CC BY
377
Полномочия регионов и муниципалитетов в налоговой сфере1
О.В. Кузнецова
Проблема распределения полномочий между органами власти разных иерархических уровней с начала рыночных преобразований нередко оказывалась в центре внимания как властей, так и экспертного сообщества, а в последние два года вновь приобрела особую остроту. Как известно, 27 июня 2011 г. было подписано Распоряжение Президента РФ № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления», 26 декабря 2011 г. состоялось заседание Государственного совета РФ по вопросам перераспределения полномочий и путям совершенствования межбюджетных отношений.
Отметим, что в ходе идущих дискуссий много внимания уделяется тем полномочиям, которые связаны с контрольно-надзорными функциями, а также формированием расходных обязательств бюджетов разных уровней. Активно обсуждается и перераспределение налоговых доходов между центром и регионами. При этом теме налоговых полномочий регионов и муниципалитетов внимания уделяется, на наш взгляд, недостаточно, и именно этой проблеме будет в основном посвящена данная статья.
Структура бюджетных расходов
Прежде чем переходить к проблеме налоговых полномочий регионов и муниципалитетов, необходимо все же кратко остановиться на расходах региональных и местных бюджетов, чтобы показать, насколько важны проблемы формирования доходной базы бюджетов на местах.
В результате крупной реформы разграничения полномочий между бюджетами разных уровней, которая прошла в России в середине 2000-х гг., ключевыми федеральными законами, регламентирующими расходные обязательства регионов и муниципалитетов, стали законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г., существенно измененный в 2004 г.) и «Об общих принципах организации мест-
1 Статья выполнена по Программе фундаментальных исследований Президиума РАН № 31 «Роль пространства в модернизации России: природный и социально-экономический потенциал», проект 7.7 «Государственная поддержка пространственного развития: теоретические основы, институты, эффективность».
ного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.). В последующие годы в эти законы неоднократно вносились изменения и дополнения, но, как мы уже сказали, в конечном итоге к 2011 г. все равно назрела необходимость новой кардинальной реформы разграничения полномочий. Многие представители органов власти регионов считают, что власти на местах перегружены социальными обязательствами и не имеют достаточных полномочий в экономической сфере. Основное бремя расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и образование несут на себе местные бюджеты2. Так, к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относятся организация предоставления дошкольного образования, начального и среднего общего образования, дополнительного образования детям, отдыха детей в каникулярное время. Правда, обеспечение государственных гарантий прав граждан на названные виды образования возложено на органы власти субъектов РФ: последние обязаны выделять соответствующие финансовые средства местным бюджетам. Организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования отнесена к полномочиям региональных властей. В сфере ведения федеральных властей находится, таким образом, только высшее профессиональное образование.
Обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства — вопросы поселений и городских округов. К их же вопросам относятся организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, благоустройства и озеленения территории, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов отвечают также за утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов, а органы власти муниципальных районов — за организацию электро- и газоснабжения поселений. На региональном уровне в сфере ЖКХ и жилищного строительства осуществляются государственный контроль за состоянием жилищного фонда, реализация региональных программ в области энергосбережения, осуществление полномочий в сфере теплоснабжения. В вопросы всех органов местного самоуправления входят создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
К сожалению, в названных законах об органах власти субъектов РФ и местного самоуправления отнюдь не по всему кругу вопросов разграничение полномочий властей разных уровней обозначено четко. Так, например, в отношении здравоохранения есть только отсылка к территориальным программам государственных гарантий оказания гражданам России бесплатной медицинской помощи. Целый ряд вопросов одновременно находится в ведении органов власти разных уровней: например, за содействие развитию сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринима-
2 Напомним, что бюджетная система России включает в себя местные бюджеты двух иерархических уровней: бюджеты муниципальных районов и городских округов, а также бюджеты входящих в состав муниципальных районов городских и сельских поселений.
тельства, создание условий для развития туризма отвечают власти поселений, городских округов и муниципальных районов, субъектов Федерации. Кроме того, в обоих законах в один ряд ставятся очень разные полномочия: связанные и с нормативно-правовым регулированием, и с администрированием, и с возникновением расходных обязательств, и с контрольно-надзорными функциями. Таким образом, помимо проблемы перегруженности властей на местах социальными обязательствами при недостаточности полномочий в экономической сфере существует еще и проблема недостаточной четкости в разграничении полномочий органов власти разных уровней.
В соответствии с Налоговым кодексом РФ, в России установлены три вида налогов и сборов: федеральные, региональные и местные, а также так называемые специальные налоговые режимы. Федеральными налогами и сборами являются налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина. К региональным налогам относятся налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Местными налогами являются налог на имущество физических лиц и земельный налог.
Специальные налоговые режимы могут предусматривать федеральные налоги, не перечисленные выше, и, наоборот, освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов или особый порядок определения элементов налогообложения по ним. Специальные налоговые режимы (не считая соглашений о разделе продукции) были введены для поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) и малого бизнеса (единый налог на вмененный доход и упрощенная система налогообложения). При переходе налогоплательщиков на эти специальные налоговые режимы они освобождаются от уплаты налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций.
Федеральные налоги и сборы уплачиваются на всей территории страны (если иное не предусмотрено специальными налоговыми режимами), и все полномочия по установлению федеральных налогов — у федеральных органов власти. Исключением из общего правила является только налог на прибыль.
Федеральным законодательством ограничен предельный уровень налоговой нагрузки во всех регионах и муниципалитетах страны. Существует так называемый закрытый перечень региональных и местных налогов: региональные и местные власти не могут вводить на своей территории налоги, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ. Ограничены максимальные ставки налогов. Если же возникает потребность муниципалитетов в дополнительных расходах и желание населения собрать на них средства, то на этот случай Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает такой вид доходов местных бюджетов, как средства самообложения граждан. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, а вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме или сходе граждан.
Снижение налоговой нагрузки в регионах и муниципалитетах также лимитировано федеральным законодательством. Например, максимальный пакет налоговых льгот для инвесторов сводится к снижению региональной ставки налога на прибыль с 18 до 13,5% и полному освобождению от налога на имущество организаций, транспортного налога и земельного налога (условия предоставления налоговых льгот — предъявляемые к инвесторам требования, срок действия налоговых льгот, порядок их предоставления и т. д. — устанавливаются региональными и муниципальными органами власти самостоятельно).
Введение налоговых льгот по региональным и местным налогам решениями федеральных властей считается негативной практикой, и в последние годы подобного рода решения не принимаются. Однако еще не отменены все налоговые льготы, которые были введены в 1990-е гг., прежде всего в силу их социального значения.
Причины ограничения налоговых полномочий регионов и муниципалитетов
Рассмотренная ситуация с налоговыми полномочиями регионов и муниципалитетов в России не всегда была такой. Регионы и муниципалитеты получили широкие права в налоговой сфере в начале 1990-х гг., но уже ко второй половине 90-х годов стали очевидными недостатки проводимой властями на местах налоговой политики. Поскольку именно эти недостатки являются в текущий момент аргументами против расширения прав регионов и муниципалитетов в налоговой сфере, то о них стоит сказать.
Начнем с прав регионов и муниципалитетов по увеличению налоговой нагрузки. В 1990-е гг. существовал период, когда региональные и местные органы власти имели право вводить собственные налоги, и это право было предоставлено им Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 (президентские указы в тот период фактически имел статус федеральных законов). Перечень налогов тогда устанавливался Законом № 3317-1 от 16 июля 1992 г. «Об основах налоговой системы Российской Федерации», являвшимся базовым в налоговой сфере до вступления в силу Налогового кодекса РФ. Уплата новых налогов юридическими лицами должна была производиться за счет прибыли, остающейся у предприятий и организаций после уплаты налога на прибыль.
К сожалению, предоставление регионам и муниципалитетам права вводить собственные налоги имело в основном негативные последствия. Прежде всего число действующих в России налогов стало быстро расти. По оценкам, их количество к 1996 г. достигло 200. Это привело к резкому ухудшению налогового климата. Предприниматели во многих случаях были не в состоянии уплатить все введенные налоги (налоговое бремя было просто непосильным), территориальное развитие бизнеса было затруднено в силу специфичности налогового законодательства каждого региона и муниципалитета (к тому же это законодательство было нестабильным). Сами региональные и местные власти от введения столь большого числа налогов также не выиграли. Большинство введенных налогов относилось к числу «раздражающих»: поступления от этих налогов не оправдывали даже затрат на их сбор.
Более того, региональные и местные власти нередко шли на нарушения федерального законодательства. Крайне негативным явлением стало широкое распространение налогов и сборов на ввоз или вывоз товаров в или из региона, что нарушало ст. 74 Конституции РФ, запрещающую введение внутри страны любых ограничений на перемещение товаров, услуг и финансовых средств. В основном такого рода налогами и сборами облагалась ввозимая на территорию региона алкогольная продукция (оборот которой вплоть до настоящего времени контролируется ради борьбы за качество продукции), но были и другие примеры введения региональных «таможенных пошлин»3. В итоге 18 августа 1996 г. был подписан указ Президента РФ № 1214, предложивший региональным и местным властям с 1 января 1997 г. отменить налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством.
В части снижения налоговой нагрузки у регионов было два полномочия: установление пониженной ставки налога на прибыль и предоставление налоговых льгот по всем зачисляемым в региональные бюджеты налогам. Право предоставлять налоговые льготы не только по региональным, но и федеральным налогам в части, зачисляемой в их бюджеты, регионы получили еще по Закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
Право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты, субъекты Федерации получили по Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов разных уровней». В соответствии с этим указом, ставка зачисляемого в федеральный бюджет налога на прибыль предприятий и организаций была установлена в размере 13%. По налогу на прибыль, зачисляемому в региональные бюджеты, ставка была установлена в размере 22%, но субъекты Федерации могли ее неограниченно снижать.
Субъекты Федерации по-разному воспользовались предоставленными им правами по снижению налогов. Часть регионов использовала их вполне эффективно, разработав и внедрив налоговые стимулы привлечения инвестиций4. В таких регионах предоставлялись налоговые льготы предпринимателям при реализации реальных инвестиционных проектов. Другими регионами были предприняты попытки, в ряде случае вполне успешные, по созданию так называемых внутрироссийских офшоров. К числу таких регионов относились прежде всего республики Алтай, Ингушетия, Калмыкия5. Предпринимателям существование офшоров, естественно, выгодно, поскольку это позволяет им снизить налоговую нагрузку. Как правило, офшоры — экономически слаборазвитые и малопривлекательные для предпринимателей территории, которые не могут рассчитывать на приток реальных инвестиций. Предприниматели, зарегистрировавшиеся в офшорах, платят небольшие по сравнению с предпринимателями других регионов налоги, но в силу большого числа привлеченных предприятий,
3 Примеры введенных в регионах налогов приводились в: Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков / Моск. центр ин-та «Восток - Запад». М.: МАКС Пресс, 1999.
4 Одним из известных примеров стала Новгородская область (подробнее в: Кузнецова О. Новгородская и Псковская области: экономическое положение и факторы развития // Вопросы экономики, 1998, № 10).
5 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.
совокупный объем налоговых поступлений от них образует значимую для офшоров величину. Регионы, где предприятия реально работают, не будучи в них зарегистрированными, естественно, попадают в сложную ситуацию, поскольку из региональных бюджетов должна содержаться инфраструктура, обслуживающая работников таких предприятий и членов их семей, но деньги от предприятий в региональные бюджеты не поступают.
В сложившейся тогда ситуации оптимальным решением было бы сохранить права регионов по использованию стимулирующей функции налогов (предоставлять инвестиционные налоговые льготы) и разработать и внедрить реально работающие механизмы борьбы с офшорами и трансфертным ценообразованием. Однако подобного решения принять не смогли, поэтому, по сути, «выбирали из двух зол меньшее» (из сохранения и инвестиционных налоговых льгот, и офшоров и отмены инвестиционных налоговых льгот и офшоров). В результате в законодательство был внесен ряд норм, существенным образом ограничивающих полномочия региональных органов власти по снижению налоговой нагрузки. Так, с вступлением в силу первой части Налогового кодекса с 1 января
1999 г. региональные власти лишились права предоставлять льготы по зачисляемым в их бюджеты федеральным налогам. В дальнейшем исключение было сделано лишь в отношении налога на прибыль (федеральным законом от 5 августа
2000 г. № 118-ФЗ). Однако и это исключение было ликвидировано: с вступлением в силу с 1 января 2002 г. главы по налогу на прибыль второй части Налогового кодекса РФ региональные власти получили право снижать региональную ставку налога на прибыль не более чем на 4%.
Как уже было сказано выше, за органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления осталось лишь право предоставлять налоговые льготы по региональным и местным налогам. Учитывая, что они составляют незначительную часть объема всех налоговых поступлений (менее 10%), возможности регионов и муниципалитетов регулировать налоговую нагрузку оказываются очень незначительными.
Тенденции и перспективы изменения налоговых полномочий регионов и муниципалитетов
Итак, на рубеже 1990-2000 гг. федеральные власти резко сократили налоговые полномочия регионов и муниципалитетов. На некоторое расширение налоговых полномочий региональных властей, причем как по увеличению, так и по сокращению налоговой нагрузки, федеральные власти пошли только в условиях начавшегося в 2008 г. кризиса. В целом федеральная налоговая политика в кризис — это поиск баланса между решением проблемы наполняемости доходной части бюджета в условиях сокращающихся налоговых поступлений и уменьшением налоговой нагрузки для предпринимателей для стимулирования их экономической активности.
В части сокращения налоговой нагрузки были немного расширены полномочия регионов по налогу на прибыль: региональные власти получили право снижать его ставку на 4,5%, а не 4%. Кроме того, также с 2009 г. в рамках упрощенной системы налогообложения органам власти субъектов РФ было предоставлено
право устанавливать дифференцированные налоговые ставки в пределах от 5 до 15% (для налогоплательщиков, выбравших объектом налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов). До этого действовала единая ставка налога в 15%. В части увеличения налоговой нагрузки речь идет о транспортном налоге. До 2010 г. органы власти субъектов РФ имели право увеличивать или уменьшать базовые ставки налога не более чем в 5 раз, с 2010 г. — в 10 раз.
Имеет ли смысл дальнейшее расширение налоговых полномочий регионов и муниципалитетов? Простого ответа на этот вопрос нет. Что касается снижения налоговой нагрузки, то, как нам представляется, региональные и местные власти должны иметь дополнительные возможности по привлечению инвесторов. Однако и новых офшоров быть не должно. Поэтому для расширения налоговых полномочий властей на местах надо добиться уплаты налогов по месту происхождения налогооблагаемой базы (определенные шаги в этом направлении федеральными властями уже делаются). Причем решение проблемы увода налогов из регионов, где ведется фактическая деятельность компаний, важно не только для расширения практики налоговых льгот, но и для формирования региональных и местных бюджетов и деятельности властей на местах в целом.
Ограничивая полномочия регионов и муниципалитетов по увеличению налоговой нагрузки, федеральные власти гарантируют предпринимателям и населению предельный уровень налоговых платежей вне зависимости от места их деятельности или проживания. Предоставление властям на местах прав по введению дополнительных налогов или увеличению ставок налогов может привести к усилению дифференциации территорий по уровню их бюджетной обеспеченности, ведь в проблемных (например, сельскохозяйственных) муниципалитетах увеличить налоговую нагрузку вряд ли получится. Однако положительные моменты от расширения полномочий региональных и муниципальных властей тоже могут быть. Вполне возможно, зная местную специфику, власти на местах смогут гораздо быстрее и эффективнее ввести налогообложение роскоши. При этом негативный опыт середины 1990-х гг. нельзя полностью применять к современной ситуации, поскольку, безусловно, за прошедшие примерно 15 лет в регионах и многих муниципалитетах накопился опыт принятия управленческих решений, совершенно изменилась ситуация с обменом информацией между территориями (хотя бы в силу развития Интернета).
Поэтому, на наш взгляд, полномочия властей на местах по увеличению налоговой нагрузки расширять можно и нужно, хотя и постепенно, двигаясь дальше только при наличии позитивного опыта. При этом важно сразу внедрить систему оценки опыта регионов, распространения лучших практик. Федеральные власти говорят о готовности предоставить регионам дополнительные права (по крайней мере на упомянутом в самом начале заседании Госсовета говорилось о предоставлении регионам и муниципалитетам права устанавливать штрафы и сборы), однако решений пока нет.
