CC BY
66
УДК 342.9 ББК 67.401
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10098 © А.С. Прудников, 2019
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК ОСНОВА РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
Анатолий Семенович Прудников,
профессор кафедры конституционного и муниципального права, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: prudi1@rambler.ru
Аннотация. Раскрыты особенности действующего законодательства, касающиеся правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации, и обязанности работодателей, заказчиков работ (услуг), привлекающих для осуществления трудовой деятельности данные категории граждан.
Ключевые слова: трудовая миграция, иностранный гражданин, разрешение на работу, патент, правовое регулирование, работодатель, деятельность.
NATIONAL LEGISLATION AS A BASIS FOR REGULATION OF EXTERNAL LABOUR MIGRATION
Anatoliy S. Prudnikov,
Professor of Constitutional and Municipal Law, Honored Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. Describes the features of the current legislation relating to the legal status of foreign citizens and stateless persons engaged in labor activity in the territory of the Russian Federation, and the duties of employers, customers of works (services), attracting for the implementation of labor data categories of citizens.
Keywords: labor migration, foreign citizen, work permit, patent, legal regulation, employer, activity.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Прудников А.С. Национальное законодательство как основа регулирования внешней трудовой миграции. Вестник экономической безопасности. 2019;(2):257-61.
При рассмотрении вопроса национального законодательства как основы регулирования и использования рабочей силы в России, следует отметить, что свобода внешнеэкономической деятельности для российских предпринимателей и открытость российской экономики для иностранных инвестиций, снятие многих административных запретов и ограничений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и пребывание их здесь, развитие деловых связей и туризма повлекло резкое увеличение числа иностранных граждан и лиц без гражданства, приезжающих в Российскую Федерацию и проживающих на ее территории длительное время.
Имеющаяся нормативная правовая база в части регулирования внешней трудовой миграции включает в себя свыше пятисот нормативных правовых актов.
В соответствии с ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации «труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». А в соответствии с ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Термин «каждый» означает не только граждан Российской Федерации, но и всех лиц, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации.
Порядок осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации определен Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ [6] «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации»1, который определяет основные понятия, связанные с осуществлением трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации.
В соответствии с общим порядком, установленным Федеральным законом № 115-ФЗ, работодатель, заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных граждан при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность в случае, если он достиг возраста 18 лет при наличии разрешения на работу или патента.
Вместе с тем, из данного правила есть ряд исключений.
В частности, он не распространяется на некоторые категории иностранных граждан, указанных в п. 4 ст. 13 Федерального закона № 115-ФЗ [6]. К ним, относятся иностранные граждане:
• постоянно или временно проживающие в Российской Федерации;
• являющиеся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;
• являющиеся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;
• являющиеся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;
• являющиеся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;
• обучающиеся в Российской Федерации в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего обра-
1 Далее — Федеральный закон № 115-ФЗ.
зования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул и др. Также согласно Федеральному закону № 115-ФЗ работодатель, заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников без разрешения на привлечение и использование в случае, если иностранные граждане:
• прибыли в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы;
• являются высококвалифицированными специалистами;
• являются членами семьи высококвалифицированного специалиста;
• обучаются в Российской Федерации по очной форме по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию;
• привлекаются к трудовой деятельности в Российской Федерации в соответствии со ст. 13.5 Федерального закона.
Действующим законодательством также установлен ряд ограничений по осуществлению трудовой деятельности иностранными гражданами.
Кроме того, ст. 13 Федерального закона № 115-ФЗ предусмотрено, что временно проживающий на территории Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.
Временно пребывающий на территории Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу или патент.
Вместе с тем, с учетом особенностей региональных экономических связей приказом Минздрав-соцразвития России [8] от 28 июля 2010 г. № 564 н установлены случаи осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание).
Так, временно проживающие иностранные граждане, осуществляющие трудовую деятельность на должностях артист, фотограф, тренер, асфальто-
бетонщик, драпировщик, кинооператор, переводчик и некоторых других поименованных в приказе Минздравсоцразвития России, вправе осуществлять такую деятельность при следующих условиях:
• общая продолжительность трудовой деятельности вне пределов субъекта Российской Федерации, не может превышать 40 календарных дней в течение 12 календарных месяцев при направлении в служебную командировку;
• общая продолжительность трудовой деятельности вне пределов субъекта Российской Федерации, не может превышать 90 календарных дней в течение 12 календарных месяцев, если постоянная работа осуществляется работником в пути или носит разъездной характер и это определено его трудовым договором.
Также, временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность по профессии (специальности, должности, виду трудовой деятельности), не указанной в разрешении на работу или патенте.
Работодатель или заказчик работ (услуг) не вправе привлекать иностранного гражданина к трудовой деятельности вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого данному иностранному гражданину выданы разрешение на работу или патент, а также по профессии (специальности, должности, виду трудовой деятельности), не указанной в разрешении на работу или патенте.
Раскрывая положения действующего законодательства, касающихся всех иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации, необходимо отметить, что работодатели, заказчики работ (услуг), привлекающие для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, обязаны уведомлять территориальный орган МВД России в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о заключении и прекращении (расторжении) с данным иностранным гражданином трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг).
Срок для направления соответствующего уведомления не должен превышать трех рабочих дней с даты заключения или прекращения (расторжения) договора.
Еще одним положением, относящимся ко всем иностранным гражданам, получающим разрешительные документы, дающие право на осуществление трудовой деятельности, является обязанность территориального органа осуществить в части, касающейся мероприятия по постановке иностранного гражданина на налоговый учет.
В случае отсутствия указанных сведений территориальный орган не позднее дня, следующего за днем принятия к рассмотрению документов для оформления разрешения на работу или патента, направляет сведения о постановке данного иностранного гражданина на миграционный учет по месту пребывания в налоговый орган по месту своего нахождения.
Налоговый орган не позднее дня, следующего за днем постановки на учет иностранного гражданина, направляет в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган сведения о постановке иностранного гражданина на учет в налоговом органе.
Решение о выдаче разрешения на работу принимается в течение 10 рабочих дней.
Следует отметить, что при присоединении к Всемирной торговой организации2 в соответствии с Генеральным соглашением по торговле услугами, заключенным 15 апреля 1994 г. в г. Марракеше, был подписан перечень специфических обязательств, предусматривающий создание преференциальных условий для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации сотрудниками иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территории государств — членов ВТО.
В целях имплементации указанных обязательств Федеральный закон № 115-ФЗ был дополнен ст. 135, устанавливающей особенности осуществления трудовой деятельности иностранными работниками, направляемыми в находящиеся на территории России дочерние организации, представительства или филиалы иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территории государств — членов ВТО.
Привлечение и использование таких иностранных граждан осуществляется без необходимости получения работодателями разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
2 Далее — ВТО
Рассмотрение ходатайства о выдаче разрешения на работу либо его продлении осуществляется без учета квот на выдачу разрешений на работу, а само разрешение выдается на срок, соответствующий периоду, на который иностранный гражданин направляется в филиал, представительство или дочернюю организацию иностранной коммерческой организации, но не более чем на три года, с возможностью его неоднократного продления, но не более чем на три года для каждого такого продления.
С начала 2015 г. патент, дающий право иностранным гражданам из «безвизовых» стран на осуществление трудовой деятельности у физических лиц, стал основным документом для таких иностранных граждан и на осуществление трудовой деятельности у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Взамен действовавшего механизма квотирования установлен экономический регулятор рынка труда — размер авансового платежа по налогу на доходы физических лиц от осуществления трудовой деятельности на основании патента, что позволило значительно упростить порядок трудоустройства иностранных граждан из «безвизовых» стран.
Государственная услуга по оформлению и выдаче патентов является наиболее востребованной в сфере внешней трудовой миграции.
Только в 2018 г. подразделениями по вопросам миграции территориальных органов МВД России оформлено свыше одного млн. патентов. Одновременно с этим в 2018 г. переоформлено свыше 140 тыс. патентов иностранным гражданам, оставшимся осуществлять трудовую деятельность на второй год.
В ходе совершенствования «патентной системы» привлечения иностранных граждан субъектам Российской Федерации были переданы достаточно широкие полномочия по регулированию вопросов, связанных с иностранной рабочей силой.
Такой подход законодателя является вполне оправданным, так как каждый субъект Российской Федерации совершенно своеобразен в географическом, климатическом, социальном и экономическом плане. Эти факторы влияют и на миграционную ситуацию в регионах, их привлекательность для внешних трудовых мигрантов.
Расширение участия региональных властей в реализации государственной миграционной поли-
тики, их влияния на миграционные процессы полностью соотносится с их ответственностью за состояние межнациональных отношений в регионах.
Прежде всего, необходимо отметить полномочия субъектов в части определения размера авансового платежа, а также организаций, уполномоченных на проведение медицинского освидетельствования иностранных граждан и экзамена по русскому языку, знанию истории России и основ законодательства.
Также субъект вправе принять решение об указании в патенте должности иностранного гражданина, ограничить право привлечения иностранцев по отдельным видам экономической деятельности, а также принять решение о приостановлении выдачи патентов.
В целях оказания содействия территориальным органам МВД России в оформлении иностранным гражданам патентов, снижения нагрузки на должностных лиц подразделений по вопросам миграции по первичному приему, оформлению и проверке заявлений и сопутствующих документов Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусмотрена возможность определения субъектом Российской Федерации уполномоченной организации.
Такая организация участвует в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов в части приема заявлений и прилагаемых к ним документов, оказания содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан и их фотографировании.
На базе значительной части уполномоченных организаций созданы так называемые миграционные центры, в которых обслуживание посетителей осуществляется по системе «одного окна» с использованием электронной очереди и окон приема. В миграционных центрах иностранные граждане могут пройти медицинское обследование, тестирование на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства, воспользоваться услугами бюро переводов, нотариуса и т.д.
Помимо обозначенных механизмов за последние годы приняты законодательные инициативы, направленные на установление особых условий трудовой деятельности иностранными гражданами
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
на территориях особых зон, таких как Сколково, Международный медицинский кластер, территории опережающего социально-экономического развития, иностранцами, направляемыми в Россию в рамках обязательств, принятых при вступлении во Всемирную торговую организацию, и др.
Подводя итог, следует отметить, что трудовая миграция — наиболее динамичный и самый большой миграционный поток, стимулируемый экономической ситуацией и сферой занятости населения. Дальнейшее развитие института миграционных центров, их возможностей для комфортного обслуживания посетителей, будет способствовать повышению качества оказания государственных услуг в сфере внешней трудовой миграции, а также созданию положительного образа Российской Федерации как на международной арене, так и внутри страны.
Литература
1. Прудников А.С. Организационно-правовые основы предоставления временного убежища в Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 8.
2. Прудников А.С. Административная ответственность за нарушения правил режима государственной границы и других пограничных территорий. Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 5.
3. Акимова С.А. Особенности конституционного закрепления принципов регулирования отношений, связанных с гражданством. Вестник Московского университета МВД России. Юбилейный выпуск. 2013. № 6.
4. Прудникова Т.А. Теоретико-методологические и правовые основы регулирования миграционных процессов (на примере России и государств-членов Европейского Союза). Монография. М.: ЮНИТИ- ДАНА: Закон и право, 2015.
5. Правовое регулирование внешней трудовой миграции в Российской Федерации. Учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018 г.
6. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ (в ред. от 19.07.2018 г.).
7. Официальный сайт МВД России. Электронный ресурс обращения: http: www.mvd.ru
8. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 28 июля 2010 г. № 564н (ред. от 19.10.2011) «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)».
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя
Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции
Правовые
и организационные аспекты
Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. Правовые и организационные аспекты. Учебное пособие. А.С. Прудников, С.О. Харламов, Т.А. Прудникова, П.О. Дутов, 215 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Учебное пособие подготовлено с учетом теоретических и научно-практических подходов к изучению организационных основ деятельности подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. В частности, в нем нашли отражение такие вопросы, как деятельность органов внутренних дел, формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, основные мероприятия международного сотрудничества МВД России в сфере миграции, а также задачи и функции подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции.
Для студентов, курсантов, слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля, преподавателей юридических вузов, а также практических работников системы правоохранительных органов.
