CC BY
318
ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАКАЗОВ В РОССИИ И В ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ
А. Н. КЛИМОНОВА, Ю. П. РЯБОВ
В статье рассматриваются основные проблемы государственного (муниципального) заказа в России и в Тамбовской области, предлагаются пути их решения, также дается характеристика федеральной контрактной системы как альтернативы существующей системы государственного заказа.
Ключевые слова: государственный (муниципальный) заказ, проблемы, направления совершенствования, федеральная контрактная система.
Современный рынок государственных и муниципальных заказов в России оценивается экспертами как динамично развивающийся и довольно конкурентный, однако система государственного заказа несовершенна и не обеспечивает высокую эффективность расходования бюджета. Эти проблемы обусловили необходимость детального анализа недостатков и поиска путей дальнейшей модернизации механизма государственных и муниципальных заказов и повышения эффективности расходования бюджетных средств при их размещении.
Система государственного заказа должна функционировать на основе определенных принципов. Такие принципы, как эффективность, прозрачность, экономичность, контроль реализуются далеко не полностью, что отрицательно сказывается на реальной экономии бюджетных средств в разрезе государственных заказов.
Была проанализирована эффективность государственного заказа для заказчиков Тамбова и Тамбовской области. По таким показателям, как среднее число поставщиков, доля контрактов, заключенных с субъектами малого бизнеса, показатель исполнения контрактов по качеству система государственного заказа не достаточно оптимальна, несмотря на ярко-выраженную экономию денежных средств.
В результате проведенного исследования был выявлен ряд проблем, свойственных для системы государственного заказа в России.
Проблема № 1.
Несовершенства в области нормативно-правового обеспечения, законодательной базы, коллизии в трактовке закона, усложненность его
формулировок, которые приводят к тому, что субъекты рынка, не имея возможности четко ориентироваться в законодательстве, теряют интерес к участию в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов, что снижает уровень конкуренции, а значит, не способствует получению оптимальных цен на закупаемую продукцию и ведет к неэффективности закупок. Также закон регулирует только процедурную часть, т. е. это своего рода регламент, не учитывающий, к примеру, фазу планирования государственных закупок и стадию мониторинга исполнения контрактов.
Проблема № 2.
В силу того, что институт государственных закупок является системой, относительно новой, в ней отсутствует профессиональная среда, следствием чего является неумение многих заказчиков использовать механизмы достижения качественного результата, предусмотренные законом, также не достаточно развиты организационно-методические процессы, что проявляется в следующих направлениях:
- отсутствие методологии определения потребностей заказчиков;
- недостаточное методическое обеспечение по определению начальных (максимальных) цен на товары, работы, услуги, нет единой методики определения начальной цены на товары;
- отсутствие типовой документации по размещению заказа;
- формализованный подход к государственным и муниципальным заказам, не учитываются специфические свойства заключения контрактов на многие виды товаров, услуг и работ (например,
медицинское оборудование и лекарственные препараты, инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная продукция, долгосрочные стратегические проекты и др.), нормы, отражающие особенности размещения заказов и заключения контрактов по определенным видам закупок, были введены сравнительно недавно, например, в рамках творческих конкурсов, проектно-изыскательских работ;
- не сформированы эффективная система планирования и экономического обоснования объемов государственных закупок для государственных нужд и адекватная им система бюджетирования;
- существующие методики планирования индексов цен на практике приводят к различным (чаще всего заниженным) прогнозным оценкам уровня инфляции. Такое занижение приводит к несопоставимости начальных (максимальных) цен заказчика и рыночных цен поставщиков.
Отсутствие единого организационно-методического обеспечения и развитой профессиональ-
ной среды, плохая ориентация участников госзаказа в процедурах размещения заказа приводят к многочисленным ошибкам, неоднозначным трактовкам положений нормативно-правовых актов и рекомендаций, касающихся размещения заказа.
Проблема № 3.
Действующий механизм государственного заказа практически не способствует развитию отечественного производства, инноваций, плохо реализуется развитие малого и среднего предпринимательства через систему государственных закупок.
Происходят нарушения правил, касаемых того, что при выполнении государственного заказа по контракту не допускается приобретение продукции иностранного производства, кроме случаев, когда производство не предусмотрено на территории РФ или нецелесообразно, например, в отношении автомобилей, т. е. плохо реализуются протекционистские меры, которые через систему госзаказов могли бы реально стимулировать развитие отечественного бизнеса (рис. 1).
Рис. 1. Служебные автомобили основной массы российских чиновников [3]
Кроме того, недостаточно эффективно реализуется поддержка малого предпринимательства через систему государственного заказа.
Максимальная цена контракта для малых предприятий не может превышать 15 млн руб.
В то же время сам предприниматель, чтобы стать участником торгов, должен внести залог (на обеспечение заявки) в размере 2 % от цены контракта, а также в случае выигрыша должен располагать средствами на обеспечение исполнения контракта
(гарантиями) в объеме до 30 % от начальной цены. Если предприниматель заключает контракт, к примеру, на 9 млн руб.,то 3 млн руб. у него уже должно быть. Такими возможностями обладают далеко не все.
Система государственных заказов не в полной мере способствует развитию новых высокотехнологичных и высококачественных производств.
Проблема № 4.
Система управления бюджетными средствами в форме государственного заказа не работает максимально эффективно.
Существующий механизм государственного заказа недостаточно ограничивает многочисленные случаи закупки товаров люкс-класса (предмет регулирования закона в текущей редакции ограничен, закупка дорогостоящих товаров соответствует закону). Не обеспечиваются закупки однородных товаров, цена на однородную продукцию может отличаться в сотни раз.
Заказчики зачастую закупают предметы, которые не являются предметами первой необходимости, отсутствие которых не влияет на качество выполняемых ими функций.
Неэффективность бюджетных расходов выражается и в использовании сэкономленных бюджетных средств.
По мнению специалистов ФАС, в настоящее время экономия видна лишь на бумаге.
Заказчики и комитеты государственного заказа мотивационно не заинтересованы в экономии бюджетных средств.
Вследствие этого сэкономленные деньги заказчик до конца года всегда старается потратить, на статью расходов под которую были выделены средства, т. е. «обнулиться». В противном случае они просто уйдут в бюджет, а на следующий год заказчик получит меньшую сумму денег, что ему категорически не выгодно.
Еще одной негативной тенденцией является то, что порой качество закупаемых товаров и услуг не обеспечивается. Существующие в настоящее время процедуры позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим реальными производственными возможностями для надлежащего исполнения государственного (муниципального) контракта, поэтому бюджетные средства часто идут на некачественные товары, в этом случае экономия видна лишь первоначально, так как при закупке оценивается пре-
имущественно цена, опыт и квалификация поставщиков практически всегда остаются без внимания.
Проблема № 5.
Одной из основных проблем в области государственного заказа является некачественная система контроля.
Ключевым недостатком является то, что относительно прозрачной, подверженной общественному контролю, является лишь стадия размещения заказа, а не весь цикл государственных закупок. Результатом стало распространение победы в торгах фирм-«однодневок», «вывод» денег, их обналичивание за счет сговора с конкретным поставщиком по завышенной цене, по коротким срокам исполнения заказа, ограничение добросовестной конкуренции за счет демпинга. Финансовые гарантии, запрашиваемые у поставщиков, не стали инструментом обеспечения исполнения контракта в случае «сговора».
Также немаловажной проблемой является то, что персональная ответственность заказчика за результаты размещения государственного (муниципального) заказа размыта, что в ряде случаев может способствовать увеличению числа правонарушений со стороны заказчиков.
Следствием слабой системы контроля во многом являются коррупция и многочисленные случаи мошенничества, рост числа внеконкурсных закупок, покупок у одного поставщика, необоснованно завышенные цены.
С 2006 г. регистрируется кардинальное увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе, - антикоррупционный потенциал 94-ФЗ исчерпан [1].
Заслуживает отдельного внимания качество и «прозрачность» проводимых конкурсов. По оценкам экономистов честные торги на поставку продукции для государственных нужд составляют около 10 % от общего количества проводимых открытых конкурсов [8].
Имеет место распространение, особенно на закрытых конкурсах, так называемых «псевдоконкурсов», предполагающих скоординированные действия участников размещения заказа, а также массовые ошибки в оформлении документов, организации проведения конкурсов, совершенных намеренно, в целях создания условий для победы определенных организаций.
Составляющие потенциала мошенничества и коррупции представлены на рисунке 2.
Потенциал коррупции и мошенничества в госзаказе
Планирование обеспечения ■=^> Размещение заказа С=> Исполнение государственного контракта
государственных нужд
1. Завышение цен
2. Закупка ненужных товаров, работ и услуг
3. Закупка избыточного количества товаров, работ и услуг
4. Льготные условия контракта для «своих»
5. Планирование обеспечения государственных нужд исходя из
производственных возможностей своих поставщиков
6. Возможность заказа товаров, работ и услуг, которые уже были поставлены в предыдущие периоды
1. "Затачивание" технического задания под своих поставщиков
2. Неквалифицированные поставщики
3. Мнимые и притворные поставщики
4. Использование значительных объемов бюджетных средств коммерческими участниками (эл. площадки)
5. Широкий перечень закупок у единственного источника
1. Широкие дискреционные возможности исполнителя и заказчика при приемке работы
2. Возможность скрыть невыполнение контракта
3. Отсутствие информации о достижении целей закупки
4. Невозможность получения информации о результатах контракта
5. Возможность сговора поставщика и исполнителя в виду необходимости закрыть контракт в конце года
5
Рис. 2. Коррупция и мошенничество в госзаказе [4]
Встречается большое количество мошенничеств как со стороны государственных заказчиков, так и со стороны поставщиков, а также функционеров государственного заказа.
В целом проведенный анализ проблем развития системы размещения государственного и муниципального заказа позволяет сделать вывод о том, что недостатки оказывают негативное влияние не только на эффективность деятельности государственных и муниципальных заказчиков, но и на развитие нормальных экономических отношений в исследуемой сфере. Рынок государственного и муниципального заказа не развивается в должной степени, субъекты рынка плохо ориентируются в существующем законодательстве, слабо заинтересованы в участии в процедурах размещения государственного и муниципального заказа, что снижает уровень конкуренции, порождает коррупцию и приводит к неэффективности закупок.
Органам законодательной власти, Минэкономразвития, ФАС необходимо устранить противоречия между законодательными актами, регулирующими рынок государственного заказа.
Необходимо повышение правовой грамотности участников рынка госзаказов путем постоян-
ного проведения тренингов и семинаров. В вузах нужно вводить специальные предметы на экономических и юридических специальностях, на которых будут изучаться основы и особенности государственного (муниципального) заказа.
При решении организационно-методических проблем необходимо учитывать специфику всего спектра товаров. Заказчикам и функционерам государственного заказа надо ориентироваться не только на низкие ценовые характеристики, но и на определенные свойства товаров и услуг.
Органы государственной власти посредством функционирования системы государственных закупок должны стимулировать развитие и повышение качества отечественного производства.
Правительство должно ввести реальный запрет на покупку товаров иностранного происхождения в случае, если аналогичный товар производится российскими предприятиями и жесткого контроля за выполнением данных правил нет.
Необходимо увеличение размещения заказов среди субъектов малого и среднего предпринимательства, что простимулирует их развитие, следовательно, благоприятно скажется на состоянии экономического развития регионов и государства в целом, увеличит поступления в бюджет, создаст
условия для повышения качества производимой продукции. Для этого нужно вводить не только законодательные условия, но и активизировать само малое и среднее предпринимательство с помощью пропаганды положительных условий, созданных для государственных поставщиков. Например, региональные отделения ассоциации «Опора России» должны проводить мониторинги государственных заказов, активизировать участие в них своих членов.
В целях развития и поддержки малого предпринимательства с помощью государственных заказов в Тамбовском регионе администрация области может вводить различные дополнительные послабления и льготы.
Необходимо стимулировать спрос на продукцию, которая не производится в России, и спровоцировать производство этой продукции в стране (правда здесь не обойтись без участия государства).
Для борьбы с закупками товаров премиум-класса необходимо ввести предельные ценовые значения на товары, которые должны быть обоснованы. Обоснование цены должно быть публично и доступно комментариям и общественной экспертизе.
Комитету государственного заказа Тамбовской области необходимо усовершенствовать методику определения начальной цены товара. Необходимо введение более строгого отбора и усиление требований к поставщикам государственных заказов, осуществление предварительной оценки их финансово-хозяйственного положения может повысить качество получаемых товаров и услуг. То есть в параметрах технической карты, составляемой заказчиком, целесообразно включать требования к опыту оказания подобных услуг, финансово-хозяйственному положению и пр.
Необходимо дальнейшее увеличение числа электронных торгов, так как наибольшая экономия достигается именно при применении этого способа размещения государственного заказа. Нужно повышать ликвидность электронных торговых площадок.
Важным представляется совершенствование бюджетного законодательства в части определения расходных статей для использования средств, сэкономленных в ходе экономически эффективного размещения заказа.
Правительству можно ввести такую политику управления сэкономленными деньгами, при которой можно будет замотивировать заказчиков и комитет государственных закупок к повышению экономической эффективности закупок.
Органы государственной власти должны создать систему контроля за всем циклом движения государственных закупок, начиная с их планирования и размещения государственного заказа и заканчивая получением итогов и их мониторинга, обеспечения публичности и открытости закупочных процедур, реализации общественного контроля.
Для крупномасштабных заказов перспективно будет создание комитета общественного контроля за государственными закупками.
В законодательную сферу государственных заказов необходимо ввести презумпцию виновности: если одни из участников аукциона (торгов) считает, что он проиграл несправедливо, то подает в суд. В свою очередь, Комитет государственного заказа должен доказать объективность его поражения и выигрыша другой компании.
В настоящее время действия законодательной и исполнительной власти России направлены на создание Федеральной контрактной системы (ФКС) как на одного из путей совершенствования системы государственного (муниципального) заказа.
Федеральная контрактная система - совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов [6]:
- прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд;
- осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Цель законопроекта ФКС - существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов [6].
Основными обязательными этапами закупочного цикла должны стать: прогнозирование закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, формирование государственными и муниципальными заказчиками планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд, размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг, исполнение и мониторинг контрактов, приемка и анализ контрактных результатов в
интересах планирования будущих закупок, обеспечение гласности и прозрачности закупочных решений, оценка эффективности исполнения контрактов, оценка уровня удовлетворения государственной (муниципальной) нужды, обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения заказа.
То есть ФКС будет регулировать все стадии закупочного цикла - планирование, размещение, исполнение и приемку.
Сравнительная характеристика действующей системы госзаказа и планируемой к введению ФКС представлена в таблице 1.
Таблица 1
Сравнение действующей системы государственных закупок с планируемой к введению ФКС
Концепция законопроекта о ФКС существенно расширяет перечень необходимых инструментов контрактования. Предлагается регламентировать действия по прогнозированию и планированию обеспечения государственных (муниципальных) нужд, установить состав обязательных документов планирования и определить порядок обоснования ключевых параметров планируемых контрактов в целях последующего мониторинга размещения и исполнения контрактов, анализа контрактных результатов [5].
Законопроект исходит из необходимости учета специфики закупок товаров, работ и услуг различных типов. ФКС исходит из необходимости учета специфики закупок технически сложной и инновационной продукции, капитального строительства, НИР, НИОКР, технологических работ, закупок в сфере культуры, закупок в сфере обеспечения обороны и безопасности государства.
Впервые устанавливаются особенности организации закупок продукции в зависимости от их предмета и объекта, от существенных контрактных условий, особенностей товарных рынков. При этом в целях учета специфики закупок вводятся новые способы размещения заказа. В целях предупреждения коррупционных рисков будет регламентирована процедура закупки у единственного поставщика. По некоторым группам товаров устанавливается требование предварительной квалификации участников размещения заказа. При этом законопроект исходит из того, что предквалификация, осуществляемая по прозрачным, публично установленным критериям, не является ограничением добросовестной конкуренции, а защищает от фирм-«однодневок». При этом на практике основным способом ограничения конкуренции и равного доступа к государственному заказу является «подгонка» технического задания и других условий в конкурсной документации под заранее определенного поставщика [6].
Кроме того, в новом законодательстве будет описана процедура классификации товаров по группам, алгоритм выбора способа организации поставок в зависимости от типа закупаемой продукции, а также определит условия использования выбранного способа. Выбор режима закупки, типа контракта и потенциального поставщика, других существенных контрактных условий будет регламентирован, что усилит антикоррупционную направленность законопроекта. Кроме того, будет установлена персональная ответственность заказчика за контрактные результаты. В целом законопроект усилит взаимосвязь и сбалансирует права и обязанности участников ФКС [5].
Законопроектом впервые поставлена задача регламентации действий государственных (муниципальных) заказчиков и государственных (муниципальных) закупщиков по обеспечению надлежащего исполнения условий контракта. Вводится понятие контрактного риска и устанавливается обязанность заказчика предпринимать необходимые действия по обеспечению надлежащего исполнения контракта. Регламентируются действия заказчика по приемке и учету контрактных результатов. Предусмотрено сопоставление полученных результатов запланированным контрактным целям. Устанавливается обязанность анализа контрактных результатов, их сопоставления с целями закупок, оценки эффективности контрактов, определения качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Планируется введение принципа ответственности заказчика за результативность обществен-
Определенный параметр Действующая система госзаказов Планируется реализовать через ФКС
Контроль за всем процессом государственных закупок +
Учет специфики закупок - +
Наличие интегрированной информационной среды +
Сложность механизма осуществления +/- +
Создание системы учета и управления контрактными рисками +
Единая организационно- функциональная структура +
ных закупок и эффективность расходования бюджетных средств.
2 мая 2012 г. Правительством РФ был одобрен проект закона о федеральной контрактной системе [4].
Несмотря на положительность идеи, у данного законопроекта есть немало противников, которые считают, что документ отнюдь не развивает систему госзакупок, а наоборот, сворачивает ее.
Например, негативно против контрактной системы была настроена ФАС. Претензии заключались в том, что большая часть госзаказов по закону о ФКС должна проходить через конкурс, а не аукцион. ФАС же считает наоборот, что большая часть заказов должна проходить через аукцион, поскольку это позволяет снизить стоимость. Через конкурс, как считает ФАС, должны проходить более капиталоемкие контракты: строительство особо опасных или уникальных объектов, высокотехнологичная продукция и т. д. А, к примеру, типовое строительство предлагается проводить через аукцион.
Также ФАС настаивала на внедрении системы планирования государственных закупок. Существующая система не позволяет качественно строить рациональную картину бюджетных расходов, отсюда следствие главного недостатка госзаказа: шикарные иномарки для чиновников за счет налогоплательщиков. По предложению ФАС, в систему федеральной контрактной системы может быть внедрено планирование бюджетных закупок с точки зрения их обоснованности, что должно снизить возможности чиновников потреблять роскошь за счет налогоплательщиков.
Многие заказчики и поставщики также не выражают положительных отзывов в адрес подобных глобальных перемен, либо относятся к введению ФКС нейтрально, объясняя это тем, что, по их мнению, переход на контрактную систему практически ничего не изменит, а только усложнит существующие процедуры.
Кроме того, подобная реформа будет весьма затратной и может не создать реального экономического эффекта, так как издержки могут быть выше, чем полученная для бюджета выгода.
В настоящее время позиции ФАС и Минэкономразвития по законопроекту существенно сблизились [2].
При построении ФКС следует учитывать, что контрактная система в сфере государствен-
ных закупок является важнейшим институтом экономического партнерства государства и бизнеса и ее следует строить на принципах, обеспечивающих сбалансированность интересов государства и частного предпринимательства. Необходимо активнее привлекать к реализации государственного заказа материальные и интеллектуальные ресурсы частного сектора экономики, что придаст большую гибкость и мобильность выполнению долгосрочных проектов.
Конечный эффект от реализации законопроекта будет включать:
- повышение качества удовлетворения государственных (муниципальных) нужд;
- сокращение уровня коррупции при реализации государственного заказа за счет осуществления необходимых закупочных процессов на всех этапах жизненного цикла контракта, их регламентации и публичного мониторинга, повышение эффективности бюджетных расходов [7].
Таким образом, при проведении анализа системы государственного заказа России и Тамбовской области был выявлен ряд проблем, таких как нормативно-правовое несовершенство, слабая система контроля, следствием чего является развитие коррупционности и мошенничества, недостаточно эффективное использование бюджетных средств вследствие отсутствия системы стимулирования госзаказчиков и исполнительных органов, отвечающих за функционирование системы госзаказов, и другие проблемы, требующие создания эффективной системы решений.
Литература
1. Госзакупки. Госзаказ в России. URL: http:// www.gos-zakaz.com
2. Дмитриев Д. Проблемы госзаказа. URL: http:// www.tender-spb. ru
3. Котельникова А. От закона до заказа // Бизнес-журнал. № 3. 2011 URL: http:// www.business-magazine.ru
4. Осокина А. С. Проблемы развития системы размещения государственного имуниципального заказа // Государственное управление. Электронный вестник. № 28. 2011 .
5. О федеральной контрактной системе: проект федер. закона. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
6. Правительство внесло в Думу проект закона о контрактной системе // Российская газета. URL: http:// www.rg.ru
7. Рябухин С. К. Эффективное использование средств бюджетов - цель новой законодательной концепции о размещении государственного и муници-
пального заказа // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. № 4. 2009. С. 95-97.
8. Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ). иЯЬ: http://www.fsoz.gov.ru
* * *
PROBLEMS AND THE DIRECTIONS OF IMPROVEMENT OF SYSTEM OF THE STATE (MUNICIPAL) ORDERS IN RUSSIA AND IN THE TAMBOV REGION
A. N. Klimonova, Yu. P. Ryabov
In article the basic problems of the state (municipal) order in Russia and in the Tambov region are considered, ways of their decision are offered, also the characteristic of federal contract system as alternatives of existing system of the state order is given.
Key words: government (municipal) order problems, areas for improvement, federal contract system.
