будет ошибкой утверждать, что отечественная сфера госзакупок характеризуется значительным масштабом привлекаемых ресурсов, стабильно высокой деловой активностью и весомым, хотя и противоречивым, влиянием на экономику. Между тем системная политика, прежде всего политика общественного равновесия и социально-экономического целеполагания, для сферы государственных закупок не разрабатывалась и в ней не проводилась. Разработка концепции формирования федеральной контрактной системы (далее - ФКС)3 и её ввод в публичный оборот в 2010 г. впервые позволили такую задачу сформулировать на операциональном уровне, предложить подходы и создать минимум административных мотивов к её решению.
В пределах поднимаемых вопросов предлагается рассматривать ФКС как правовую, организационную и информационную среду, предназначенную для обеспечения закупочных процессов публично-правовых образований и функционирования контрактных институтов4. Периметр такой среды определяет технологический цикл закупок: от этапов прогнозирования государственных нужд и планирования госзакупок до этапов исполнения и приемки результатов государственного контракта. Известно, что в действительности технологический цикл нелинеен и намного сложнее по конструкции, но, указав его крайние точки, этим (в пределах статьи) можно пренебречь.
Контрактная система предоставляет обществу возможность управлять важнейшими транзакциями и достигать целей в условиях, при которых сложные контракты являются неполными, заключение контракта не является гарантией исполнения, судебные
3 См. работы автора, а также А.А. Пискунова, И.А. Кузнецовой, Д.А. Рубвальтера.
4 Фиксируется близость данного понимания контрактной системы концепции «контракта как рамки», выдвинутой К. Льювеллином. См.: Lliwellyn K.N. What Price Contract? An Essay in Perspective.
возможности разрешения конфликтов ограничены, а стороны контракта взаимозависимы
5
ФКС моделируется как инструмент для организации в общественно значимых масштабах поставок действительно востребованной государством (муниципалитетами) продукции. В этом смысле есть корреляция между применением технологий ФКС и других инструментов повышения качества контрактных результатов, создания условий для полной и свободной конкуренции, снижения контрактных цен на продукцию, а также реализации глобальных принципов: прозрачности, подотчетности и
эффективности.
Очевидно, что в конструкции ФКС процессам планирования отведена содержательная роль. Такой статус отражает объективные особенности, отделяющие сферу закупок для государственных нужд от сферы коммерческих поставок. Не избегая упрощений, перечислим некоторые из таких особенностей.
Во-первых, государство как закупщик, в отличие от фирмы, не монолитно, а представлено множеством ведомств и множеством закупочных практик. Самыми крупными закупщиками в США выступают оборонные ведомства: закупки армии
составляют 94,7 млрд. долл.6, флота - 64,1 млрд. долл., военно-воздушных сил - 55,6 млрд. долл., агентства по оборонной логистике - 27,9 млрд. долл. Среди гражданских ведомств самыми крупными закупщиками выступает Министерство энергетики - 22,8 млрд. долл., Администрация общих услуг - 13,6 млрд. долл., НАСА - 12,5 млрд. долл. Однако интересы всех государственных заказчиков, при всем их разнообразии, а также вариативности запросов, в целом должны удовлетворять критерию суверенности государства, а значит представлять собой нечто большее, чем сумма отдельных интересов.
Во-вторых, государство как закупщик, в отличие от фирмы, закупает продукцию для обеспечения публичных нужд, т.е. нужд третьих лиц, и только отчасти для обеспечения собственного функционирования. Между тем государство само создает для себя правила игры на рынке. И чтобы примирить «слабость» и «силу» таких позиций, государственные закупщики действуют при меньших степенях свободы. Иными словами, публичные закупки отличаются большим числом мандатов, но требуют более детальной и строгой регламентации.
В-третьих, эластичность государственного спроса значительно ниже, чем коммерческого. В частности, государственный закупщик, действуя «по доверенности», не имеет возможности по своему усмотрению и в соответствии с рыночной конъюнктурой использовать инструменты замещения и субституции7.
В-четвертых, следует учитывать тот факт, что в конечном счете государство использует полномочия в закупках для максимизации национального благосостояния. Однако показатель национального благосостояния не приобрел пока адекватного математического аппарата, позволяющего количественно измерить и сравнить его величины. Само содержание категории национального благосостояния отличается принципиальной изменчивостью. В основе такой изменчивости - меняющиеся
5 Коуз Р. Фирма, рынок и право. М., 1993; Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб, Лениздат, 1996; Solow R. A. Native Informant Speaks // Journal of Economic Methodology. 2001. Vol. 8.
6 Согласно обработанным данным статистической отчетности за 2005 г.
7 Возникающие в связи с этим ограничения развития отдельных контрактных инструментов разобраны в: Gordon D.I.. Rfng J.L. Task-Order and Delivery-Order Contracting// Reform of the UNCITRAL Model Law on Procurement Regulation for the 21st Century. A Thomson Reuters. 2009.
представления общества и различных социальных групп о личной и общественной пользе8. В итоге наличие объективных замеров остается вопросом без ответа.
И, наконец, государство, в отличие от фирмы, обязано документировать закупочные действия наравне с иными значимыми действиями. На закупки распространяются те регламентные требования, какие сложились в законопроектной, контрольно-надзорной, лицензионной работе и в других областях. Причина не только в единстве правового пространства административной системы. Важнее другое: документирование составляет содержание той особо значимой категории, которую определяют как прозрачность государственной среды. Это одно из основных требований к ним.
Исходя из перечисленных особенностей, очевидно, что целевая функция планирования госзакупок реализуется посредством целого набора инструментов. Собственно планы составляют в нем отдельную часть, несомненно, наиболее представительную, но не исчерпывающую.
В качестве модельной ситуации для определения основных подходов к разработке методологии планирования в рамках ФКС можно использовать опыт США. Конечно, понимая при этом, что внутреннее сопряжение любой иностранной конструкции воспринимается через призму отечественного опыта и интересно само по себе как представленная возможность распознать собственные особенности, предугадать их динамику.
Федеральная контрактная система США - одна из наиболее развитых и сильных административных систем. Её выбор в качестве нормативной модели неслучаен. Учитывая тот факт, что формирование в Российской Федерации комплексной федеральной контрактной системы, как это определено на уровне нормативных правовых документов9, должно стать формой развития сферы публичных закупок на ближайшие годы и одним из приоритетных направлений экономической политики, ФКС США представляет особый интерес.
При этом следует отметить, что закупочные системы обеих стран имеют сходные параметры. В дополнение к уже приведенным выше данным отметим, что на рынок государственных закупок США выходят более 310 тыс. поставщиков и подрядчиков10. Общая сумма ежегодно заключаемых контрактов стабильно превышает 400 млрд. долл. Федеральное правительство каждые 20 секунд (из расчета рабочих дней) присуждает контракт, средняя стоимость которого составляет 465 тыс. долл.
Государственные закупки охватывают широкую и разнообразную номенклатуру продукции. Эксперты утверждают, что порядка 95% общей номенклатуры выпускаемых в США товаров, работ и услуг закупается в целях обеспечения государственных нужд11.
В общем числе закупаемой продукции на долю услуг приходится 162,4 млрд. долл., машин и оборудования - 129,0 млрд. долл., НИОКР - 47,7 млрд. долл., объемы строительства составляют 17,3 млрд. долл.
Квантом, который упорядочивает структуру и содержание плановых документов американской ФКС, выступает план конкретной единичной закупки. В контрактной сфере США внятно ощутим вектор движения снизу. Такой направленности, безусловно, способствует англо-американская прецедентная система права, ключевыми понятиями
8 Некипелов А. Становление и функционирование экономических институтов. От «робинзонады» до рыночной экономики, основанной на индивидуальном производстве. М.: Экономист, 2006.
9 Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., принята 30 июня 2010 г. Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1101.
10 Данные приведены по Stanberry Scott A. Fеderal Contracting Made Easy. 3rd Edition. 2009 by Management Concepts, Inc.
11 Rohwer C.D., Skrocki A.M. Contracts in a Nut Shell//Thomson Reuters, 2010.
которой являются «договор» (contract) и «деликт» (tort). Важно, что при подходе «с земли» последующая агрегация контрактов не препятствует достижению высокой конечной эффективности реализуемых ими программ.
Исторически в отечественной системе планирования превалирует движение сверху: от макроэкономических пропорций, а ранее, в советское время - от отраслевых и иных народнохозяйственных балансов до плановых заданий. Однако несбалансированное применение этой методологии оказалось чревато проблемами. Фактом стала шутка советских экономистов: «План есть план, пока он план». Её подоплека проста. Пятилетние планы развития народного хозяйства, наделенные силой закона, над которыми работали виднейшие умы эпохи, отличались одной особенностью: строго говоря, ни один из них не был исполнен в полном объеме запланированных показателей. Одиозной считается ситуация с шестой пятилеткой (1956 - 1960 гг.). По мнению ряда экспертов, статистически наблюдаемая невозможность её выполнения стала одной из причин введения руководством СССР нового формата планирования - семилетки (1959 -1965 гг.). Увеличенный на два года горизонт позволил скорректировать показатели и избежать публичного признания в невыполнении плановых заданий. Впоследствии к семилеткам не возвращались.
Примат общего над частным сохранился и в настоящее время. Не удивительно, что педантичный «Консультант» хранит великое множество стратегий12 и программ, многие из которых детально просчитаны и утверждены на самом высоком политическом уровне. Проблема в том, что реализованы из них лишь единичные проекты, подчас с превышением сроков и первоначальной сметной стоимости.
Парадоксальный факт: практически в тот же период времени, когда было принято вынужденное решение о семилетке, в США одобренные Конгрессом программы различной степени сложности и ресурсоемкости реализовывались с большим успехом. Значительная их часть доводилась до конечных результатов в первоначально установленные сроки и в пределах запланированных ассигнований. Нередко организация, управление и администрирование таких программ-заказов были рассчитаны на 5 - 8 лет, а с учетом промышленной или иной формы эксплуатации «конечного продукта» заказа -до 15 - 20 лет. Учитывая жесткие требования федерального законодательства о
равномерном географическом размещении федерального контракта и привлечении к его исполнению, по возможности, всей индустриальной базы страны, в выполнение программ-заказов вовлекалось до 20 - 30 штатов США, сотни городов и тысячи предприятий13. При этом разработка, принятие и реализация программ-заказов сопровождались мониторингом со стороны политиков, экспертов, прессы, представителей широкой общественности. Сбои в работе, риск-анализ, выявление фактов неэффективного расходования средств налогоплательщиков чаще всего анализировались в ходе публичных расследований и слушаний. В такой «некомфортной» среде достигались впечатляющие плановые результаты.
12 По подсчетам автора, только за период с 1995 по 2004 г. федеральными органами исполнительной власти принято не менее 248 документов, содержащих нормативные положения стратегического характера. Причем анализ их показывает, что «это преимущественно информационные продукты, изначально не обладающие формализованным объемом административных, нормативно-правовых, финансовых и организационных ресурсов, которые на практике закрепляются за той или иной формой экономической политики». См.: Анчишкина О.В. Государственные стратегические программы социально-экономического развития: состояние и перспективы // Проблемы прогнозирования. 2005. № 6.
13 Здесь и далее по примерам: Федорович В.А., Патон А.П., Заварухин В.П.. США: федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. Ин-т США и Канады. М.: Наука, 2002. С. 29--30, 152.
Два ярчайших примера: в ходе Второй мировой войны США выполнили программу «Манхэттен» по созданию атомного оружия. На высокоорганизованной основе в неё было вовлечено более 300 тыс. крупных, средних и мелких компаний, научных центров и университетов США, в том числе 7200 подрядчиков из Америки, Великобритании, Канады. Общая стоимость программы, по некоторым подсчетам, превысила 420 млрд. долл. Как известно, результат был получен политически своевременно.
С годами эффективность реализации государством программ-заказов ощутимо возросла. Так, в 1961 - 1971 гг. была выполнена космическая программа «Аполлон» с высадкой человека на Луну. По предварительным расчетам НАСА её заявленная стоимость оценивалась в 24,0 млрд. долл. Программа была завершена в 1971 г. с общими расходами в 24,2 млрд. долл. - перерасход (cost-overrun) составил 4,2%. В программе участвовало 3 корпорации, сотрудники системы управления «Аполлон», 600 корпораций - генеральных подрядчиков, 12 000 фирм-субподрядчиков из 27 штатов США и 12 стран Европы, Америки и ЮВА. Причем программа от начала до завершения выполнялась по единому плану, а сборка системы и запуск космического корабля - по часовым графикам. По экономической и научно-технической эффективности космическая программа «Аполлон», по оценке мировой научно-технической общественности, считается одной из выдающихся в ХХ в.
Детальная процедура контрактного планирования содержится в Законе о регулировании федеральных закупок (the Federal Acquisition Regulation - FAR)14. Данный законодательный акт регулирует все стадии технологического цикла закупок и устанавливает единую политику и единые процедуры для всех федеральных ведомств15. В нем прямо определены или даны прямые ссылки на практически все имеющие место закупочные нормы или осуществляемые закупочные действия. По сути закон носит всеобъемлющий и универсальный характер.
Такое качество закона достигается за счет его тесной увязки с другими нормативными актами в смежных областях права. Закон буквально пронизан прямыми сносками на соответствующие статьи и параграфы. В том числе и по этим причинам понимание Закона о регулировании федеральных закупок возможно только в совокупности со всем массивом нормативных документов по госконтрактованию. К нему относятся Закон о закупках в сфере обороны (the Armed Services Procurement Act of 1947 (ASPA), кодифицированный как 10 U.S.C.§§ 2301-2314, Закон о федеральной собственности и административных услугах (the Federal Propety and Administrative Services Act of 1949 (FPASA), кодифицированный как 40 U.S.C. §§ 471-514 и 41 U.S.C. §§ 251-260, Закон о конкуренции при контрактовании (the Competition in Contracting Act (CICA), кодифицированный в рассредоточенном виде в разделах 10, 31, 40 и 41 U.S.C. Кроме того, Закон о регулировании федеральных закупок дополняют ведомственные акты, в которых прописаны некоторые специальные нормы и отражены некоторые отраслевые или предметные особенности закупок16. В целом, по подсчетам В.А.Феодоровича, обширные
14 Принят Конгрессом в 1984 г. В нем отражены усилия Конгресса США по согласованию принципов регулирования и, одновременно, сохранении гибкости и вариативности закупочных действий, с тем чтобы они оставались адекватными разнообразным ситуациям и условиям. До принятия FAR федеральные ведомства, как военные, так и гражданские, руководствовались собственными нормативными документами. Между ними фиксировались различия по подходам и требованиям. В основе своей ведомственные акты, предшествующие FAR, были приняты в конце 40-х годов ХХ в. И это также стало причиной приведения законодательства в соответствие с новыми реалиями.
15 Этот закон также называется «Титул 48», согласно его кодификации под титулом 48 (Title 48) в Кодексе федеральных законов (the Code of Federal Regulations)
16 Согласно действующему требованию ведомственные акты не должны противоречить или изменять по сути и по духу нормы FAR.
нормы и правила госконтрактования опираются на сложную и хорошо структурированную систему правового регулирования отдельного единичного контракта, его кванта, которому придавалось и придаётся приоритетное значение. В различные периоды правовая база контрактования составляла от 4000 до 3200 актов.
Отталкиваясь от опыта российского Госплана, можно было бы ожидать, что содержанием столь тщательно регламентируемого этапа планирования предстанет актуализация, обоснование и оптимизация общественных нужд (потребностей) - тех нужд, которые необходимо обеспечить посредством закупок. Этап планирования контракта, формулируемый в такой логике, позволил бы выстроить иерархию нужд (потребностей) и выделить группы первоочередных закупок. В результате планирования были бы установлены пропорции между основными и обеспечивающими поставками и решались бы другие привычные для российской практики плановые задачи.
Между тем акцент законодательных норм ФКС США сделан на ином. Представляется парадоксальным тот факт, что в законодательных актах детально прописанный процесс планирования контракта не сфокусирован на проработке самих публичных потребностей. Нормы закона, раскрывающие обязанности по определению и выражению потребностей, на обеспечение которых направлены закупки, сфокусированы на точной формулировке требований (спецификаций), с тем чтобы такие требования способствовали поддержанию конкуренции, закупкам стандартизированных товаров, а также выдвижению требований к продукции в допустимых терминах17. В соответствии с российским пониманием вопроса речь идет, скорее, о нормативных требованиях к разработке технических условий и спецификаций продукции, нежели к декларированию и обоснованию государственных нужд и приоритетов18.
Как уже отмечалось, предметом правового регулирования ФКС США является единичный контракт, а не совокупность потребностей, которые необходимо упорядочить в соответствии с макроэкономическими пропорциями, социально-экономическими приоритетами, технологическими задачами и другими политическими по своей сути условиями связи.
Предконтрактная стадия связана прежде всего с получением от рынка точных сигналов по контрактным перспективам. Образно говоря, это составление бизнес-плана и стратегии закупки.
Целью планирования контракта, как это установлено Законом19, является создание гарантий того, что потребности правительства будут обеспечены наиболее эффективным и экономичным образом, строго в срок. По российским меркам, ФКС подключается тогда, когда цели уже заданы, приоритеты выстроены и уже определено, какие государственные нужды необходимо обеспечить за счет поставок продукции.
Возможно, что такая кажущаяся индифферентность Закона о регулировании федеральных закупок и смежных с ним актов к самому главному - к публичным нуждам -проистекает из особенностей процессов прогнозирования и планирования приоритетов социально-экономического развития США. Значительный объем деятельности по стратегическому сценированию и целеполаганию осуществляется в формате не административных, а политических процессов, не в исполнительных, а в законодательных
17 В качестве таковых Закон определяет требующие выполнения функции, эксплуатационные качества и физические свойства. См.: FAR 11.002(a)(2)(i): (A) Functions to be performed; (B) Performance required; or (C) Essential physical characteristics.
18 В частности, внимание законодателя привлекают такие вопросы, как использование бренда, товарных наименований или указаний на эквивалентные описания закупки, а также удостоверение того факта, что предлагаемый поставщиком товар принят на рынке, и др. См.: FAR 11.003; FAR 11.004.
19 FAR 7.102 (2) (b).
и представительских институтах власти. В логике данного распределения правомочий, как она представлена в правовых актах, качественное и количественное выражение публичных нужд, их приоритезация в значительном числе случаев является константой для планирования в рамках ФКС.
Планирование закупок начинается уже после того, как потребности индентифицируются, и потому оно во многом направлено на выбор способов исполнения предписанного.
7.104.(а). Планирование закупок следует начинать сразу же после того, как потребности ведомства индентифицируются, предпочтительнее задолго до начала финансового года, в котором должно состояться присуждение контракта или исполнение заказа.
Однако данные акценты законодательства не лишают плановика (госзаказчика, уполномоченное лицо) права и обязанности взаимодействовать с лицами, отвечающими за определение потребностей. Закон достаточно гибок (это общее качество закупочных норм), и он не только допускает, но и обязывает корректировать ранее принятые и принимаемые решения.
7.104.(b). В самом начале планового периода плановик должен проконсультироваться с лицами, ответственными за определение потребностей и логистику, - с теми, кто определяет тип, качество, количество и требования по поставке.
Лица, ответственные за определение потребностей и логистику, должны избегать фактора неотложности при установлении потребностей или нереалистичных сроков доставки либо графика исполнения, если это ограничивает конкуренцию или повышает цены.
Более того, содержание этапа планирования ФКС США будет отражено неправильно, если не принять во внимание установленную тем же законодательством обратную связь между единичным контрактом и общим программированием расходов. Уже отмечалось, что нормы ФКС США обязывают рассчитывать два интегральных показателя:
эффективность контракта и степень достижения целей (успешности избранной
контрактной стратегии). Вырабатываемые качественные и количественные оценки
(контрактная история) учитываются при планировании будущих контрактов, а лучшие контрактные практики подлежат обязательному выявлению и использованию. Это прямо установлено Законом. В конечном счете агрегирование контрактных результатов
происходит за счет оптимизации общественных нужд (потребностей). Тот же эффект оптимизации достигается и за счет учета контрактных результатов, т. е. за счет того, что в ФКС США технологический закупочный цикл является замкнутым.
Политика планирования в сфере закупок строится на ряде базовых принципов. В этих принципах отражается не что иное, как стратегия поведения государства на рынке, стратегия построения государством контрактных отношений с хозяйствующими субъектами.
Первый и абсолютный приоритет, который устанавливает законодательство, - это обеспечение полной и открытой конкуренции.
Надо отметить, что законодатель проявляет достаточную гибкость при реализации конкурентных приоритетов, тем самым предоставляя закупщику возможность находить адекватные решения в различных закупочных ситуациях, а именно в случаях: когда товар, срочность поставки, место поставки и/или другие факторы не позволяют (не предполагают) осуществить максимально широкий конкурентный отбор, заказчик (плановик) имеет право сузить границы отбора. Когда и это не подходит, он может запланировать закупку без конкурса.
7.103.(a). Продвижения и обеспечения полной и открытой конкуренции (см. Part 6) или когда в соответствии с Частью 6 полная и открытая конкуренция не рекомендуется, для
достижения максимально возможной конкуренции, отвечающей характеру товара или услуги, которые необходимо поставить (10 U.S.C. 2301 (a) (5) b 41 U.S.C. 253a(a)(1)).
Второй политически значимый приоритет - обеспечение государственных нужд за счет закупок стандартизированной продукции с конкурентных рынков. Одновременно законом установлено, что, в случаях, когда такие закупки не могут обеспечить потребности ведомств, ведомства имеют право закупать уникальную продукцию.
7.103.(b). Поощрения заказчиков к поставкам коммерческой продукцией с конкурентных рынков или, если обеспечение потребностей ведомства за счет коммерческой продукции неприемлемо, то в пределах таких особенностей - для запросов на поставку не производимой ранее (уникальной) продукции.
В целом политика планирования раскрывается в законодательстве по следующим компонентам:
7.102. Политика
(a) Ведомства должны осуществлять планирование закупок и проводить маркетинговые исследования (см. Part 10) в отношении всех предметов закупок в целях осуществления и продвижения:
(1) Закупок, в максимально возможных пределах, стандартизированной продукции с коммерческих рынков или, если такие закупки не могут обеспечить потребности ведомств, уникальной продукции (10 U.S.C. 2377 and 41 U.S.C. 251, et seq.); и
(2) Полной и открытой конкуренции (см. Part 6) или, если полная и открытая конкуренция не рекомендуется согласно Part 6, достижения максимально возможной конкуренции, отвечающей характеру товара или услуги, которые необходимо поставить (10 U.S.C. 2301 (a)(5) and 41 U.S.C. 253a(a)(1)).
(b) Планирование должно интегрировать усилия всех ответственных за закупки лиц. Целью планирования является создание гарантий того, что потребности правительства будут обеспечены самым эффективным и экономичным образом, строго в срок. Ведомства, которые уже имеют собственные системы детального планирования закупок, не должны пересматривать их только затем, чтобы в точности воспроизвести все позиции данных инструкций.
Непривычно, но столь продвинутая вариативность плановых действий, сочетающаяся с детальной регламентацией, оставляет закупщику право в исключительных случаях пренебречь даже обязательными процедурами планирования, если на то будут основания.
FAR 7.103 (k). Возможности, в случае необходимости, при планировании закупок по обеспечению неотложных нужд отказаться от детальных планов и формальных процедур, если речь идет о поставках, не выходящих за параметры рамочных соглашений о доставке и производстве продукции.
Как следует из такой постановки вопросов, финальное решение о специфике закупки, об ее окончательных параметрах остается за субъектом. Прежде всего субъекты, а не так называемая «игра рыночных сил», доминируют в процессе. Законодатель учитывает имеющиеся реальные ограничения для построения закупочных процессов исключительно (или преимущественно) на объективных (не зависимых от человека) факторах, критериях, оценках.
Надо отметить, что и международное модельное законодательство в сфере закупок признает тот факт, что отрегулировать общим образом все многообразие закупочных вопросов не представляется возможным. Сошлемся на мнение, высказанное Рабочей группой (Закупки) в ходе разработки модельного законодательства: «Было решено, что в типовом
законе нельзя указать все ситуации... и что в этой связи разумное суждение закупающей организации является неизбежным и надлежащим» 20.
Интересно, что легализация предоставленного закупщику права выбора основана на соблюдении условий, кажущихся для отечественной практики абсолютно недостаточными. Плановику (закупщику, контрактному офицеру) надлежит доказать, что особенности имеют место, зафиксировать их и убедить уполномоченное лицо санкционировать избранный план закупки. Кроме того, в ряде случаев плановику необходимо согласовать предлагаемые отклонения от стандартной процедуры с лицом, курирующим соответствующие экономические отношения. К примеру:
7.104.(с). Если план предполагает, что будут использованы процедуры иные, нежели те, которые основываются на полной и открытой конкуренции при присуждении контрактов, план следует согласовывать также и с адвокатом, компетентным в сфере конкуренции.
При планировании контрактов, исполнение которых будет предоставлено малому бизнесу, плановик обязан координировать работу с уполномоченным в сфере малого бизнеса. И так далее.
7.104.(d)(1). Плановику следует координировать план или стратегию закупок со специалистом, компетентным в сфере малого бизнеса, если стратегия предполагает, что закупки подпадают в стоимостном (долларовом) объеме под действие параграфа (d)(2) данного раздела.
Правда, широкие полномочия лица (контрактного офицера, закупщика) уравновешиваются серьезными обязанностями. Он несет персональную ответственность за конечные результаты поставок. ФКС США предусматривает постоянный мониторинг и оценку эффективности контрактов. И если в результате мониторинга сам контракт или его администрирование будут признаны неэффективными, неэффективной будет считаться работа конкретных исполнителей и уполномоченных лиц.
В целом контроль закупочных процессов на этапе планирования обеспечивается как пошаговыми процедурами, так и тесной связанностью норм по планированию с иными нормами и содержащими их актами, в которых установлены правила по отдельным специальным вопросам. Как было отмечено выше, понимание Закона о регулировании федеральных закупок, тем более раздела этого Закона, возможно только в совокупности с другими нормативными актами, с которыми FAR содержательно объединен и на которые содержит прямые ссылки и указания.
Подводя итоги, можно высказать следующие соображения.
Если в качестве нормативной модели использовать ФКС США (как оно представлено в Законе о регулировании федеральных закупок и связанных с ним актов), то станет понятно, что целевая функция планирования реализуется в сфере публичных закупок посредством целой совокупности инструментов и технологий, большинство из которых в отечественной практике отсутствует. Речь идет не об одном - двух документах (прогнозе, плане, планах-графиках), а об определенном множестве правовых актов. Их правоприменение требует разнообразных информационных баз данных и новых институтов. Этап планирования обеспечивает координацию и консолидацию норм и правил, созданных для других этапов и процессов закупочного цикла. Ясно, что задача организации планирования в сфере госзакупок выступает как сложносоставная, контролируемая в несколько эшелонов.
Центральным звеном планирования ФКС США выступает планирование единичного контракта. В результате прохождения предконтрактной стадии создается бизнес-план
20 A/CN.9/WG.I/XIX/CRP.1/Add.11 November 2010.
закупки и вырабатывается рыночная стратегия. План и стратегия имеют особое значение для эффективности контрактования, поскольку рынок госзаказа, как это было отмечено, не является, и не может являться, рынком совершенной конкуренции.
Кроме того, планирование обеспечивает координацию и консолидацию норм и правил, созданных для других этапов и процессов закупочного цикла. При этом принципы разработки плана строятся на балансе прав и обязанностей уполномоченных лиц, детерминированности и свободы выбора наиболее эффективных закупочных решений. Предусматривается персональная ответственность не столько за структуру и состав плана, сколько за успешность представленной в плане закупочной стратегии.
В этой связи необходима чрезвычайная осторожность при анализе и сравнении двух закупочных систем. В них используются одинаковые термины и инструменты, однако подчас решаются принципиально различные задачи. Ситуация в общем-то типичная, поскольку возможности общества в преодолении большинства социально-экономических проблем довольно ограничены, а потому различные национальные системы применяют одни и те же инструменты в различных целях и наполняют их различным содержанием.
Беря во внимание функциональную конструкцию ФКС США, следует признать, что, вследствие особенностей отечественного политического процесса, от ФКС РФ ожидается решение не только сугубо контрактных задач, но также и задач приоритезации и обоснования общественных потребностей. Традиционно задачи такого уровня выходят за пределы ФКС. А потому для полного раскрытия содержания планирования необходимо будет, в расчете на технологии ФКС, предложить безаналоговые, нестандартные, прямо сказать, инновационные механизмы, которые позволили бы за счет административных (контрактных) технологий решать стратегические задачи.
