CC BY
22
О. АНЧИШКИНА,
кандидат экономических наук
ТЕХНОЛОГИИ И ПРОЦЕДУРЫ ПЛАНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РАМКАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ
СИСТЕМЫ:
ОПЫТ ФКС США И РОССИЙСКИЕ РЕАЛИИ*
В статье, продолжающей исследование опыта ФКС США по планированию государственных закупок (см. «Вестник Института экономики РАН» 2011 г., № 2), анализируется специфика технологий и процедур планирования с целью выявления базовых принципов, на основе которых решаются задачи повышения эффективности и результативности обеспечения государственных нужд США.
Ключевые слова: планирование, государственные закупки, Федеральная контрактная система.
Этап планирования в федеральной контрактной системе (ФКС) США направлен на формирование эффективной закупочной стратегии единичного контракта и обеспечение соответствия параметров будущего контракта установленным государством требованиям. При этом сохраняется право планирующей инстанции модифицировать установленные требования в целях наибольшей конечной эффективности.
Законодатель вводит персональную ответственность за качественные требования к планам и обязывает уполномоченное лицо обеспечить гарантии многоаспектного соответствия. В частности:
7.102.(2)(b) Планирование должно интегрировать усилия всех ответственных за закупки лиц. Целью планирования является создание гарантий того, что потребности Правительства будут обеспечены самым эффективным и экономичным образом, строго в срок.
Возникает естественный вопрос: за счет каких технологий достигаются качественные цели, если они предполагают открытый, вариативный баланс прав и обязанностей, детерминированности и выбора.
Как представляется, процедуры играют в этом первостепенную роль. Однако процедуры планирования ФКС США коренным образом отличаются от принятых в российской практике. В них задается не пошаговая программа действий, а совокупность конечных эффектов (гарантий), достижение которых и приведет к качественному обеспечению госнужд.
В практическом плане подраздел 7.103. «Обязанности Руководителя федерального органа власти» требует следующего:
(l) Обеспечения того, чтобы контрактный офицер, до принятия решений о контракте, проверял:
(1) закупочную историю поставщиков товаров и услуг;
(2) описание предметов поставок, включая, когда необходимо, адекватное изображение, картину, чертеж, диаграмму или другое графическое представление.
(m) Гарантии того, что плановики ведомства используют метрическую систему измерений для предлагаемых закупок в соответствии с 15 U.S.C. 205b (11.002(b)), а также метрические планы и инструкции ведомства.
(n) Гарантии того, что плановики ведомства:
(1) осуществляют спецификацию потребностей для печатных и письменных документов в соответствии с минимальными контентными стандартами согласно section 505 of Executive Order 13101 of September 14, 1998, Greening the Government through Waste Prevention, Recycling,
* См. Анчишкина О. Постановка задач планирования государственных закупок в рамках федеральной контрактной системы: опыт США и российские реалии. // Вестник Института экономики РАН. 2011. № 2.
and Federal Acquisition (11.303) - Предупреждение загрязнения, повторное использование в федеральных закупках;
(2) следуют политике, согласно 11.002(d), в отношении закупок продукции на биологической основе; продуктов, содержащих утилизируемые материалы; продукты, предпочтительные с точки зрения охраны окружающей среды, и энерго-эффективные продукты и услуги.
(0) Гарантии того, что плановики-закупщики осуществляют спецификацию потребностей и готовят планы, чертежи, рабочие отчеты, указания по характеристикам предметов закупок или другие описания продуктов, предлагаемых к закупкам, в соответствии со Стандартами доступности электронных и информационных технологий (36 CFR Part 1194) и что эти стандарты включены в рекомендации по планированию в соответствии с Subpart 39.2.
(p) До того, как ведомство извещает о потребностях в услугах консультирования, анализа и оценки поступающих предложений о поставках, руководитель ведомства издает постановление
о том, что данное ведомство или другое федеральное ведомство в соответствии с инструкциями 37.204 не располагают достаточным числом подготовленных сотрудников, которые могут самостоятельно оценить и проанализировать указанные предложения.
(q) Гарантии того, что ни один запрос на поставки, или вытекающий из этого запроса контракт, не предполагает своим результатом производство поставщиком продукции, относящейся к категории «неотъемлемо государственных функций», и что все контракты и заказы администрируются должным образом с тем, чтобы гарантировать эффективный официальный контроль контракта или заказа.
(r) Гарантии того, что знания, полученные от ранее осуществленных закупок, использованы для совершенствования рекомендаций и закупочных стратегий.
(s) Гарантии, что плановики-закупщики в максимально возможных пределах;
(1) структурируют рекомендации к контрактам для того, чтобы способствовать конкуренции между малыми предприятиями;
(2) исключают ненужную и необоснованную комплектацию, которая мешает участию в контрактах малых предприятий (7.107) (15 U.S.C. 631(j)).
(t) Гарантии того, что плановики ведомства соподчиняют закупки информационных технологий капитальному планированию и рекомендациям по контролю за инвестициями, данными в 40 U.S.C. 11312 и OMB Circular A-130.
(u) Гарантии того, что плановики агентства соподчиняют закупки информационных технологий рекомендациям по информационно-технологической безопасности в the Federal Information Security Management Act (44 U.S.C. 3544), реализующей его политике OMB, включая Appendix III of OMB Circular A-130, и руководстве и стандартами the Department of Commerce's National Institute of Standards and Technology.
(v) Поощрения плановиков агентства использовать проект трудового соглашения (s^part 22.5).
(w) Гарантии того, что контрактные офицеры консультируются с the Disaster Response Registry на ^ HYPERLINK "http://www.ccr.gov" ^ в части планирования поставок услуг по вывозу отходов, дистрибуции провианта, реконструкции и других действиях, предпринимаемых в связи с чрезвычайными ситуациями и случаями крайней необходимости, на территории США и в прилегающих районах (26.205).
Таким образом, Закон пронизан прямыми ссылками на документы, связанные с ним по предмету правового регулирования2. Такой формат подачи материала крайне необычен для российской практики. Однако ясно, что тесная увязка и координация всей
2 См. подробнее Анчишкина О. Постановка задач планирования государственных закупок в рамках федеральной контрактной системы: опыт США и российские реалии. // Вестник Института экономики РАН. 2011. № 2.
совокупности документов обеспечивает быстрый поиск информации, ее моментальную интеграцию и ввод без искажений и толкований. Иными словами, резко сокращает транзакционные издержки, связанные с информационными процессами и технологиями3.
В этой связи необходимо уточнить, что в законодательстве детально прописана не только процедура и содержание планирования, но также процедура и содержание связанных процессов, к примеру, маркетинговых исследований, включая проверку истории закупки, закупочную историю поставщиков, соблюдение стандартов описания спецификаций, др.4
Реализация маркетинговых исследований в отношении всех объектов госзаказа является обязанностью закупщиков (контрактных офицеров, уполномоченных лиц). Поэтому, в случаях, когда ведомство не располагает необходимыми специалистами, оно должно привлекать соответствующие услуги рынка5. В итоге обеспечивается квалифицированный выбор.
Принимая во внимание столь существенную специфику функционала, политики и методологии планирования в сфере закупок ФКС США, возникает вопрос: каким предстает в законодательстве содержание этапа планирования? Законом установлено следующее:
7.105. Для того чтобы облегчить приобретение поставляемой продукции, план должен определять ключевые этапы, на которых следует принимать решения (см. параграф (b) (18) данного раздела). План должен быть сфокусирован на всех технических, бизнес, менеджмент и других важных аспектах, что обеспечит контроль поставки. Специальное содержание планов варьируется в зависимости от характеристик, обстоятельств и стадий закупок.
Закупщику (плановику) предписано проанализировать фактически все значимые финансовые и технологические параметры, а также существенные условия будущей закупки. В их числе:
- ценовые ориентиры;
- связанные расходы;
- обязательные расходы;
- колебания по цене и иные допуски при планировании закупки, опции и качественные характеристики которой могут варьироваться;
- расходы в течение всего жизненного цикла продукции6.
Столь углубленный анализ параметров себестоимости, расходов и цен не удивителен, хотя и необычен для отечественного законодательства.
Особенность рынка, столь внятно выраженная нормами американского законодательства, как раз и состоит в том, что закупщик и поставщик взаимодействуют на основе децентрализованного, безличностного механизма ценовых сигналов. И потому ценам отводится ключевая роль. Обращает на себя внимание и то, что сам набор ценовых
3 Принципиально важно ещё раз подчеркнуть, что планирование опирается на богатую инфраструктуру правовых, методических и информационных баз данных. Эта особенность может рассматриваться в числе ключевых, фундаментальных характеристик системы планирования ФКС США.
4 7.105.(b)(1) Привлечь результаты маркетинговых исследований и показать, как они были использованы при работе над различными аспектами плана.
5 FAR 7.103 (p) До того, как ведомство извещает о потребностях в услугах консультирования, анализа и оценки поступающих предложений о поставках, руководитель ведомства издает постановление о том, что данное ведомство или другое федеральное ведомство в соответствии с инструкциями 37.204 не располагают достаточным числом подготовленных сотрудников, которые могут самостоятельно оценить и проанализировать указанные предложения.
6 7.101. «Расходы в течение жизненного цикла продукции» означают совокупные расходы правительства на закупку, эксплуатацию, содержание и (если требуется) утилизацию закупаемой продукции.
параметров составлен таким образом, что в конечном счете стоимость (цена) контракта предстает прежде всего как предпосылка сбалансированного обмена и, соответственно, как её результат.
Вследствие объективных особенностей, отличающих сферу закупок для государственных нужд от сферы коммерческих поставок, спрос на публично закупаемую продукцию демонстрирует низкую эластичность. Госзаказчик поставлен в заведомо не выгодную позицию, по сравнению с коллегами из корпоративного сектора. Эффект замещения весьма невелик. Госзаказчик не уполномочен изменять стандарты обеспечения государственных нужд и обязан действовать в строго регламентируемой среде.
Предположительно, это становится одной из причин того, что завышение начальной (максимальной) цены государственного контракта, отмеченное как распространенное явление в российской закупочной практике, приводит к относительно большим негативным последствиям и к большей разбалансировке рынка, чем ожидается.
Допустим, на рынке товаров, поставляемых по госпоставкам, действуют три группы производителей, бизнес которых отличается различной способностью противостоять колебаниям рыночной конъюнктуры. Мы моделируем распространенную ситуацию, когда на рынке присутствуют мелкие производители, сумевшие разово или эпизодически заключить госконтракт. Утвердились крупные поставщики с хорошим потенциалом развития, и есть некая «середина».
Пусть Б - предложение всех указанных групп производителей конкретного вида товара. Тогда рынок в части предложения имеет вид:
1 т 1
Бо = Е ОэРоКэ + Е О^РоКо + Е О1РоК1 ,
где б=1
]=1
1=1
О - объем предложения,
Ро - первоначальная цена,
К коэффициент устойчивости к изменениям рыночной конъюнктуры. При этом Кб > 1, Ко = 1, К1 < 1.
Пусть Рг - новая цена, при этом Рг > Р. Тогда изменения на рынке будут разнонаправленными. В результате роста цены контракта сильные производители получили больший совокупный доход и увеличили предложение. Слабые производители не только не смогли увеличить предложение, но в результате отрицательных значений коэффициента ушли с рынка. Эмпирически это наблюдается, когда увеличение привлекательности рынка приводит к тому, что слабым компаниям начитают чиниться препятствия по сбыту, неожиданно выставляются дополнительные административные барьеры, их бизнес поглощается, факторы производства физически уничтожаются и др. В результате на нерегулируемых высокоприбыльных рынках остаются т.н. «акулы», а мелкие компании вытесняются в менее привлекательные сферы. Получим новый вид предложения:
1 г г т г
Бг = Е ОэРгКэ + Е О^РгКо ,
где б=1
Н
О - отражает увеличившееся предложение, а изменившийся коэффициент у сильных производителей -большую устойчивость вплоть до контроля над рынком.
Кроме того, начальная (максимальная) цена контракта посылает рынку информацию о завышенной оценке госзаказчиком ценности приобретаемой продукции. В силу того, что
цена выступает пропорцией обмена, поставщик переоценивает в сторону увеличения собственных издержек. Ведь определение стоимости и цены сводится к взаимодействию как спроса, так и предложения, а ценность товара определяется не только издержками производства, но и его полезностью.
То, что негативное изменение структуры рынка (с тенденциями к его монополизации) может идти в сфере государственных поставок, ощущаемый процесс. И хотя углубленный анализ последствий выставления госзаказчиками завышенных начальных (максимальных) цен контрактов не проводился, отметим, что, по экспертным оценкам, конкуренция среди госпоставщиков падает. По данным ГУ-ВШЭ, рассчитанными на основе анализа всех завершенных на 30 марта 2010 г. аукционов на Московской электронной площадке, электронной площадке Татарстана и Сбербанка, стартовая конкуренция на торгах (по количеству поданных на аукцион заявок) очень низка и составляет в среднем 30 - 40%, т.е. на 60 - 70% торгов пришел всего один или не пришли совсем поставщики. По числу несостоявшихся аукционов и по количеству средств, затраченных на контракты с единственным поставщиком, ситуация еще хуже. Как в целом по всем площадкам, так и по каждой в отдельности, аукцион в среднем состоялся в 19% случаев.
Не стоит ждать, что рынок за счет конкурентных механизмов снизит завышенные начальные (максимальные) цены. Проблема в том, что завышенные цены сами способны искажать рыночные сигналы и деформировать конкурентные площадки.
Занижение цены приводит к столь же негативным последствиям: с рынка уходят сильные и успешные. В обоих случаях деловая активность снижается. А в обобщенной форме, государственный спрос не реализует одну из главных своих функций - не увеличивает совокупный спрос и не создает стимулов для роста экономики.
Далее в ходе планирования необходимо определить:
- режим поставки;
- срочность поставки;
- способы применения и внедрения закупаемых объектов;
- необходимые условия контракта;
- необходимые производственные мощности и условия для выпуска закупаемых товаров (стандарты оказания услуг, производства работ);
- возможность рационализации закупки.
Планирование также предполагает анализ:
- совместимости с существующей и планируемой номенклатурой закупаемой продукции, а также со стандартной продукцией, имеющейся на конкурентных рынках;
- совместимости с закупаемыми и планируемыми к закупкам системами (технологическими платформами).
Кроме того, исследуются и возможные отдаленные последствия закупки.
В этой связи уместно сослаться на В.А. Федоровича, который подмечает: «Размещая в экономике страны заказы государства, прежде всего на товары, воплощающие новейшие достижения научно-технического прогресса, федеральные ведомства США в силу требований государственного регулирования были обязаны учитывать общий «технический уровень» корпораций-подрядчиков, их «прямой вклад» в технический прогресс и «передачу технологий»: число патентов, лицензий, нововведений и видов ноу-хау...»7.
7 Федорович В.А., Патон А.П., Заварухин В.П. США: федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. Ин-т США и Канады. М Наука, 2002. С. 172.
В процессе планирования оценивается также прямое и косвенное влияние закупки на структуру экономики и на социальную сферу: создаются ли за счет государственных поставок стимулы к развитию малого бизнеса, к предупреждению загрязнения окружающей среды, технологическому обновлению предприятий и др.
7.105.(Ъ)(4)(11) Для каждого рассматриваемого заказа, обсудить:
(2) Заказ на основе рамочных соглашений способствует ли участию малых предприятий, включая: малые предприятия, собственниками которых являются ветераны боевых действий; малые предприятия, собственниками которых являются инвалиды-ветераны боевых действий; малые предприятия, использующие труд инвалидов; малые предприятия, собственниками которых являются женщины....
7.105.(Ъ)(16) Цели сохранения окружающей среди и энергосбережения. Обсудить в связи с закупками все вопросы, касающиеся сохранения окружающей среды и энергосбережения, применимость экологических оценок и заключений о влиянии на окружающую среду, предлагаемые решения экологических вопросов, и включить в извещения о закупках и контракты все связанные с данными закупками экологические требования.
Как следует из анализа законодательства, планирование выступает особым институтом, который упорядочивает две системы связи внутри многоэтапного закупочного цикла: во-первых, успешно связывает госзаказчиков и поставщиков
(подрядчиков), иными словами потребителей и производителей материальных и нематериальных благ на основе учета и создания правильных рыночных сигналов, выработки успешной рыночной стратегии. Во-вторых, структурирует различные факторы (график закупки, материально-техническое обеспечение, технологическую совместимость, логистику и др.), без которых госзаказчику невозможно вовлечь приобретаемую продукцию в публичный оборот. Отечественная закупочная практика подчас не обеспечивает интеграцию закупки в окружающую экономическую, технологическую, кадровую, информационную среду, что снижает результативность закупок. ФКС США строит процедуры планирования таким образом, чтобы обеспечить скорейший вклад приобретаемой продукции в обеспечение государственных нужд.
7.105.(а) Предпосылки и цели закупок:
(1) Формулировка (заявление) потребности. Представляет введение к плану с кратким изложением потребности. Дается краткое изложение технической и контрактной истории закупки. Обсуждаются: возможные закупочные альтернативы, влияние предыдущих закупок на эти альтернативы и любое внутриведомственное усилие.
(2) Подходящие условия. Указать все существенные условия, влияющие на закупки, такие как:
(I) Предложения о совместимости с существующими и будущими системами и программами;
(и) Любые известные расходы, режим поставки, производственные мощности или производственные ограничения.
(3) Стоимость. Изложить установленные ценовые ориентиры закупок и стройное обоснование их поддержки, представить видение связанных расходов, включая следующие позиции:
(I) Расходы жизненного цикла. Обсудить, каким образом будут учтены расходы по жизненному циклу. Если этот подход не используется, объяснить причину.
(и) Дизайн в зависимости от стоимости. Описать объекты, подпадающие под стратегии «дизайн в зависимости от стоимости» и подчеркнуть допуски: включая обоснование количественных параметров, расчетных кривых и факторов экономической коррекции.
Описать, как объекты следует применять, доставлять, внедрять. Указать особенности размещения и необходимые условия контрактов, которые следует обязательно отразить.
(111) Заявление об обязательных расходах. Описать применение метода обязательных расходов к закупкам...
(4) Производственные мощности. Определить требуемые мощности или характеристики системы производства у поставщиков или стандарты оказания услуг, которые необходимо достигнуть, и указать, как они соотносятся с потребностями.
(5) Доставка или необходимые условия по периоду производства. Описать исходные требования по доставке или необходимые условия по периоду производства... Объяснить и обосновать срочность, если таковая препятствует полной и открытой конкуренции или становится причиной, по которой требуется совместить развитие и сохранение объемов производства.
(6) Трейд-офф. Обсудить ожидаемые последствия использования трейд-офф при различных параметрах цен, мощностей, исполнений, режимов, обеспечивающие выбор предпочтительной альтернативы из перечня взаимоисключающих вариантов.
(7) Риски. Обсудить технические, ценовые, режимные риски и описать, какие усилия планируются или закладываются для того, чтобы уменьшить риск и последующий провал с тем, чтобы достигнуть поставленных целей. Если планируется совместить развитие и сохранение объемов производства, обсудить, на сколько это повлияет на ценовые и режимные риски.
(8) Рационализация закупок. Если агентство реализует специализированную программу рационализации закупок, обсудить следующие планы и процедуры:
(I) Поощрение участия индустриального сообщества, для чего до официального извещения о закупках вводить в оборот проекты извещений о закупках, организовывать конференции или другие мероприятия, стимулирующие вовлечение отраслевиков в процесс разработки рекомендаций для наиболее точного применения и специальной подгонки необходимых условий контракта.
(и) Выбор и включение только самых необходимых условий, которые также эффективны с точки зрения расходов.
(111) Установление предельного срока, когда спецификации и стандарты, первоначально предоставлявшиеся в рекомендательном формате, становятся обязательствами сторон.
Такой всесторонний анализ, осуществляемый на этапе планирования, выполняет функцию оптимизации объекта, предмета, объема, источника и условий закупки и в этой связи не может не носить корректирующего характера. Как представляется из содержания Закона о регулировании федеральных закупок, процессы планирования базируются на процедурах потребительского выбора. Не определяя абсолютной (общественной) величины отдельных нужд и их наборов, закупщик формирует качественное представление о наиболее привлекательных наборах потребительских благ. Логика закупочных действий строится на классической максимизации потребительской полезности, которая раскрывается в результате как карта общественных предпочтений.
7.105.(Ъ)(4)(и) Для каждого рассматриваемого заказа обсудить:
(В) Почему это действие служит интересам Правительства, как то -
(1) Ведомство сможет выполнять возложенные на него задачи более эффективно и результативно (например, использовать преимущества ведомственной специализированной экспертизы или получить доступ к поставщикам, обладающим таковой).
Естественно, что в такой конструкции величина полезности не представляет из себя функцию от экономии расходов. А за счет контрактования реализуется модель развернутой формы обмена.
Ниже приводятся конкретные закупочные действия, из которых складывается процедура планирования.
7.105.(Ъ) План действий:
(1) Источники. Обозначить возможные источники поставок товаров или услуг, которые обеспечивают государственные потребности. Включить предложения относительно малого бизнеса: малых предприятий, собственниками которых являются ветераны боевых действий; малых предприятий, собственниками которых являются инвалиды-ветераны боевых действий; малых предприятий, использующих труд инвалидов; малых предприятий, собственниками которых являются женщины., а также оценить последствия любой консолидации предметов контракта, которая может повлиять на их участие в закупках.
(2) Конкуренция.
(I) Описать каким образом будет обеспечиваться, продвигаться и поддерживаться конкуренция по всему закупочному циклу. Если полная и открытая конкуренция не предполагается, .указать источник(и) закупок и обосновать, почему полная и открытая конкуренция не достижима.
(и) Указать основные узлы и компоненты закупаемых систем. Обсудить врезку в общий план отдельных планов по указанным узлам и компонентам. Описать, каким образом будет обеспечиваться, продвигаться и поддерживаться конкуренция по указанным узлам и компонентам.
(111) Описать, каким образом будет обеспечиваться, продвигаться и поддерживаться конкуренция по запасным частям и комплектующим...
(т) ...Указать все известные барьеры, препятствующие усилению ... конкуренции, и выдвинуть предложения о том, как их преодолеть.
(3) Процедуры выбора источников. Обсудить процедуры выбора источников закупок (размещения контрактов), включая выбор определенного момента для представления и оценки заявок, а также взаимосвязь и соотношение между оценочными факторами и достижением целей закупок...
(4) Рассмотрение закупок.
(I) Для каждого рассматриваемого контракта, обсудить:
- выбор типа контракта .;
- применимость долгосрочных контрактов, опций или других специальных контрактных методов .;
- любые специальные статьи и пункты запросов предложений или исключения из РАЯ ...;
- использование конкурсных процедур или переговоров и причины тому;
- закупку или лизинг оборудования ... и причины тому;
- и все иные закупочные соображения...
(5) Бюджетирование и фондирование. Включить в планы бюджетные оценки, объяснить, каким образом они получены, и обсудить режим финансирования...
(6) Описание продукта и услуги...
(7) Приоритеты, ассигнования и лимиты. Когда неотложность обеспечения потребностей диктует сжатые графики исполнения и доставки, можно выставлять ряд приоритетов. Если это происходит, определить, каким образом и на каком основании будут устанавливать и доводиться приоритеты, ассигнования и лимиты...
(8) Сравнение двух вариантов - контрактация или исполнение силами государства. Указать соображения...
(9) Неотъемлемо государственные функции. Указать соображения по данному подразделу...
(10) Необходимая менеджмент-информация. Обсудить, какая система менеджмента будет использоваться для мониторинга ведомственных усилий. Если будет использоваться «система управления приобретенной потребительской стоимостью», обсудить, какая методология анализа данных о приобретенной потребительской стоимости будет избрана для оценки и мониторинга исполнения контракта...
(11) Сделать или купить? Обсудить все, что относится к программам «сделать или купить».
(12) Экспертиза и оценка. Насколько возможно, описать программу экспертизы поставщика... Описать программу экспертизы для каждого основного этапа закупок. Если планируется достижение совместимости продукции, обсудить объем экспертизы, которую необходимо провести до отпуска продукции.
(13) Логистика. Описать:
(i) Предположения о необходимости оказания поставщиком или агентством поддержки и сопровождения контракта, как на начальной стадии, так и на протяжении всего закупочного цикла...
(ii) Необходимые условия по гарантии эксплуатационной надежности, ремонтопригодности, прочности и качества продукции...
(iii) Необходимый срок реализации контракта (включая срок перезаключения контракта...
(iv) Концепция стандартизации, включая обязательное определение, в соответствии с процедурами, установленными в ведомстве, понятия «стандарта» в отношении технического оборудования с тем, чтобы будущие закупки оборудования могли производиться на этой же производственной базе.
(18) Администрирование контрактов. Описать, как будет администрироваться контракт...
Процедура планирования, как она представлена выше, является интерактивным процессом. Ярко выражена деятельностная ориентация планирования.
Все развилки, которые проходит заказчик (плановик) при выборе параметров закупки, нормативны: они описаны и регламентированы законодательными актами. В каждой закупке (товара, услуги, работы) выделяется и формализуется определенное множество параметров. Предполагается, что каждый из параметров может иметь достаточный разброс значений (характеристик). Все значения, из которых осуществляется отбор, положительны, т.е. разрешены к использованию.
В иных случаях Закон содержит прямые запреты на недопустимые и ненадлежащие закупочные процессы и действия. Так, к примеру, при планировании услуг, заказчик (плановик) должен убедиться, что выносимая на аутсорсинг услуга не относится к категории неотъемлемо государственных. Контрактование государственных функций прямо запрещено Законом8. При подготовке закупочной документации глава ведомства или уполномоченное лицо принимает официальное постановление в письменном виде о соблюдении ограничений по существу.
Перечисление услуг, которые запрещено отдавать на аутсорсинг, дано в разделе 7.5 Закона (Inherently Governmental Functions) открытым списком из двадцати позиций. В части закупочных процессов установлены следующие запреты:
(12) В федеральных закупках в отношении основных контрактов:
(i) Определение того, какие товары и услуги должны быть закуплены Правительством (хотя ведомства могут дать подрядчикам право осуществлять поставки и закупать услуги в пределах
8 FAR Subpart 7.5 - Inherently Governmental Functions. 7.500 Scope of subpart. The purpose of this subpart is to prescribe polices and procedures to ensure that inherently governmental functions are not performed by contractors/
установленных параметров цены и способов, а также других условий использования, которые ведомство сочтет подходящими);
(ii) Участие с правом голоса в любых отборочных комиссиях;
(iii) Утверждение каких-либо документов по контракту, включая документы, устанавливающие требования, мотивировочные планы и оценочные критерии;
(iv) Присуждение контрактов;
(v) Администрирование контрактов (включая полномочия по отдаче распоряжений о внесении изменений в исполнение контракта или в его количественные параметры, осуществление действий, основанных на оценке хода исполнения контракта, по приемке или отказу в приемке продукции или услуг по контракту);
(vi) Завершение контракта;
(vii) Вынесение решений о том, являются ли цены (расходы по контракту) оправданными, подлежащими отнесению на контракту (акцепту) и приемлемыми;
(viii) Участие с правом голоса в органах, оценивающих эффективность контрактов.
Кроме того, в Законе о регулировании федеральных закупок перечислены виды государственной деятельности, которые обычно не являются неотъемлемо государственными, но могут таковыми становиться при определенных обстоятельствах. По мнению законодателя, указанная трансформация может быть выявлена, если в каждом конкретном случае брать во внимание природу функции, способы, избранные подрядчиком для исполнения контракта, или способы администрирования контракта, избранные правительством. При наступлении таких обстоятельств функции запрещено передавать на аутсорсинг. Список таких пограничных функций также не закрытый. В части закупок он содержит следующие процессы:
(6) Услуги в помощи по планированию закупок.
(7) Услуги подрядчиков по помощи в контрактном менеджменте (такие, в которых исполнитель может оказать влияние на оценки в отношении других исполнителей).
(8) Услуги подрядчиков по выполнению технических расчетов в отношении контрактных предложений.
(9) Услуги подрядчиков по предоставлению помощи в подготовке официального отчета о работе.
(10) Услуги подрядчиков по обеспечению подготовки ответов по запросам в соответствии с Законом о свободе информации.
(11) Услуги, оказание которых позволяет или может позволить подрядчикам получить доступ к конфиденциальной коммерческой информации и/или к любой чувствительной к указанному критерию информации (иные ситуации, нежели раскрываемые в Национальной программе по индустриальной безопасности (the National Industrial Program) и описанные в 4.402(b)).
(14) Услуги, предусматривающие привлечение подрядчиков в качестве технических советников с правом или без права голоса к комиссиям по выбору способа закупки и к комиссиям по оценке предложений.
Подводя итог, можно высказать следующее. Согласно нормам ФКС США, технологии и процедуры планирования направлены на обеспечение процесса управления эффектами -теми состояниями, которые система должна достигнуть в итоге закупок. Процедуры подобного рода в отечественной административной практике не представлены. Как правило, российские процедурные нормы определяют формальную последовательность действий, а не содержательные результаты.
Как было подробно раскрыто на модели ФКС США, нормы и правила, установленные на предконтрактной стадии, во многом решают задачи минимизации издержек
организации закупочных процессов, в том числе издержек поиска информации, издержек заключения контракта, издержек измерения, а также издержек оппортунистического поведения. Планирование помогает госзаказчику найти правильные ориентиры на рынке, в условиях которого информация о ценах, предпочтениях и наличных ресурсах носит принципиально рассеянный и спонтанный характер. Иными словами, планирование позволяет снижать дополнительную непроизводственную нагрузку на всех стадиях закупочного цикла. Наряду с другими инструментами ФКС, планирование берет на себя функцию снижения неопределенности в сфере закупок и тем самым является одной из гарантий её действительно высокой эффективности и производительности.
Напротив, в отечественной сфере госзакупок транзакционные издержки чрезвычайно высоки и никогда не становились самостоятельным предметом регулирования. Между тем вклад планирования в их минимизацию в ФКС США очевидно велик. Эта задача - в числе ключевых на предконтрактном этапе закупочного цикла.
Важным компонентом планирования является максимизация потребительской ценности закупки в результате альтернативного сопоставления различных возможных параметров закупки в широком диапазоне их значений и интерактивного выбора наилучшего. В ходе такого сравнения используются данные контрактной истории закупки. Кроме того, оцениваются ожидаемые последствия выбора различных параметров цен, мощностей, исполнений, режимов, с тем чтобы обеспечить утверждение предпочтительной альтернативы из перечня взаимоисключающих вариантов. Процесс планирования единичной конкретной закупки предстает как способ последовательного отбора из имеющихся альтернатив - одной, лучшей, и её обоснование.
Отдельным образом анализируются риски ненадлежащего исполнения контракта и иных срывов в работе с целью их обязательного демпфирования.
Гибкость планирования гарантируется тем, что заказчику (плановику) предоставлена возможность вносить любой из параметров закупки и любое из значений этих параметров (за исключением запрещенных), если к тому имеется достаточная
платформа. Оно и понятно, ведь максимизация осуществляется в условиях низкой эластичности спроса, что является следствием объективных особенностей
государственного контрактного рынка. Отечественная закупочная практика, воспринимающая максимизацию как функцию от цены контракта, внятных предпосылок к поиску оптимума не имеет. Проблематика сравнения, соизмерения различных полезностей никогда не выдвигалась на операциональном уровне. Поставить и решить ее
- значило бы осуществить знаменитую «субъективную революцию», только уже в отечественной сфере госзаказа.
Получается, что перейти от нынешнего состояния, при котором общий порядок
планирования государственных контрактов отсутствует, к нормативной модели ФКС
США - крайне сложно. К тому же история учит: добиться точного переформатирования общественных систем согласно привнесенным извне параметрам практически невозможно. Как правило, в результате реформаторских действий натурализуется некий новый, эмпирически не наблюдавшийся ранее объект. Но парадокс в том, что без нормативной модели трансформация он не начинается вовсе. Не предвосхищая будущего конкретного вида общественной системы, модель помогает задать и удержать вектор развития. Именно поэтому так важно определить масштаб и содержание того методологического разрыва, который предстоит преодолеть, создавая в сфере поставок продукции для государственных нужд этап планирования.
