CC BY
436
Налоговая безопасность в системе
обеспечения экономической безопасности
Нестеров Г.Г. '
The bases of tax safety in system of maintenance of economic safety are stated in this article.
N
Ol
Z
0) о о сч
о о о
CL
ce
CQ s
H
о о z о я с о
m ф
VO >5
о *
о ф
У
s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
Содержание понятия экономической безопасности определяется его важнейшими компонентами, основными из которых являются:
• признание особых национально-государственных интересов и целей России (эти интересы существуют как в рамках границ страны, так и вовне);
• поддержание государственного суверенитета и самостоятельного развития;
• международное положение России, ее место в мировом разделении труда, в специализации и кооперации производства, в мировой торговле, в международной финансовой и банковской системах, важнейших рынках товаров и услуг, ценных бумаг;
• самосохранение, самозащита и саморазвитие России как единого федеративного многонационального государства.
Необходимость поддержания баланса интересов разных наций с учетом опыта развития и саморазрушения СССР, кризисных явлений, возникающих в процессе реформирования экономики и становления рыночных отношений, нарастания угроз со стороны глобализации экономики делает особо значимой для России задачу самосохранения, обеспечения экономической безопасности, включая и безопасность налоговой системы.
Для безопасного существования недостаточно иметь мощную армию и даже высокотехнологичную оборонную промышленность. Необходимы многие слагаемые устойчивого развития экономики, прежде всего, развитые сектора промышленного и аграрного производства, потребительских товаров и услуг; внутренняя социально-политическая стабильность, надежная социальная сфера; достаточный оборонный потенциал, внутренне сбалансированный и сопряженный с общим потенциалом экономики, а также
сбалансированные финансовая и налоговая системы.
Сущность экономической безопасности можно определить как такое состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных интересов, социально направленное развитие страны в целом, достаточный оборонный потенциал при наиболее неблагоприятных условиях развития внутренних и внешних процессов1. Важно подчеркнуть, что экономическая безопасность не есть некая абстрактная теоретическая конструкция.
Защищенность национальных интересов обеспечивается готовностью и способностью институтов власти создавать механизмы реализации и защиты национальных интересов развития отечественной экономики, поддержания социально-политической стабильности общества. Важнейшими составляющими компонентами экономической безопасности являются: промышленная, финансовая, налоговая, энергетическая, продовольственная безопасность. Финансовая безопасность является частью экономической и в целом национальной безопасности. Возникает вопрос: не дублирует ли это понятие сложившуюся терминологию?
Нам представляется, что специальное рассмотрение этого термина нацелено на необходимость анализа и прогнозирования широкой совокупности факторов, характеризующих устойчивость финансово-банковской системы, выявление угроз и слабых мест в ее функционировании с тем, чтобы сделать более структурированным и прозрачным функционирование всех элементов этой системы. Такой подход позволяет определить: в какой мере устойчивость и безопасность экономического и социального развития зависят от факторов, лежащих на стороне финансов, и в какой - от особенностей экономики и технологии развития отраслей
Профессор кафедры налогового контроля и проверки финансово-хозяйственной деятельности АЭБ МВД России.
реального сектора. Для экономики и социальной жизни человека опасны как недооценка, так и переоценка значимости финансовой системы и инструментов налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики.
Финансовая безопасность - это такое состояние финансово-банковской системы, при котором государство может в определенных пределах гарантировать общеэкономические условия функционирования государственных учреждений власти и рыночных институтов.
Мировой опыт показал, что при построении модели финансовой системы с позиции национальной безопасности важно не встать на путь двух крайностей.
К первой крайности следует отнести такую децентрализацию, при которой финансовой системе государства не остается необходимого минимума средств для текущих платежей и даже выплаты заработной платы государственным служащим, довольствия военнослужащим. Вторая крайность - это такая грубая централизация средств в бюджете, при которой ни корпорациям, ни малому бизнесу, ни отдельному индивидууму не остается средств для самостоятельного инновационного развития. Основными структурными звеньями финансовой безопасности для России являются: федеральный бюджет, бюджеты регионов, консолидированный бюджет, финансовый рынок, государственный долг (внутренний и внешний), платежный баланс, финансы корпораций и финансы домашних хозяйств.
Национальными интересами России в сфере экономики, определяющими долгосрочные цели ее развития, являются следующие:
• способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства даже в условиях финансового кризиса;
• повышение благосостояния народа и качества жизни;
• единство и устойчивость финансово-банковской системы;
• рациональная структура внешней торговли (доступ отечественных товаров перерабатывающей промышленности к внешнему рыноку, максимально допустимый уровень удовлетворения внутренних потребностей за счет импорта);
• независимость России на стратегически важных направлениях научно-технического прогресса;
• сохранение единого экономического пространства;
• создание экономических и правовых условий, исключающих криминализацию общества;
• обоснованная доля государственного регулирования, отвечающая критериям эффективности и социальной направленности развития экономики. Низкая эффективность финансово-
банковской системы, проявившаяся в кризисе государственных финансов 1998 г., а также в условиях финансового кризиса 2008 г. показала, что Россия не может обеспечить реализацию ни одного сколько-нибудь значимого национального интереса без обеспечения устойчивого функционирования финансово-банковской системы.
При определении национальных интересов России в процессе разработки стратегии экономической безопасности политики и экономисты исходили из достаточно драматической ситуации, сложившейся в экономике и в целом в российском обществе, - над ними довлели неудачи экономических реформ, пессимизм по отношению к реальным возможностям рыночного хозяйства в условиях России. Поэтому в государственной стратегии намечен большой спектр национальных интересов и недостаточно представлены синтетические начала и взаимосвязь между частными целями. Например, при всех издержках, крайностях и неудачах реформ одной из главных национальных целей, на наш взгляд, является построение социального рыночного хозяйства, опирающегося на современные формы акционерной и частной собственности, конкурентное ценообразование и эффективную государственную бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику.
Если согласиться с такой постанов -кой вопроса, то в системе национальных интересов решающая роль должна быть отведена завоеванию товарных и денежных рынков, конкурентоспособности продукции на внешнем и внутреннем рынках и достижению европейского уровня интенсивности инноваций в экономике. Пока, к сожалению, Министерство экономического развития, Федеральная антимонопольная служба, другие министерства и ведомства, ведущие научные и аналитические центры России не имеют сколько-нибудь убедительного и ясного анализа системы товарных и фондовых рынков и положения России на этих рын-
N
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
ках. Ряд отечественных компаний в большей мере в этом преуспели, но и они не имеют стратегии создания и укрепления новых ниш на рынке.
Отличительной особенностью ближайших лет (2009-2011 гг.) является сочетание острой фазы угроз в финансовой сфере, прежде всего, в непомерно высокой нагрузке на ВВП и финансово-банковской системе выплат по внешнему долгу с усилением негативных тенденций в воспроизводстве основного капитала, что порождает сбои в функционировании жизнеобеспечивающих отраслей и производств (энергетика, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство). Непредсказуема для российской экономики, по силе своего воздействия, смена положительной динамики цен на энергоносители на динамику снижения цен. Одной из самых опасных неожиданностей следует считать возможные резкие изменения курса рубля. Причем очень чувствительны и разрушительны как девальвация, так и ревальвация рубля. И та и другая тенденции разрушительны из-за двойственного характера нашей денежной системы, базирующейся на отечественной и иностранной валютах. Из-за высокой доли иностранной валюты в балансах банков, ведущих корпорациях, в сбережениях населения резкие колебания курса рубля способны вновь взорвать систему цен и доходов, функционирование финансовой и банковской систем.
В современных условиях экономическая и налоговая преступность становятся факторами дестабилизации экономического развития муниципальных образований, региональных экономических систем, может привести к разрушению целостности государства.
Налоговая и финансовая системы России в процессе своего становления все в большей степени отходили от интересов реального сектора экономики, тем самым, способствуя расширению сферы теневой экономической деятельности и криминализации экономики России.
Сложившийся тип российской экономики в своей основе имеет бюджетную, банковскую, налоговую системы, призванные обеспечить эффективное использование природных, трудовых ресурсов, производственного и научно-технического потенциала, функционирование основных сфер жизнеобеспечения. Одним из сдерживающих факторов развития экономики на всех уровнях управления является преступность во всех видах её
проявления. Наибольший ущерб экономическому развитию наносит налоговая преступность, так как практически затрагивает все сферы хозяйственной деятельности, приводит к диспропорциям в формировании бюджета государства, регионов, способствует расширению масштабов теневой экономической деятельности, криминализации основных сфер жизнедеятельности. Все это создает угрозы безопасности личности, общества, государства.
В настоящее время проблема экономической безопасности получила самостоятельное содержание и рассматривается как учеными-экономистами, так и учеными-юристами. Это обусловлено ростом числа преступлений экономической направленности, масштабами теневой экономической деятельности, криминализацией основных сфер экономики, особенно налоговой и финансовой сфер, призванных создавать условия для устойчивого роста экономики России.
Необходимо отметить, что экономическая безопасность представляет собой такое состояние, при котором обеспечивается устойчивое развитие и рост экономики. Налоговая безопасность призвана обеспечить такое состояние налоговой сферы, при котором обеспечивается полнота сбора налогов, защита от внешних и внутренних угроз налоговой сферы, в том числе от налоговых правонарушений и преступлений.
Рассматривая одну из важнейших составляющих элементов государственности как экономику, необходимо отметить, что уровень ее развития во многом зависит от состояния защищенности и безопасности. Налоговая безопасность определяется таким состоянием экономики, при котором обеспечивается непрерывное и достаточное финансирование государства. При совершении налоговых правонарушений и преступлений, государство лишается важнейшего источника формирования доходов бюджета.
Становление налоговой системы России проходило в сложных условиях начала 90-х гг. прошлого столетия при трансформации экономики в сторону рыночного хозяйства и сопровождалось процессами либерализации по всем направлениям, включая политическую, экономическую, внешнеэкономическую, правоохранительную деятельность.
В настоящее время налоговая система представлена совокупностью налогов,
сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке с плательщиков - юридических лиц и физических лиц на территории страны. Кроме того, существуют государственные внебюджетные фонды, доходная часть которых формируется за счет целевых отчислений.
Все это указывает на то, что налоговая система России является сферой жизнеобеспечения государства, поэтому от степени защищенности налоговой системы, от криминализации, от подрыва её основополагающих основ зависит экономическая безопасность личности, общества, государства.
Налоговая преступность представляет собой общественно опасное, социально-правовое явление, совокупность преступлений, объектом которых являются охраняемые уголовным законом отношения по поводу взимания налогов и иных платежей, контроля за своевременностью и полнотой их уплаты.
Необходимо отметить, что в современных условиях налоговая преступность приобрела системный характер, представляет угрозу экономической безопасности, наметилась тенденция проникновения организованной преступности и коррупции в сферу налогообложения, усиливается влияние криминальных элементов на деятельность коммерческих банков, внешнеэкономическую деятельность, кредитно-финансовых учреждений и коммерческих структур, занимающих ключевые позиции в экономике страны, а также тенденция глобального охвата и изощренного характера совершаемых преступлений в налоговой сфере.
Обобщение теоретических и методологических основ обеспечения экономической безопасности и развития налоговой системы, практика становления органов налогового контроля за рубежом позволили сделать вывод о том, что сущность налоговой системы необходимо рассматривать более широко. Исходя из того, что в России сформированы налоговая сфера, институты и механизмы не только сбора налогов, противодействия налоговым правонарушениям и преступлениям, но и налогового контроля, то можно говорить о том, что понятие налоговая система включает в себя сферу сбора налогов, налогового контроля, а также сферу противодействия налоговым правонарушениям и преступлениям. При этом сферы налогового контроля и противодейс-
твия налоговым правонарушениям и преступлениям предлагается рассматривать как элементы системы обеспечения экономической безопасности.
Экономические факторы налоговых правонарушений и налоговой преступности обусловлены ухудшением финансового состояния бизнеса и населения, кризисными явлениями в экономике России. Это в основном связано с падением объемов производства, сжатием доходного потенциала, переливом рублевой денежной массы в накопление иностранной валюты, вывозом капитала за границу. Финансовое положение и психология налогоплательщиков в условиях рынка достаточно часто является определяющим фактором налоговых правонарушений и преступлений. Снижение налоговой способности субъектов налогообложения, расценивается как одна из важных причин уклонения от уплаты налогов.
Не менее важным фактором являлась чрезмерная налоговая нагрузка на налогоплательщиков. Расширение функций государства, возникновение угроз национальным и экономическим интересам России, необходимость принятия мер по повышению жизненного уровня населения предполагает увеличение налоговых поступлений в бюджетные и внебюджетные фонды, в том числе и за счет налогов и иных платежей. В результате возрастает уровень налогообложения, что создает предпосылки для массового уклонения от уплаты налогов. Следует отметить, что по экспертным оценкам одним из высоких в мире является уровень налогообложения в России.
Сфера льготного налогообложения также представляла среду для возникновения налоговой преступности, о чем свидетельствовала деятельность зон с льготным налогообложением. Значительные потери доходов федерального бюджета отмечались в результате функционирования закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), некоторые из которых до недавнего времени активно осуществляли офшорную деятельность, которая часто сопровождалась различными нарушениями порядка налогообложения.
В настоящее время неконкурентоспособность в целом ряде сфер бизнеса становится фактором уклонения от уплаты налогов. Конкуренция с западными производителями приводит к снижению цен ниже того уровня, который для средней
N
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
фирмы покрывал бы все издержки полностью легального существования.
Политические факторы уклонения от налогов связаны с функциями налогов, их ролью в решении социальных, экономических и иных задач.
Правовые факторы определяются несовершенством и нестабильностью налогового законодательства. В настоящее время нормативно-правовая база по вопросам налогообложения включает в себя значительное количество законов, постановлений, инструкций и разъяснений. Имеет место несогласованность глав Налогового кодекса РФ с ранее принятыми законодательными актами. Отдельные положения недостаточно четко сформулированы, в результате чего возникла возможность их двойного толкования. Дополнительные трудности создают постоянно вносимые изменения в действующее налоговое законодательство.
К правовым причинам относится несовершенство отдельных элементов налоговых механизмов, под которыми понимают совокупность правовых норм, определяющих порядок исчисления и уплаты того или иного налога, которые могут существенно различаться в зависимости от объекта налогообложения.
Наиболее сложным является исчисление НДС и налога на прибыль, в связи с введением в практику с 1 января 2002 г. главы 25 Налогового кодекса РФ и новым порядком расчета налоговой базы по данным налогового учета.
В неменьшей степени преступной деятельности подвержены имущественные налоги, так как это связано с сокрытием объектов недвижимости, с несовершенством методов оценки имущества.
Организационные факторы выражаются в несовершенстве форм взаимодействия налоговых органов с другими контролирующими и правоохранительными органами на местах.
Одним из недостатков процессуального законодательства является несогласованность в действиях органов предварительного следствия и арбитражных судов. Так, процесс расследования уголовных дел о налоговых преступлениях сопровождается исковым производством, инициированным налогоплательщиком. Обращение налогоплательщика после возбуждения уголовного дела в арбитражный суд с иском о признании решения по акту проверки недействительным осложняет расследование. Имеющие место на-
рушения налогового законодательства, как правило, являются предметом рассмотрения в заседании арбитражного суда до решения следственными органами вопросов, относящихся к их компетенции. В случае же удовлетворения иска налогоплательщика, перспектива направления дела в суд при доказанности факта умышленного уклонения от уплаты налогов становится проблематичной. К сожалению, в большинстве случаев арбитражные суды игнорируют факт расследования нарушения налогового законодательства в порядке уголовного судопроизводства и принимают решение без учета его результатов.
Технико-технологические факторы обусловлены несовершенством форм и методов налогового контроля и расследований. Так, типичными являются факты наложения налоговыми органами излишних штрафных санкций, незаконного привлечения к административной ответственности, нарушения порядка административного производства, провоцирования безнаказанности нарушителей налогового законодательства. В ряде случаев документальные и камеральные проверки проводятся неквалифицированно, поверхностно, их результаты оформляются некачественно, возникают разногласия у налогоплательщиков, отмечается недостаточная подготовленность руководителей и бухгалтерских работников. К техническим факторам следует отнести и недостатки применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением.
Рост преступности в налоговой сфере обусловлен общей криминальной ситуацией, сложившейся в стране, о чем свидетельствуют факты подмены криминальными группировками налоговых органов, что позволяет выводить из налогообложения значительные суммы. Все это становится основой теневой экономики и преступной деятельности, расширения масштабов и воспроизводства уголовной, экономической и налоговой преступности.
Нравственно-психологические факторы налоговой преступности нашли выражение в негативном отношении к существующей налоговой системе, ее жестких формах проявления, в стремлении сокрытия прибыли и неуплате налогов, низком уровне налоговой дисциплины, корыстной мотивации ухода от оплаты налогов.
К основным факторам следует отнести факторы корыстной мотивации, о чем
свидетельствуют факты неуплаты налогов крупными налогоплательщиками, связанных в основном с теневой экономикой, уголовными преступлениями.
Участились случаи налоговых преступлений на основе корпоративной групповой заинтересованности, когда сокрытые от налогообложения средства использовались руководителями предприятий для развития производства, погашения кредитов, выплаты зарплаты.
В России ещё не обеспечен принцип неотвратимости наказания за совершенные налоговые преступления. Прежде всего, это объясняется тем, что сокрытие доходов (с момента введения в 1992 г. уголовной ответственности) не связывается с понятием тяжкого преступления, наносящего ущерб экономической безопасности государства. Судебная практика по делам о налоговых преступлениях отличается либерализмом, особенно при назначении наказания и возмещении ущерба.
Способы, используемые для ухода от уплаты налогов, сокрытия их размеров, отличаются многообразием, насчитывается около двухсот таких способов.
Налоговая система России продолжает сохранять существенный потенциал криминогенных факторов, реализуемых во взаимодействии с другими звеньями финансовой системы. Собираемость налогов остается низкой, несмотря на принимаемые меры по снижению налогообложения, налоги начисляются только на легальный бизнес. Остается высоким уровень теневой экономики, которая по данным Росстата составляет 25 %, по данным МВД России — 45—50 %, реальная собираемость находится на диапазоне от 35 % до 50%.
Часть первая Налогового кодекса РФ вместе с упорядочиванием некоторых базовых аспектов налоговых правоотношений внесла новые противоречия и неясности, которые при определенных обстоятельствах могут быть использованы в противоправных целях. Кодекс устанавливает более жесткие условия для налоговых органов при осуществлении ими функций налогового контроля.
Важным элементом налоговых правоотношений является норма о презумпции
невиновности налогоплательщика (п. 6 ст. 108 части I Налогового кодекса РФ). При отсутствии специализированных налоговых судов и недостаточной налоговой культуры можно предполагать, что основные усилия представителей налоговых органов будут направлены на отставание в судебных органах доказательств признаков вины должностных лиц организаций, весь интерес которых состоит в том, чтобы не давать никаких показаний и документов. По нашему мнению, следует ограничить презумпцию лишь по определенным видам нарушений, не содержащих признаков преступления.
В механизме косвенного регулирования внешнеэкономической деятельности система налогового регулирования действует обособленно от системы таможенных пошлин. Однако в сумме отношения двух этих систем не приспособлены аккумулировать значительные валютные поступления для формирования доходной части федерального бюджета.
Чрезмерное налогообложение в условиях несбалансированности бюджета инициирует неплатежи, которые особенно быстро стали возрастать с введением запрета на кредитование Минфина Центробанком. Долги правительства порождали цепочку неплатежей, причем каждый рубль госдолга приводил по расчетам Минэкономики к 2-3 рублям долгов предприятий, что в свою очередь обусловило необходимость использования квазиденежных инструментов, неотъемлемым элементом которых является казнокрадство, коррупция, организованная преступная деятельность.
Криминализация налоговых отношений проявляется и в том, что налогооблагаемая база, источник доходов в бюджеты различных уровней, подпадает под контроль преступных группировок, находящихся в той или иной форме взаимосвязи с представителями высшего менеджмента.
В целях обеспечения экономической безопасности необходимо продолжить совершенствование механизмов налогового контроля, противодействия налоговым преступлениям.
Литература и примечания
1. Экономическая безопасность России. Общий курс: учебник / под ред. В.К. Сенчагова. М.: Дело, 2005. С. 72.
N
О!
О) О О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
