CC BY
169
4 (436) - 2011
Налоговый потенциал
Удк 336.22
налоговый потенциал региона: проблемы и перспективы роста
В статье рассматриваются проблемы укрепления налогового потенциала региона. Обосновывается положение о том, что в силу хронической зависимости бюджета регионов от федерального центра необходимо совершенствовать действующее бюджетное и налоговое законодательство РФ в области расширения фискальных полномочий региональных органов власти.
Ключевые слова: налоговая база, потенциал, разграничение полномочий, бюджетный федерализм, фискальная децентрализация.
Перспективы развития экономики государства или отдельного региона во многом предопределяются достигнутым уровнем налоговых поступлений, являющихся результатом налоговой нагрузки и реализации налогового потенциала в условиях действующих экономической политики и налогового законодательства.
Уровень налоговой нагрузки в мировой и отечественной практике определяется как отношение
Б. Х. АЛИЕВ, доктор экономических наук, профессор кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fef2004@yandex. ru
М. М. СУЛЕЙМАНОВ, ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail. ru
Р. А. КАДИЕВА, ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail. ru Дагестанский государственный университет
суммы поступивших налогов и сборов к произведенному валовому внутреннему продукту. Научно обоснованная оценка налоговой нагрузки на экономику является необходимым условием формирования эффективной налоговой системы. Недостоверная оценка «тяжести» налогообложения неизбежно приводит к негативным экономическим последствиям. В современных условиях характерными признаками такой ситуации во многих странах являются устойчивый бюджетный дефицит, значительное расширение теневой экономики и т. д.
Для России специфическими чертами рассматриваемой проблемы являются:
— низкий уровень налоговой культуры;
— утвердившийся в сознании населения стереотип о чрезмерной налоговой нагрузке;
— снисходительное отношение большинства населения к уклонению от уплаты налогов.
В мировой практике налоговый потенциал трактуется как способность базы налогообложения,
находящейся в пределах компетенции властей определенной территории, приносить доходы в виде налоговых поступлений.
Известный экономист И. И. Янжул отмечал, что финансовые потребности государства не должны вступать в противоречия с фактическими возможностями налогоплательщиков уплачивать налоги, не снижать их внутреннего уровня, не подрывать возможности расширенного воспроизводства: «... между этими двумя границами обложения и вращаются все налоговые вопросы; борьба этих двух начал в финансовой истории налагает даже особый отпечаток на всю жизнь народа» [5].
Следовательно, формирование финансовой базы обязано базироваться на научном прогнозе налогового потенциала, основанном на экономических реалиях, объективных экономических законах и принципах налогового федерализма.
В настоящее время около 80 % субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество бюджетов, сильно зависящих от дотаций из федерального бюджета. Следует также отметить, что число регионов, уровень безвозмездных поступлений в доходах бюджетов которых составляет более 60 %, остается значительным (см. таблицу). Так, на 01.01.2009 доля финансовой помощи федерального центра в доходах консолидированных бюджетов регионов Северо-Кавказского федерального округа (за исключением Ставропольского края) превысила 60 %. Причем в Чеченской Республике этот показатель достиг 90,7 %, в Республике Ингушетия — 91,5 %, в Кабардино-Балкарской Республике — 57,4 %, в Республике Дагестан — 75,9 %, в Республике Северная Осетия — Алания — 72,4 %, в Карачаево-Черкесской Республике — 70,9 %, в Ставропольском крае — 34,6 % [3]. Показательно, что в основном наблюдается тенденция увеличения доли финансовой помощи.
Это говорит о том, что принятые на федеральном уровне решения не в полной мере соответствуют критериям эффективности и справедливости — федеральному центру не удалось выработать единого подхода ко всем регионам при распределении налоговых доходов между бюджетами различного уровня.
Формирование доходов бюджета субъекта Федерации должно в первую очередь основываться на поступлениях от региональных налогов, количество и объем которых в России из года в год сокращаются. Как известно, в настоящее время в РФ нет значительных налоговых платежей, которые можно было бы отнести к собственным региональным налоговым доходам. Налоговая база жестко регулируется федеральным законодательством. Что же касается ставок, то даже если они и не установлены конкретными федеральными нормативными актами, то в региональных актах всегда предусматриваются жесткие пределы их возможных значений.
В основу разграничения налогов по уровням бюджетной системы могут быть положены следующие принципы:
— зависимость размера поступлений по налогу от результатов деятельности органов власти и управления;
— степень мобильности облагаемой базы;
— экономическая эффективность отдельных видов объектов обложения;
— необходимость осуществления функции макроэкономического регулирования [4].
С теоретических позиций построение налоговой иерархии предполагает, что территориально наименее мобильные налоговые источники закрепляются за нижними уровнями региональной организации общества. Классически для трехуровневой бюджетной системы разграничение основных налогов выглядит следующим образом:
сравнительный анализ структуры доходов консолидированных бюджетов субъектов Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) в 2006—2008 гг., %
Наименование 2006 2007 2008
Налоговые и неналоговые доходы Безвозмездные поступления Налоговые и неналоговые доходы Безвозмездные поступления Налоговые и неналоговые доходы Безвозмездные поступления
В среднем по СКФО 36,1 63,9 40,4 69,6 32,6 67,4
Республика Дагестан 23,4 76,6 21,6 78,4 27,1 72,9
Республика Ингушетия 10,9 89,1 9,9 90,1 8,5 91,5
Кабардино-Балкария 42,4 57,6 39,9 60,1 42,6 57,4
Карачаево-Черкесия 33,3 66,7 32,8 67,2 29,1 70,9
Северная Осетия — Алания 39,7 60,3 38,0 62,0 27,6 72,4
Чеченская Республика 11,2 88,8 7,4 92,6 9,3 90,7
Ставропольский край 69,6 30,4 66,8 33,2 65,4 34,6
— земельный налог — местные бюджеты;
— имущественные налоги — бюджеты субъектов Федерации;
— НДФЛ и налог на прибыль — федеральный бюджет.
Однако на практике имущественные налоги, взимание которых сопряжено с определенными техническими трудностями (например, в части определения стоимости имущества), обеспечивают менее 15 % поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ. В системе имущественного налогообложения налог на имущество организаций занимает центральное место. Его доля в общей сумме поступлений от имущественных налогов составляет более 95 % [2].
Основная «борьба» между федеральным правительством и органами государственной власти субъектов РФ развернулась за «инфляционные налоги», которые обеспечивают основную долю поступлений как в федеральный, так и в региональные бюджеты. Это НДС, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц и др. Во избежание подобных ситуаций необходимо наряду с определением соответствующих налогов по вертикали бюджетной системы ввести практику устойчивого закрепления части отдельных налогов за региональными бюджетами на долгосрочной основе. По мнению авторов, закрепления должны быть дифференцированы в зависимости от степени бюджетной обеспеченности собственными доходами. Необходимо отметить, что одинаковый подход к регионам в данном случае будет обеспечиваться не единым нормативом отчислений, а за счет применения единой методологии для определения этой квоты. В этих условиях налоговая политика обеспечивает независимость региональных бюджетов.
Реальная фискальная децентрализация определяется не столько количеством, сколько качеством налоговых полномочий каждого уровня бюджетной системы. Иными словами, наличие большого количества собственных доходных источников и прав по управлению ими при их малозначимости не позволяет говорить о финансовой независимости бюджетов субъектов РФ.
Финансовая самостоятельность субъектов Федерации, определяемая величиной финансового и налогового потенциала региона, в значительной степени зависит от разграничения налогов по вертикали бюджетной системы на постоянной основе. Это базовое условие, от которого зависит уровень доходов территорий. Проблема распределения доходных полномочий между уровнями власти в
России вряд ли может быть решена в рамках действующего налогового и бюджетного законодательства. Это один из сложнейших вопросов мировой практики, а не только России. В связи с этим данная проблема имеет и теоретическую сторону, которая постоянно должна совершенствоваться.
На текущий момент в Российской Федерации стоит важная задача достижения оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации при распределении налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий. Однако прежде чем рассмотреть предложения по повышению доходных источников регионов, представляется важным обратить внимание на проблему формирования налоговых баз различных налогов при оптимизации межбюджетных отношений. Данный фактор может существенно влиять на баланс взаимоотношений на уровне «Федерация — регионы — муниципалитеты», предопределяя возможности властей формировать привлекательный предпринимательский и инвестиционный климат на подведомственной территории. В этом смысле показательным примером является Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг. [1] (далее — концепция), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р.
Одной из основных задач в концепции названо укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации посредством обеспечения стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений. Для этого предлагается исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, без соответствующей компенсации из федерального бюджета. При этом о компенсации снижения доходов территорий при изменении налогов, зачисляемых в федеральный бюджет, ничего не говорится. На взгляд авторов, необходимо в среднесрочном периоде произвести расчет вертикального бюджетного дисбаланса с учетом доходных источников, их нестабильности, а также расходных обязательств всех уровней власти. И на основе полученного значения вертикального бюджетного дисбаланса обеспечить соответствие доходных источников и расходных обязательств для всех уровней власти.
Совершенствование действующего бюджетного и налогового законодательства в Российской Федерации должно проходить в направлении поэтапного расширения полномочий региональных органов власти и местного самоуправления при одновременном повышении эффективности налогового администрирования. При этом по сравнению с практикой 1990-х гг. расширение полномочий будет осуществляться в принципиально иной федеративной обстановке, когда в стране существенно усилена вертикаль власти, ликвидирована тенденция к демонстрации независимости регионов от федерального центра и минимизированы риски потери единого экономического пространства. В этих условиях, по мнению авторов, дополнительные налоговые полномочия не приведут к кризису государственности, а послужат исключительно повышению бюджетной автономии территорий.
В целях укрепления налогового потенциала регионов изменения должны коснуться в основном разграничения наиболее значимых в фискальном отношении налогов: налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций и НДС. Первые два налога, как известно, занимают значительную долю в налоговых поступлениях бюджетов регионов. Рассмотрим каждый из этих налогов подробнее.
Налог на доходы физических лиц. Следует отметить, что среди российских ученых и специалистов-практиков не существует единого мнения об оптимальности уровня децентрализации налога на доходы физических лиц. Можно привести следующие аргументы, обосновывающие необходимость закрепления данного налога за региональным уровнем власти:
— поступления от подоходного налога, как правило, тесно коррелируют с поступлениями от других налогов. Однако в Российской Федерации налоговая база налога на доходы физических лиц (НДФЛ) более равномерно распределена по территории страны, тем самым оказывая выравнивающее воздействие на налоговый потенциал регионов;
— экономическая эффективность обеспечивается при закреплении НДФЛ за любым уровнем бюджетной системы, поскольку это налог на жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются им властями всех уровней.
В пользу необходимости его закрепления за федеральным бюджетом приводятся следующие аргументы:
— из федерального бюджета финансируются услуги, к которым все население страны должно иметь равный доступ, или которые в равной мере
рассчитаны на всех жителей, независимо от уровня их доходов или места проживания;
— если НДФЛ взимается по прогрессивной шкале, он одновременно выполняет функцию перераспределения доходов, а эта функция должна возлагаться на федеральное правительство;
— предоставление льгот по НДФЛ позволяет создавать у населения стимулы заниматься определенными видами деятельности (например, заботиться о здоровье или покупать жилье), т. е. НДФЛ может использоваться в качестве инструмента проведения социальной и макроэкономической политики, а потому должен закрепляться за федеральным уровнем.
Если НДФЛ будет целиком закреплен на региональном уровне, то все эти аргументы остаются в силе, но уже не для федерального, а регионального уровня. Тем не менее функция перераспределения доходов (в случае прогрессивного подоходного налога) при этом резко сужается, поскольку выравнивание будет происходить только внутри регионов, а не между ними. А «бедное» население живет в основном в бедных регионах, которым нечего перераспределять (социальная несправедливость). Однако в Российской Федерации данный фактор нивелирован действием плоской шкалы налога.
Закрепление НДФЛ за региональным уровнем влияет на территориальное размещение факторов производства. Мобильность налоговой базы часто используется как аргумент против передачи НДФЛ на региональный уровень вообще или против использования на региональном уровне прогрессивного подоходного налога. Этот аргумент против закрепления НДФЛ за региональным уровнем можно нивелировать посредством установления на федеральном уровне ограничений, в пределах которых регионы смогут определять ставки своих подоходных налогов. Кроме того, в России население в силу социально-экономических факторов (низкий уровень заработной платы, высокая стоимость жилья и значительная его дифференциация по регионам) менее мобильно по сравнению со странами Запада.
Таким образом, есть серьезные аргументы в пользу закрепления налога на доходы физических лиц за региональными бюджетами. При этом необходимо решить, в какой форме и каком объеме должны быть переданы полномочия по регулированию условий подоходного налогообложения.
Налог на прибыль организаций. При распределении полномочий по данному налогу авторы предлагают руководствоваться следующими аргументами:
— налог на прибыль организаций является одним из эффективных инструментов перераспределения доходов и макроэкономического регулирования. Он имеет значительный потенциал влияния на межрегиональное распределение ресурсов. Именно по этой причине передача большого объема полномочий по его взиманию на региональный уровень является менее эффективной;
— налог на прибыль зависит от макроэкономической ситуации, что делает его поступления нестабильными. Поэтому закреплять его за региональным уровнем не рекомендуется. Более того, прибыль является показателем, которым легко манипулировать в процессе бухгалтерского учета;
— облагаемая база налога на прибыль по территории Российской Федерации распределена неравномерно. Это ограничивает возможность передачи полномочий по его взиманию на региональный уровень, поскольку может обостриться проблема диспропорций бюджетной обеспеченности регионов;
— база налога на прибыль обладает значительной мобильностью, что является основным аргументом против закрепления налога за региональным уровнем с позиции классической теории. Существование предприятий, имеющих множество филиалов, затрудняет определение территории, на которой создается прибыль. Тем самым увеличиваются издержки на администрирование налога;
— налог на прибыль тесно взаимосвязан с налогом на доходы физических лиц, НДС, социальными платежами, влияя на объемы поступлений в бюджетную систему. Этим обусловливаются его макроэкономическая роль и необходимость закрепления полномочий по его регулированию за федеральным уровнем;
— региональные власти в ограниченных пределах могут исполнять функции перераспределения ресурсов, направляя средства на финансирование региональных и местных общественных услуг, возмещение вреда, нанесенного окружающей среде, а также устранение искажений в распределении ресурсов, вызванных налоговой политикой. С этой точки зрения полномочия по регулированию и сбору налога на прибыль могут быть переданы на региональный уровень в той степени, в какой они повышают эффективность государственных услуг, сокращают ущерб, наносимый окружающей среде, и не влияют на территориальное распределение ресурсов, т. е. являются нейтральным средством получения доходов на региональном уровне.
Налог на добавленную стоимость. В настоящее время в России сложилась ситуация, когда
наблюдается сокращение налоговой базы НДС по отношению к ВВП страны. При определенных экономических тенденциях вполне возможно, что суммы возмещения перекроют суммы уплаты НДС. Таким образом, эффективность подхода пропорционального распределения НДС как общего налога между разными уровнями бюджетной системы в качестве выравнивающего инструмента будет зависеть от реализации в экономике структурных реформ, направленных на повышение в валовом продукте доли продукции с высокой степенью переработки (большим объемом добавленной стоимости), а также совершенствование администрирования НДС.
С учетом изложенных принципов разграничения налоговых полномочий, а также опыта построения налоговых систем ряда зарубежных государств (ФРГ и др.) авторы предлагают структуру разграничения налоговых источников доходов между звеньями бюджетной системы страны. При этом предполагается, что федеральные, региональные и местные налоги в полном объеме будут поступать в соответствующие бюджеты, а общие налоги начнут перераспределяться между бюджетами разных уровней по дифференцированным нормативам в целях бюджетного регулирования. По расчетам авторов, предлагаемая структура позволит обеспечить реализацию расходных полномочий, закрепленных за соответствующими уровнями власти, за счет собственных источников доходов в среднем по России на 80-85 %.
Предлагаемая структура разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней РФ должна включать:
— общие налоги;
-федеральные налоги и сборы;
— региональные налги;
— местные налоги.
К общим налогам будут относиться:
— НДС;
— налог на прибыль организаций.
Федеральные налоги будут включать:
— акцизы;
— налог на добычу полезных ископаемых;
— государственную пошлину;
— систему налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции;
— сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.
В состав региональных налогов будут входить:
— налог на доходы физических лиц;
— транспортный налог;
— налог на имущество организации;
— единый налог по упрощенной системе налогообложения;
— водный налог;
— налог на игорный бизнес.
В состав местных налогов будут входить:
— земельный налог;
— налог на имущество физических лиц;
— единый сельскохозяйственный налог;
— единый налог на вмененный доход.
Закрепление части отчислений от общих и
фискально значимых налогов (НДС и налога на прибыль организаций) на постоянной основе за региональными и местными бюджетами путем разделения ставок налога будет способствовать усилению заинтересованности органов местного самоуправления в собираемости налогов, наращивании собственных доходов, повышению самостоятельности бюджетов и ответственности этих органов за бюджетную обеспеченность. Это позволит нижестоящим органам власти своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, вести стратегическое бюджетное планирование.
Таким образом, по мнению авторов, для укрепления налогового потенциала региона, обеспечения устойчивого экономического роста, долгосрочных стимулов к конкуренции между региональными властями в развитии экономической активности и привлечении инвестиций должны быть осуществлены следующие мероприятия.
1. Совершенствование действующего бюджетного и налогового законодательства РФ в области расширения фискальных полномочий региональных органов власти. Зарубежный опыт свидетельствует, что большинство стран имеет бюджетно-налоговые системы, одновременно децентрализованные в фискальном плане. Чем более развита экономика
страны, обладающей эффективной бюджетно-налоговой системой, тем большая степень фискальной децентрализации для нее характерна.
2. Увеличение доли собственных налоговых доходов в бюджетах субъектов РФ за счет закрепления части федеральных налогов на долгосрочной основе.
3. Перемещение правовых полномочий по принятию значительного объема экономических и хозяйственных решений, связанных с привлечением и размещением инвестиций, с федерального на региональный уровень.
Осуществление всего комплекса предлагаемых мер в целостной системе дает возможность эффективно решить большинство ключевых проблем функционирования бюджетов разных уровней бюджетной системы России.
Список литературы
1. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах: утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 № 467-р.
2. Налоги и налогообложение: учебник / под ред. Б. Х. Алиева. М.: Финансы и статистика. 2007. С. 266.
3. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009. Статистический сборник. М. 2009.
4. Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб.: Изд. СПбГУЭФ. 1999.
5. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Спб. 1890. С. 89.
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЕТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБЛЕЙ!
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства) предусмотрены скидки
(495) 721-85-75, 8-926-523-79-52 popova@fin-izdat.ru
