CC BY
158
Налоговая политика
Удк 336.15
налоги в системе межбюджетных отношений
л. Я. МАРШАВИНА, доктор экономических наук, профессор кафедры налогов и налогообложения E-mail: nalogovayapolitika@yandex. ru Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова
Статья освещает вопросы межбюджетных отношений и роли налогов в обеспечении самостоятельности бюджетов регионов и муниципалитетов. Проанализировано современное состояние налоговой обеспеченности бюджетных расходов субъектов Федерации и муниципальных образований. Даны предложения по расширению налоговых полномочий регионов и муниципалитетов, направленные на решение задачи децентрализации властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, налоги, бюджетные полномочия, децентрализация полномочий.
Содержательным признаком налога, как известно, является уплата его в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Российское государство по Конституции является федерацией, состоящей из субъектов Федерации и гарантирующей местное самоуправление. Поэтому выполнение налогами своих функций и роль налогов в решении экономических и социальных задач, стоящих перед страной, можно рассматривать как на уровне Федерации в целом, так и на региональном уровне, включающем субъекты Федерации и муниципальные образования, как отдельно, так и во взаимосвязи их бюджетов.
Взаимосвязь звеньев бюджетной системы реализуется через механизм межбюджетных отношений, состояние которых в наибольшей мере характеризует уровень реализации в бюджетном процессе страны принципов бюджетного федерализма, позволяющих в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.
Принцип межбюджетных отношений о разграничении доходов между бюджетами бюджетной системы РФ означает законодательное закрепление за ними определенных доходов. А принцип самостоятельности бюджетов предполагает наличие права у органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы.
Распределение налогов и сборов между бюджетами в соответствии с бюджетным и налоговым российским законодательством происходит следующим образом. Федеральные налоги и сборы распределяются в основном между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, за исключением налога на доходы физических лиц, который не поступает в федеральный бюджет, а полностью распределяется между региональными и местными бюджетами, и государственной пошлины.
Налоги специальных режимов распределяются между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований. Региональные налоги и сборы закреплены за бюджетами субъектов РФ, местные налоги - за бюджетами муниципальных образований.
Несмотря на предпринятые в последние годы меры для усиления финансовой самостоятельности регионов и органов местного самоуправления, межбюджетные отношения в РФ отличаются высокой степенью концентрации налогов в федеральном бюджете, что снижает налоговую автономию регионов. Федеральные налоги и сборы, количество которых вдвое превышает число региональных и местных налогов, играют весомую роль в формировании не только федерального бюджета, но и бюджетов территорий, нежели региональные и местные налоги. На долю доходов от федеральных налогов и сборов, поступающих по нормативам в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, приходится практически 80 % налоговых доходов этих бюджетов.
Существующее в настоящий момент разграничение доходных источников между бюджетами бюджетной системы негативно сказывается на заинтересованности, а главное, способности субфедеральных властей и органов местного самоуправления влиять на увеличение финансового и налогового потенциала региона и муниципалитета, создавать привлекательный инвестиционный климат подведомственной территории. При таком малом экономическом значении региональных и местных налогов субъекты Федерации и органы муниципального управления практически лишены статуса субъекта собственной налоговой политики, т. е. одного из наиболее действенных рычагов публичного управления в условиях современной рыночной экономики. Из-за небольшого количества и величины региональных и местных налогов возможности участия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в формировании доходов бюджетов территорий невелики.
Концентрация доходов и налогов в федеральном бюджете сохранится и в ближайшем будущем. Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации снизится с 38,9 % в 2011 г. до 37,0 % в 2014 г., а доля расходов консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации снизится с 39,1 % в 2011 г. до 36,7 % в 2014 г.
Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ в 2010 г. составила всего лишь 16,2 % по доходам и 14,8 % - по расходам1.
Помимо значительной концентрации налоговых доходов в федеральном бюджете еще одной отличительной особенностью российских межбюджетных отношений является высокая степень централизации налоговых полномочий в определении налоговой базы, ставок и льгот.
Централизация налоговых полномочий позволяет обеспечивать единство экономического и правового пространства внутри страны, но при этом крайне ограничивается автономность регионов в процессе реализации собственной финансовой политики. Субфедеральные власти лишены возможности регулировать ставки и базу федеральных налогов (за исключением налога на прибыль предприятий, где территориям дано право изменять ставку в установленных на федеральном уровне пределах). Что же касается местных органов, то они не имеют гарантии даже того, что установленная в текущем году норма зачисления налога на прибыль в их бюджеты в следующем году не будет снижена или вообще отменена при утверждении регионального бюджета на соответствующий год. В 2010 г. правом передавать федеральные и региональные налоги местным бюджетам воспользовались 63 субъекта Федерации, но поступления налогов, которые были переданы муниципальным образованиям, составили 88,1 млрд руб., или 11 % от общего объема налоговых доходов муниципальных образований2. В условиях, когда налоговая база жестко регулируется федеральным законодательством, возможности региональных властей и местного самоуправления воздействовать на налоговую базу, а значит и на доходы своих бюджетов, невелики.
При этом налоговая централизация характеризуется жесткой федеральной регламентацией не только федеральных налогов, доходы от которых зачисляются в соответствующие бюджеты. Региональные и муниципальные органы в значительной мере ограничены также и при установлении многих элементов, в том числе налоговой базы по закрепленным за ними Налоговым кодексом РФ региональным и местным налогам.
1 Российская бизнес-газета. 05.07.2011. С. 5.
2 Там же.
Централизация налоговых полномочий на федеральном уровне, снижающая налоговую самостоятельность регионов, находит выражение и в установлении по региональным и местным налогам на федеральном уровне многочисленных налоговых льгот, вследствие чего соответствующие бюджеты теряют огромные финансовые ресурсы3.
Сверхцентрализация налоговых полномочий по регулированию региональных и местных налогов, преобладание федеральных налогов в формировании бюджетов территорий позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Представляется необходимым постепенно расширять финансовые возможности регионов реа-лизовывать самостоятельную экономическую политику, направленную на стимулирование инновационной активности предприятий и модернизацию их производственных мощностей. Для этого требуется увеличить региональные налоговые доходы, повысить их устойчивость, расширить полномочия региональных и местных органов по установлению обязательных элементов соответствующих налогов, сократив полномочия в этой области федеральных органов, создать институциональные условия, стимулирующие органы власти на местах развивать собственный налоговый потенциал.
Задача расширения автономии региональных органов власти и органов местного самоуправления и направления ее решения сформулирована в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 04.07.2011 «О бюджетной политике в 2012-2014 гг.». В нем в частности ставится задача обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления и увеличить доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации в соответствии с новым распределением полномочий. Задача децентрализации бюджетных полномочий в пользу регионов и муниципалитетов поставлена и в Послании Президента Федеральному собранию от 22 декабря 2011 г.
Отмена большинства льгот по налогу на имущество организаций даст дополнительный прирост доходов в региональные бюджеты, равный почти
3 Журнал «Налоговая политика и практика». 2011. № 7. С. 10.
120 млрд руб.4. Планируется отмена льгот по налогу на имущество физических лиц. По предварительным данным, местным бюджетам это принесет дополнительно около 67 млрд руб.5.
Децентрализация системы управления современной экономикой в настоящее время во все большей мере характеризуется постепенным переносом центра тяжести в области управления развитием на все более низкий (муниципальный) уровень.
В результате, на субфедеральном и местном уровнях осуществляются значительные бюджетные расходы в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства, транспорта, дорожного и жилищно-коммунального хозяйства. В сложившихся в современных условиях перекосах в формировании и расходовании региональных и местных бюджетов уровень доходов, мобилизуемых на подведомственных им территориях, недостаточен для финансового обеспечения задач и функций субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому одним из нерешенных вопросов межбюджетных отношений является вопрос обеспеченности соответствующих органов власти финансовыми ресурсами для исполнения возложенных на них полномочий. При этом особую остроту данная проблема в последнее время приобретает в самом массовом звене российской бюджетной системы - местных бюджетах.
Всего за органами местного самоуправления разного уровня закреплено более 30 обязательных вопросов местного значения, включая жилищно-коммунальное хозяйство, в котором средний износ домов превышает 50 %, а коммунальные сети изношены на 60 % [2]. Социальная нагрузка российских муниципалитетов по их «собственным» полномочиям остается очень значительной.
Ресурсное несоответствие расходным полномочиям субъектов Федерации и муниципалитетов выступает одной из причин дотационности многих региональных и местных бюджетов. В 2010 г. общий дефицит бюджетов субъектов Федерации составил более 400 млрд руб., в 2011 г. он снизился до 300 млрд руб. [3]. Что касается муниципалитетов, то в 2010 г. дефицит местных бюджетов в целом составил 11,9 млрд руб.6. Согласно запланированному объему бюджета в 2012 г. положительный баланс будет у 47 субъектов Федерации на сумму 12,77 млрд руб.7.
4 Журнал «Бюджет». 2011, март. С. 7-8.
5 Там же.
6 Журнал «Бюджет». 2011, март. С. 7.
7 Российская газета. 04.08.2011.
Задача увеличения числа региональных налогов может быть решена посредством полного перевода налога на доходы физических лиц в разряд региональных налогов. Перевод данного налога в разряд региональных позволит субъектам РФ устанавливать важнейшие элементы налога, и в первую очередь налоговые льготы и налоговые ставки, благодаря чему повысится заинтересованность регионов в привлечении живущих на их территориях налогоплательщиков на работу на территории региона.
Закрепление НДФЛ за региональным уровнем влияет на территориальное размещение факторов производства. Мобильность налога часто используется как аргумент против передачи НДФЛ на региональный уровень вообще или против использования на региональном уровне прогрессивного подоходного налога. Этот аргумент против закрепления НДФЛ за региональным уровнем можно нивелировать посредством установления на федеральном уровне ограничений, в пределах которых регионы смогут определять ставки своих подоходных налогов.
Кроме налога на доходы физических лиц к региональным налогам следует также отнести водный налог при сохранении механизма его регулирования на федеральным уровне и налог, уплачиваемый по упрощенной системе налогообложения, который уже в настоящий момент полностью зачисляется в доход субфедерального бюджета.
В целях обеспечения большей сбалансированности местных бюджетов, укрепления финансовой базы за местными бюджетами следовало бы закрепить 100 % единого сельскохозяйственного налога.
Важным направлением повышения налогово-бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов является также выявление внутренних источников повышения налогового потенциала территорий за счет более эффективного использования собственности и оптимизации ее налогообложения. Увеличение поступлений земельного налога и налогов на имущество организаций и физических лиц возможно за счет активизации мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению, а также за счет содействия в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество. Увеличению налогового потенциала муниципалитетов также будут способствовать улучшение порядка разграничения государственной собственности на землю, дающее больше основа-
ний относить земельные участки к муниципальной собственности, и предоставление органам местного самоуправления поселений прав распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Данное направление повышения налогово-бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов предусмотрено в частности в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 г., которой предполагается проведение анализа бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в целях определения проблем, препятствующих росту налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по региональным и местным налогам, и выявление способов их решения. В первую очередь это касается вопроса передачи объектов недвижимости в собственность, вопроса оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество, вопроса кадастровой оценки земель, а также вопроса взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов.
Одним из направлений повышения финансовой самостоятельности территорий является расширение налоговых полномочий региональных и местных органов по наиболее значимым в фискальном отношении налогам: налогу на прибыль и НДС. Полномочия по регулированию и сбору налога на прибыль могут быть переданы на региональный уровень в той степени, в какой они повышают эффективность государственных услуг, сокращают ущерб, наносимый окружающей среде, и не влияют на территориальное распределение ресурсов, т. е. являются нейтральным средством получения доходов на региональном уровне. И тем не менее, необходимо расширить права региональных и местных органов в управлении налогом на прибыль. Установленные Налоговым кодексом РФ ограничения в снижении ставки данного налога, по которой он зачисляется в бюджеты субъектов РФ, дают возможность региональным органам власти предоставлять налогоплательщикам налоговые льготы по налогу на сумму порядка 300 млрд руб., которая составляет чуть более 4 % от всех уплачиваемых налогоплательщиками налогов в бюджетную систему страны [4], что ограничивает
возможности субъектов РФ (при отсутствии таких возможностей у муниципалитетов) в привлечении дополнительных инвестиций в экономику регионов за счет создания в нем благоприятного налогового климата.
В связи с этим представляется целесообразным установить право региональных органов власти уменьшать установленную федеральным законодательством ставку отчислений от налога на прибыль в соответствующие бюджеты вплоть до полного освобождения от уплаты данного налога при условии, что указанная налоговая льгота может предоставляться исключительно тем налогоплательщикам, которые не только зарегистрированы и поставлены на налоговый учет, но и осуществляют деятельность в сфере материального производства на соответствующей территории. Кроме того, непременным условием применения указанной льготы должно быть использование налогоплательщиками части высвободившихся ресурсов (оговоренной в законе) на инвестиционные цели.
Одновременно с этим следовало бы предоставить законодательным органам субъектов РФ право устанавливать отдельные элементы налогообложения и налоговые льготы по налогу на прибыль в части, зачисляемой в региональный бюджет. Для создания муниципальным органам налоговых стимулов к привлечению инвестиций следует восстановить ставку отчислений от налога на прибыль в бюджеты муниципальных образований за счет соответствующего снижения ставки налога, по которой он уплачивается в региональные бюджеты.
Стимулом для развития регионов и усиления их налоговой автономии может стать долевое распределение НДС между федеральным и региональными бюджетами, сложившийся порядок уплаты которого полностью в федеральный бюджет является фактором, способствующим дотационности регионов8. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте Федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения, а это означает, что объем валового регионального продукта в размере, соответствующем средневзвешенной (эффективной) ставки НДС, ежегодно уходит в
8 Шилов М. А., Гусев А. Б. Искусственная дотационность регионов как залог единства России // Капитал страны. 27.01.2009; Гусев А.Б., ШиловМ.А. Искусственная дотационность регионов -залог единства России // Urban-Planet. org. 15.12.2008.
федеральный бюджет. Поэтому такое 100 %-ное зачисление в федеральный бюджет нельзя считать экономически безупречным.
Международный опыт показывает, что НДС и его налог - налог с продаж, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В РФ этот принцип нарушен, что говорит о неоптимальности сложившихся межбюджетных отношений. Достижение оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации при распределении налоговых доходов и разграничении налоговых полномочий возможно за счет установления на постоянной основе норматива отчислений в региональные бюджеты от налога на добавленную стоимость. Так, если перейти к политике распределения НДС в равных долях между центром и регионами, то из 65 дотационных регионов в 2007 г. в числе таковых могло бы остаться только 33, т. е. имело бы место 2-кратное уменьшение числа убыточных регионов [1].
Передача части доходов от НДС в качестве замены федеральных трансфертов позволит повысить устойчивость финансовой базы регионов, сделать более прозрачным и объективным процесс межбюджетного выравнивания, кроме того, данная мера имеет стимулирующее действие, поскольку создает дополнительные стимулы для территориальных органов власти развивать собственную налоговую базу. Закрепление части отчислений от общих и фискально-значимых налогов (НДС и налога на прибыль организаций) на постоянной основе за региональными и местными бюджетами за счет разделения ставок налога будет способствовать и усилению заинтересованности органов субъектов Федерации и местного самоуправления в собираемости налогов, наращивании собственных доходов, повышении самостоятельности бюджетов и ответственности этих органов за бюджетную обеспеченность.
Для совершенствования межбюджетных отношений между субъектами Федерации и входящими в них муниципальными образованиями Минфином России были внесены поправки в БК РФ, с помощью которых предлагается установить дифференцированный подход к муниципальным образованиям в части налога на доходы физических лиц, дав органам государственной власти субъектов Федерации право вводить иные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемого в бюджеты поселений и муниципальных районов, по отноше-
нию к распределению, установленному БК РФ (в поселения - 10 %, в муниципальные районы - 20 %). Эти поправки позволят более полно учесть при организации межбюджетных отношений многообразие видов муниципальных образований, различия в специфике их инфраструктуры, экономическом и налоговом потенциале, сократить бюджетную асимметрию и расходы региональных бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В последующем целесообразно увеличить нормативы долей других налогов, направляемых на формирование местных бюджетов. Таким образом, основной вывод состоит в том, что российская система межбюджетных отношений существенно бы выиграла от законодательно признанной децентрализации налогово-бюджетных полномочий. В то же время особенности российской экономики требуют, чтобы эта децентрализация сопровождалась дополнительными мерами по общему финансовому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заинтересованности региональных администраций в проведении рациональной и ответственной бюджетной политики. Расширение налоговых полно-
мочий региональных и местных властей позволит в большей мере учитывать социально-экономические, природно-климатические, демографические и другие особенности при реализации территориальной налоговой политики, обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению роли налогов и эффективности бюджетной системы РФ на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.
Список литературы
1. Балацкий Е., Екимова Н. Финансовая несостоятельность регионов и совершенствование межбюджетных отношений // Общество и экономика. 2010. № 7-8.
2. Бухвальд Е.М., Федоткин В. Н. Муниципальная реформа и социально-экономическое развитие территорий. М.: Институт экономики РАН. 2010.
3. Кудрин А. Л. Бюджет модернизации экономики // Финансы. 2011. № 1. С. 6.
4. Пансков В. Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. 2010. № 6.
е'жща
БАМ посчитает БАМ сэкономит БАМ защитит
Закажите консультацию прямо сейчас:
Телефон: +7 (495) 232-00-23. Электронная почта: sam-info@softline.ru Сайт: www.sam-audit.ru
Управлять программными активами —
выгодно и просто.
зокИпе
