CC BY
99Митрофаненкова О. Е. *
НАРКОПОЛИТИКА США В АФГАНИСТАНЕ (1990 - 2010-е гг.)
Mitrofanenkova Olga E.**
USA'S DRUG POLICY IN AFGHANISTAN (1990-2010 YEARS)
Аннотация: В статье рассматривается политика США в отношении производства наркотиков в Афганистане начиная с администрации Б. Клинтона и заканчивая администрацией Д. Трампа. Внимание уделено не только проблеме наркополитики США в Афганистане, но также и месту Афганистана во внешней политике США. Рассматривается вопрос о взаимодействии Российской Федерации и США в области борьбы с производством наркотиков в Афганистане.
Ключевые слова: наркополитика, США, Афганистан, наркобизнес, российско-американское сотрудничество.
Abstract: The article focuses on USA drug policy in Afghanistan from the time of President B. Clinton to President D. Trump. The author analyzes not only the problem of the US drug policy in Afghanistan, but also the place of Afghanistan in foreign policy of the US. The author also pays attention to the US-Russian cooperation in this field. Key words: drug policy, USA, Afghanistan, drug business, Russian-American cooperation.
Политика по борьбе с наркотиками в Афганистане в 1990-е гг.
Политика США в отношении Афганистана последние десятилетия не была стабильной. На какой-то период времени Афганистан терял интерес для США, а потом снова занимал центральное место. Так после распада СССР и окончания «Холодной войны» американское руководство больше не видело геостратегической ценности в Афганистане, и он отошел на задний план внешней политики США. Официальная позиция Соединенных Штатов заключалась в поддержке посреднических усилий ООН1.
Но по мере усиления влияния исламистского движения Талибан в 1990-е гг., роста террористической угрозы, расширения наркобизнеса в Афганистане международное сообщество (в том числе и США) стало уделять больше внимания Афганистану и угрозам, исходящим с его территории.
Американское руководство обратило вновь свое внимание на Афганистан в конце 1990-х гг., на фоне укрепляющегося сотрудничества
* Митрофаненкова Ольга Евгеньевна - младший научный сотрудник Центра изучения стран Ближнего и Среднего Востока ИВ РАН.
** Mitrofanenkova Olga - junior scientific resercher of Center of studing countries of Middle East IOS RAS. 1 С. Дж. Джонс Война США в Афганистане. На кладбище империй // М., 2013, с. 80.
между арабской экстремистской организацией Аль-Каида и афганскими талибами2.
В августе 1998 г. в одном из своих официальных выступлений президент США Б. Клинтон заявил, что террористическая угроза, которая исходит с территории Афганистана, является угрозой национальной безопасности США3. При этом в официальных заявлениях американских представителей практически не упоминалась растущая наркотическая угроза. Между тем, к концу 1990-х гг. объемы производства наркотиков (гашиша и героина) в Афганистане достигли внушительных размеров. В 1992-1995 гг. Афганистан производил 2200-2400 т. опиума в год, оспаривая первое место у Бирмы4. В 1996 г. Афганистан произвел 2250 т. В 1999 г. в Афганистане уже было произведено примерно 4600 т. опиума5. Для того периода времени это были внушительные объемы.
В июле 1999 г. вышел указ Б. Клинтона, в котором он констатировал, что действия и политика Талибана в Афганистане, а также его связи с Аль-Каи-дой представляют угрозу национальной и внешней политике США6. Однако при президенте Б. Клинтоне в официальных заявлениях США практически ничего не упоминалось о проблеме наркотиков в Афганистане. Вся политика Соединенных Штатов в отношении Афганистана на тот момент была сконцентрирована на угрозе терроризма. При этом афганское направление во внешней политике США снова получило развитие.
Нужно отметить, что со стороны американского руководства предпринимались в то время попытки взаимодействия с Российской Федерацией в области противодействия угрозам из Афганистана, поскольку в США признавали, что регион Центральной Азии остается зоной геострагических интересов России.
Для урегулирования конфликта внутри Афганистана, а также для борьбы с угрозами терроризма и наркобизнеса была организована российско-американская рабочая группа по Афганистану. Создание группы произошло в июне 2000 г. в Москве по инициативе президента Российской Федерации В.В. Путина и Б. Клинтона7. В то же время из официальных заявле-
и и и и и /«' о
ний видно, что первостепенной задачей российско-американской рабочей группы по Афганистану являлась борьба с терроризмом8.
2 Там же.
3 Clinton W. Address to the nation on military action against terrorist sites in Afghanistan and Sudan. [Электронный ресурс] URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=54799&st=islam&st1= (дата обращения: 18.05.2018).
4 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 1999/ New York 2000, p. 20-23.
5 Там же.
6 Clinton W. Address to the nation on military action... (дата обращения: 18.05.2018).
7 О первом заседании российско-америкаснкой рабочей группы по Афганистану (совместное заявление). [Электронный ресурс] URL: http://www.mid.ru/ru/maps/us/-/asset_publisher/unVXBbj4Z6e8/content/ id/601040 (дата обращения: 18.05.2018).
8 Совместное заявление о российско-американском антитеррористическом сотрудничестве [Электронный ресурс] URL: http://kremlin.ru/supplement/3478/print (дата обращения: 18.05.2018).
Активная антинаркотическая политика в Афганистане при администрации президента Б. Клинтона активно не проводилась. Повторим, что политика Вашингтона на афганском направлении в 1990-е гг. была сконцентрирована на террористической угрозе, особенно после событий августа 1998 г., когда террористическим атакам со стороны Аль-Каиды подверглись посольства США в Кении и Танзании. Главная причина невнимания к проблеме наркотиков состояла, по-видимому, в том, что несмотря на увеличение объемов производства наркотиков в Афганистане в конце 1990-х гг., исходящая от этого угроза воспринималась в США как серьезно не угрожающая им (главная опасность исходила от кокаиновых наркотиков). Основной удар афганского наркобизнеса в тот период времени приняли на себя соседи Афганистана по региону, страны Центральной Азии и РФ.
Политика США после терактов 11 сентября
Политика США в отношении Афганистана и угроз, исходящих с его территории, изменилась после терактов 11 сентября 2001 г. После начала операции США в Афганистане в октябре того года (она получила название «несокрушимая свобода» и состояла по существу в массированном вооруженном вторжении в страну с целью свержения правившего там режима Талибан), ситуация с производством наркотиков не только не улучшилась, но и заметно ухудшилась. При новом режиме власти в стране (правительстве Х. Карзае) объемы наркопроизводства в Афганистане существенно выросли. Этого не могли не заметить в США. Новый президент Дж. Буш мл. стал упоминать в своих официальных заявлениях о проблеме наркобизнеса в Афганистане. Он заявлял о том, что США находятся в состоянии войны не только с терроризмом, но и с наркобизнесом. Но дальше заявлений дело не шло. Реальная борьба с афганским наркобизнесом не выходила на передней план американской политики. Главной задачей для американского руководства по-прежнему оставалась борьба с терроризмом и с восстановившем силы к середине 2000-х годов движением Талибан. Этого удалось ему сделать за счет обретения «тихой гавани» в соседнем Пакистане9.
Существенное снижение производства наркотиков в Афганистане отмечалось только в 2001 г., еще при власти талибов - тогда под угрозой репрессий с их стороны было произведено всего 185 т. наркотиков10. Уже в следующем году показатели производства наркотиков снова стали расти, и в следующем году достигли объема в 3400 т. опиума11. В 2003 г. объемы его производства превысили показатели, характерные для периода
9 Белокреницкий В.Я., Сикоев Р.Р. Движение Талибан и перспективы Афганистана и Пакистана. М., ИВ РАН, 2014, с. 158-163.
10 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 2001/ New York 2002, p.6.
11 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 2002/ New York 2003, p.16.
пребывания у власти в Кабуле движения Талибан. За 2003 г. объем произведенных наркотиков составил 4800 т.12
Несмотря на существенный рост наркопроизводства борьба с этим явлением, если и велась, то выбранные методы не приносили результата. Поэтому США и их союзники, а также другие крупные игроки решили сделать политику по борьбе с производством наркотиков в Афганистане своим приоритетом и старались привязать ее к антитеррористической политике13.
Правительство Соединенных Штатов в начале 2000-х гг. поддерживало план по сокращению посевов опиумного мака с целью лишить Талибан одного из источников дохода. Тем не менее, уничтожение посевов опиумного мака не гарантировало сокращения доходов от наркотиков, которые шли на поддержку действий талибов, базы которых переместились после 2001 г. в Пакистан. Напротив, уничтожение посевов способствовало росту цен на наркотики, тем самым увеличивая доходы на повстанческую деятельность. Уничтожение посевов также приводило к тому, что поля для культивирования мака переместились в более отдаленные районы14.
Основная цель политики по борьбе с наркотиками в Афганистане заключалась в устойчивом и значительном сокращении производства и распространения наркотиков с перспективой полной их ликвидации. Эта цель являлась частью стратегии по обеспечению безопасности, построению государственности, улучшению уровня жизни в Афганистане15.
Несмотря на, проводимую политику борьбы с наркотиками в Афганистане, она никогда не была главной целью США и НАТО. Напрямую их главной задачей была борьба с международным терроризмом. Так, к примеру, в заявлении Организации Североатлантического договора (НАТО) и Исламской Республики Афганистан от 6 сентября 2006 г.16 почти ничего не упоминается о противодействии наркотрафику. Согласно этому документу основной задачей являлась помощь афганскому правительству в стабилизации ситуации в стране, оказании помощи в проведении военной реформы, консультирование правительственных органов в области безопасности, оказание помощи в развитии экономики и т. д.
12 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 2003/ New York 2004, p.205.
13 О первом заседании российско-америкаснкой рабочей группы по Афганистану (совместное заявление) [Электронный ресурс] URL: http://www.mid.ru/ru/maps/us/-/asset_publisher/unVXBbj4Z6e8/content/ id/601040 (дата обращения: 18.05.2018).
14 Rubin B.R. Counter-narcotics to Stabilize Afghanistan: the false promise of crop eradication. - New York: Center of international cooperation New York University, 2008, p.24.
15 Ibid, p. 25-26.
16 Текст договора между НАТО и Исламской Республикой Афганистан Declaration by the North Atlantic Treaty Organization and the Islamic Republic of Afghanistan. [Электронный ресурс] URL: http://www. nato.int/cps/ru/SID-DFA85949-D340638E/natolive/official_texts_50575.htm?selectedLocale=ru (дата обращения: 15.03.2019).
Курс Вашингтона при Б. Обаме
Политике борьбы с производством и незаконным оборотом наркотиков при президенте Б. Обаме уделялось еще меньше внимания. Согласно мнению А.П. Барышева, ситуация связанная с наркобизнесом в Афганистане при в годы его президентства существенно ухудшилась. Основной причиной этого стало то, что США практически устранились от проведения масштабных кампаний по борьбе с наркотиками, исходя из того, что лишение афганских фермеров практически единственного источника их доходов приведет к росту терроризма в Афганистане17.
В результате в 2008 г. объем произведенного в Афганистане опиума составил уже 7700 т.18 В последующие годы, хоть и наблюдалось некоторое снижение объемов, оно не было связано с политикой борьбы с наркоугрозой. Основными причинами снижения посевной площади под маком и количества производимых наркотиков были объективные условия, такие как засуха и болезни растений. Объем производства опиума в 2011 г. составил 5800 т19. Но в 2014 г. вновь был отмечен рост объемов до 6400 т20.
Несмотря на то, что США почти не уделяли внимания проблеме наркотиков в Афганистане, они проводили там в целом весьма активную политику. В 2009 г. руководство США приняло решение о временном увеличении численности своего военного контингента при одновременном сокращении применения авиаударов и расширении наземных операций. Широко стала применяться практика «ночных рейдов», точечных операций спецназа НАТО для борьбы с боевиками. Развитие получило тесное взаимодействие с афганской армией и полицией, подготовка последних с целью передачи в будущем ответственности и сокращения числа активных операций войск МССБ (Международных сил содействия безопасности,.т.е. вооруженных сил США и НАТО) в стране. Основной целью США было уничтожение исламистского экстремизма и терроризма21.
В 2010 г. количество американских войск в Афганистане превысило 100 тыс. человек22. И. Сафранчук отмечает, что основной целью политики Б. Обамы в 2009-2011 гг. в Афганистане было выиграть войну. Б. Обама также ставил задачу ограничить цели США на афганском направлении - главная задача была сведена к борьбе с Аль-Каидой и афганскими талибами как
17 Барышев А.П. Современная стратегия США и НАТО (в контексте национальной безопасности России) // М.: 2011, с. 80.
18 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 2008/ New York 2009, p. 36.
19 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 2011/ New York 2012, p. 129.
20 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 2015/ New York 2015, p. 56.
21 НАТО в Афганистане: 2001-2014 гг. URL: http://afghanistan.ru/doc/85920.html (дата обращения: 15.03.2019).
22 Neelesh Moorthy Obama increases U.S. troops to remain in Afghanistan past 2016 [Электронный ресурс] URL: https://www.politifact.com/truth-o-meter/promises/obameter/promise/1096/end-war-afghanistan-2014/ (дата обращения: 15.03.2019).
ее союзниками. Надо сказать, что в этом отношении США удалось достичь некоторых успехов23. В мае 2011 г. на территории Пакистана был ликвидирован Усама бен Ладен (лидер экстремистской организации Аль-Каида). Это удалось сделать американскому подразделению сил специального назначе-ния24. Устранение «террориста номер один» было воспринято американским руководством как крупный успех. В результате США приняли решение о постепенном выводе своих войск, и летом 2011 г. вывод военного контингента начался. Вашингтон и его союзники к 2014 г. планировали завершить передачу ответственности за ситуацию в стране афганским силам безопасности. В 2014 г. в Афганистане находилось уже только 30 тыс. американских военных. С 2015 г. на территории Афганистана находятся 13 тыс. военнослужащих НАТО (из них 9800 - американских). Основная цель оставшегося в Афганистане военного контингента заключается в подготовке афганских сил безопасности, их консультировании и оказании им помощи25. США полностью отстранились от борьбы с производством наркотиков в Афганистане.
В 2014 г. объем произведенных в Афганистане наркотиков составил 6400 т.26 В 2015 г. отмечалось снижение в производстве наркотиков почти в два раза, и объем произведенных наркотиков (опиума) в том году составил 3300 т. Основной причиной этому послужило сокращение площади под посевами мака. Согласно отчету Afghan Opium Survey за 2015 г., который был подготовлен под эгидой УНП ООН в сотрудничестве с министерством по борьбе с наркотиками Афганистана, сокращение посевных площадей отмечалось в южных и западных районах. Главной причиной этого стали природно-климатические условия (нехватка воды и эрозия почвы)27.
Следует подчеркнуть, что президент Обама планировал полностью вывести американских военных из Афганистана к 2016 г., окончанию его президентского срока. Но сделать это не удалось - к концу срока его президентских полномочий в Афганистане еще оставались американские войска. Вопреки прежним заявлениям, в июле 2016 г. Б. Обама объявил, что США сохранят в Афганистане небольшой военный контингент. Данное решение было вызвано, как он отметил, нестабильной ситуацией в стране, тем, что афганское руководство не могло взять под контроль всю территорию Афганистана28.
23 Сафранчук И. Роль военной силы в политике Б. Обамы: опыт принятия решений на афганском направлении. [Электронный ресурс] URL: http://intertrends.ru/system/Doc/ArticlePdf/1907/JTzDKGvw0l. pdf (дата обращения: 15.03.2019).
24 Белокреницкий В.Я., Сикоев Р.Р. Движение Талибан, с. 176-177.
25 NATO and Afghanistan. [Электронный ресурс] URL: https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_8189. htm (дата обращения: 15.03.2019).
26 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 2014/ New York 2015, p. 105.
27 Afghanistan opium survey 2015. Cultivation and production.// UNODC and Islamic Republic of Afghanistan Ministry of counter narcotics, p. 7.
28 Neelesh Moorthy Obama increases U.S. troops to remain in Afghanistan past 2016 [Электронный ресурс] URL: https://www.politifact.com/truth-o-meter/promises/obameter/promise/1096/end-war-afghanistan-2014/ (дата обращения: 15.03.2019).
Афганская политика Д. Трампа и ситуация с наркотиками
С приходом администрации Д. Трампа политика США в Афганистане претерпела изменения. В августе 2017 г. американским лидером было принято решение оставить войска в Афганистане до достижения поставленных целей. Д. Трамп принял решение также увеличить количество войск США в Афганистане на 3500 человек. Таким образом, численность американских военных достигла примерно 14500 человек. Основной упор, как и при предыдущих президентах, сделан на борьбу с терроризмом29. Борьба с производством наркотиков в Афганистане полностью исчезла из заявлений американского руководства.
Согласно докладу влиятельного Института Брукингса в Вашингтоне, оптимальными решениями для внешней политики США в Афганистане был бы полный вывод войск, уменьшение участия в контртеррористических операциях. Предлагалось также оставить в Афганистане небольшое количество военных. Исследовательница вопроса американка В. Фельбаб-Браун также осудила решение Д. Трампа оставаться в Афганистане вплоть до достижения поставленных целей. Политика Д. Трампа не встретила широкой поддержки даже среди его администрации и у граждан США30.
В то же время в докладе Брукингса отмечается, что интересы США распространяются не только на борьбу с терроризмом в Афганистане. Нестабильная ситуация там может дестабилизировать и соседний с ним Пакистан, террористическая угроза может перекинуться на Центральную и Южную Азию. США заинтересованы в стабилизации ситуации в регионе в целом31.
Спустя год после своего решения об увеличении военного контингента Д. Трамп принял решение о выводе войск из Афганистана. Основной причиной подобного изменения в афганской политике Д. Трампа было отсутствие прогресса в Афганистане. К тому же, военное присутствие очень дорого обходится американскому бюджету. По некоторым подсчетам, с 2001 г. из американского бюджета на войну в Афганистане было потрачено больше 1 трлн долл.32
В феврале 2019 г., согласно официальным данным, в Афганистане находилось до 14 тыс. американских военных. Стало известно, что Д. Трамп планировал до лета текущего года вывести 7 тыс. военнослужащих из Афганистана, но позже это сообщение было опровергнуто33.
29 Там же.
30 Felbab-Brown V. President Trump's Afghanistan policy: hopes and pitfalls // Foreign Policy at Brookings Institute, p. 1.
31 Ibid, p. 11.
32 Afghanistan war cost, timeline and economic impact. The ongoing costs of the Afghanistan war. [Электронный ресурс] URL: https://www.thebalance.com/cost-of-afghanistan-war-timeline-economic-impact-4122493 (дата обращения: 15.03.2019).
33 Tara Copp Pentagon chief: US will work with NATO on planned Afghanistan troop withdrawal [Электронный ресурс] URL: https://www.militarytimes.com/news/your-military/2019/02/14/pentagon-chief-us-will-work-with-nato-on-planned-afghanistan-troop-withdrawal (дата обращения: 15.03.2019).
Важно подчеркнуть, что сегодня США полностью устранились от борьбы с производством наркотиков в Афганистане. Их политика, согласно официальным заявлениям Трампа и представителей его администрации, сконцентрирована на попытках обеспечить политические условия для вывода своих войск из Афганистана при одновременной стабилизации обстановки в стране. Именно с этой целью Вашингтоном ныне осуществляются попытки договориться с талибами и создать условия для окончания конфликта.
В последних отчетах УНП ООН отмечается, что объемы производства наркотиков за последние годы сильно выросли. В 2017 г. в Афганистане было произведено 9000 т., что является мировым рекордом 34. Впрочем, в 2018 г. наблюдалось снижение объемов произведенных наркотиков до 6400 т. Причиной снижения снова послужили природно-климатические факторы, а также, очевидно, ситуация со сбытом35. Подчеркнем, что США в последние годы не принимают какого-либо участия в борьбе с производством наркотиков в Афганистане.
Официальная позиция России по проблеме афганской наркоугрозы состоит в следующем. Согласно заявлениям МИД РФ, США и НАТО не принимают достаточного участия в борьбе с производством наркотиков в Афганистане. Между тем, наркобизнес финансирует террористическую деятельность - примерно половину своих доходов незаконные вооруженные формирования получают от производства и сбыта наркотиков36.
Стоит отметить, что между РФ и США отсутствует взаимодействие в области борьбы с афганской наркотической угрозой. Основная причина этого связана, по нашему мнению, с тем, что РФ и США по разному оценивают угрозы, исходящие для каждого из государств от афганского наркобизнеса. К тому же, непростые, мягко говоря, отношения между Россией и Америкой тоже являются препятствующим фактором для выработки совместной стратегии по борьбе с производством наркотиков в Афганистане и их незаконном обороте.
Заключение
Отсутствие эффективных действий со стороны Соединенных Штатов в области борьбы с производством наркотиков в Афганистане связаны с тем, что основной задачей для американцев с конца 1990-х годов, и особенно после терактов в 2001 г. была вооруженная борьба с афганским движением Талибан, организацией Аль-Каида и терроризмом в целом. Если представители США и пытались проводить какие-то мероприятия в Афганистане по борьбе с наркобизнесом, то их действия, как правило, терпели неудачу.
34 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 2017/ New York 2018, p. 89.
35 United Nations Office on Drugs and Crime. World drug report 2018/ New York 2019, p. 76.
36 Комментарий департамента информации и печати МИД России в связи с наркоситуацией в Афганистане. [Электронный ресурс] URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/ cKNonkJE02Bw/content/id/2838569 (дата обращения: 18.05.2018).
Основную причину подобных неудач можно связать со слабостью государственных институтов в Афганистане и недостаточной их поддержкой со стороны США и их союзников по НАТО. Российская сторона проявляла интерес к сотрудничеству с американцами в области борьбы с наркотиками. США же приходилось заниматься этой проблемой только потому, что они сохраняли свое военное присутствие в Афганистане. При Б. Обаме, и тем более Д. Трампе, роль США в борьбе с наркотиками в Афганистане свелась к минимуму.
Отметим, что афганские наркотики никогда не были прямой угрозой для США. Единственная угроза от них для США заключалась в том, что деньги от наркотиков в значительной степени шли на террористическую деятельность и укрепление силы талибов. Афганский наркобизнес угрожает, прежде всего, соседям Афганистана по региону (Пакистану, Ирану, странам Центральной Азии, Китаю и Индии). В числе затронутых этой угрозой оказываются также Россия, а кроме нее, Турция и Европейские государства. Поскольку афганские наркотики не несут прямой угрозы для США, они не ведут усиленной борьбы с афганским наркобизнесом, хотя, несомненно, заинтересованы в его ослаблении как финансовом источнике движения Талибан.
