CC BY
24DOI 10.47643/1815-1337_2022_4_223
НАДЗОР И КОНТРОЛЬ КАК ГАРАНТИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОПЕРАТИВНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ SUPERVISION AND CONTROL AS GUARANTEES OF THE RULE OF LAW OPERATIONAL AND INVESTIGATIVE ACTIVITIES OF OPERATIONAL DIVISIONS OF THE PENAL ENFORCEMENT SYSTEM
ЛУГОВИК Виктор Федорович,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры ОРД ОВД Омской академии МВД России, ведущий научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России. 644092, Россия, Омская обл., г. Омск, пр. Комарова, 7. E-mail: vluq@yandex.ru;
ОМЕЛИН Виктор Николаевич,
доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России. 125130, Россия, г. Москва, ул. Нарвская, 15А, стр. 1. E-mail: v.omelin@mail.ru;
Lugovik Viktor Fedorovich,
Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Internal Affairs of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
leading researcher of the Federal State Institution of the Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia. 7 Komarova Ave., Omsk, Omsk region, 644092, Russia. E-mail: vluq@yandex.ru
Omelin Victor Nikolaevich,
Chief research scientist of the Scientific research institute of the Federal service for execution of punishment of Russia Doctor of low, Professor.
Doctor of Law, Professor, Chief Researcher of the Federal Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia. 125130, Russia, Moscow, Narvskaya str., 15A, p. 1. E-mail: v.omelin@mail.ru
Краткая аннотация. В статье рассматриваются проблемы прокурорского надзора и ведомственного контроля в сфере оперативно-розыскной деятельности. Анализируются предмет прокурорского надзора и ведомственного контроля, предлагаются изменения и дополнения в законы и ведомственные нормативные правовые акты.
Abstract. The article deals with the problems of prosecutorial supervision and departmental control in the field of operational investigative activities. The subject of prosecutor's supervision and departmental control is analyzed, amendments and additions to laws and departmental regulatory legal acts are proposed.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, прокурорский надзор, оперативные подразделения, ведомственный контроль.
Keywords: operational investigative activity, prosecutor's supervision, operational units, departmental control.
Дата направления статьи в редакцию: 23.01.2022
Прокурорский надзор и ведомственный контроль выступают важнейшими гарантиями обеспечения законности и эффективности оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД), осуществляемой оперативными подразделениями уголовно-исполнительной системы (далее -УИС). При буквальном толковании норм Федерального «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД), Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ о прокуратуре) и других нормативных правовых актов следует, что надзор и контроль не являются тождественными понятиями. И следует согласиться, что применительно к каждой сфере правоприменения понимание надзора и контроля будет различным [1, С. 26].
Предмет и задачи прокурорского надзора и ведомственного контроля за ОРД существенно отличаются. Правовой основой определения предмета прокурорского надзора в сфере ОРД являются, прежде всего, Конституция Российской Федерации, а также указанные выше законы. Касательно ведомственных нормативных правовых актов прокуратуры [2], то они во взаимосвязи норм Конституции РФ и упомянутых законов распространяют свое действие единственно на сотрудников прокуратуры. Согласно ст. 17 ФЗ о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации имеет право издавать нормативные правовые акты обязательные для исполнения только работниками органов и организаций прокуратуры.
По названию ст. 21 ФЗ об ОРД можно сделать неверный вывод, что речь идет о прокурорском надзоре за ОРД в целом (организацией, тактикой, методикой, приемами и способами оперативно-розыскных мероприятий и др.), а не о надзоре за исполнением законов оперативными подразделениями органов, осуществляющих ОРД. Вместе с тем, уже в первой части упомянутой статьи говорится исключительно о надзоре за исполнением ФЗ об ОРД.
Статья 29 ФЗ о прокуратуре детализирует предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. В первую очередь прокурорам надлежит проверять соблюдение прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД. Согласно этим предписаниям прокурор осуществляет свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном законами Российской Федерации, но не ведомственными нормативными правовыми актами оперативно-розыскных органов.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 4(208)
Точное соблюдение и исполнение предписаний ведомственных нормативных правовых актов органов, осуществляющих ОРД - это «зона» ведомственного контроля, осуществляемого руководителями соответствующих органов, что определено ст. 22 ФЗ об ОРД. Согласно Указания Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления ОРД, в предмет прокурорского надзора не входят [3]. Аналогичная норма содержится и в совместном нормативном акте Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ [4]. Кроме этого, упомянутые межведомственные нормативные правовые акты регламентируют порядок представления оперативно-служебных документов оперативными подразделениями указанных оперативно-розыскных органов с целью осуществления уполномоченными прокурорами надзора за исполнением ФЗ об ОРД. К сожалению, подобный совместный нормативный правовой акт Генеральной прокуратуры РФ и ФСИН РФ отсутствует.
В данный момент действует приказ Генеральной прокуратуры РФ, определяющий не порядок представления прокурору оперативно-служебных документов, а лишь предмет надзора за исполнением ФЗ об ОРД в следственных изоляторах, помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, исправительных и лечебно-профилактических учреждениях, территориальных органах УИС. В нем качестве предмета надзора предлагается рассматривать законность проводимых мероприятий по обеспечению личной безопасности подозреваемых, обвиняемых и осужденных, персонала и иных лиц; выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию готовящихся и совершаемых преступлений и нарушений внутреннего распорядка указанных учреждений и органов; розыску в установленном порядке подозреваемых, обвиняемых и осужденных, совершивших побег, а также осужденных, уклоняющихся от отбывания лишения свободы; содействию в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных подозреваемыми, обвиняемыми и осужденными до прибытия в соответствующее учреждение [5]. Информационный потенциал данной нормы невысок, так как в ней по сути дублируется положение ст. 84 УИК РФ.
Казалось бы, что перечень документов, представляемых прокурору определен законодательно (ч. 1 ст. 21 ФЗ об ОРД) и проблем в этой части быть не должно. Однако эта норма носит общий характер и нуждается в пояснении, так как неопределенность в перечне документов порождает произвольное толкование порядке их представления как прокурорскими работниками, так и сотрудниками оперативных подразделений УИС. Например, возникает вопрос, какие документы следует относить к учетно-регистрационным?
По нашему мнению, во многом пробелами в правовом регулировании объясняется распространенность «вторжения» прокуратуры в область контрольной деятельности руководителей учреждений и органов УИС, уполномоченных на осуществление ОРД. В частности, уполномоченные прокуроры в представлениях и протестах по результатам прокурорских проверок дают оценку содержанию отдельных оперативно-розыскных мероприятий по делам оперативного учета, полноте планирования по данным делам, «наступательности» осуществлении оперативно-розыскных мероприятий.
Следует отметить, что вопрос о предмете прокурорского надзора за ОРД остается дискуссионным. По смыслу ч. 2 ст. 21 и ч. 2 26 ФЗ о прокуратуре во взаимосвязи со ст. 21 ФЗ об ОРД прокурор не вправе вмешиваться в ОРД, а также подменять руководителей оперативно-розыскных органов по осуществлению ведомственного контроля. Соблюдение и исполнение ведомственных нормативных правовых актов ФСИН России, регулирующих ОРД (впрочем, как актов и других субъектов ОРД), контролируют уполномоченные должностные лица данных органов [6, С. 88].
Обобщение проведенных органами прокуратуры проверок в территориальных органах и учреждениях УИС в 2021 г., выявленных нарушениях в ходе осуществления ОРД, а также зафиксированных в актах прокурорского реагирования показало следующую картину. Все нарушения в указанной области можно объединить в следующие группы:
общие недостатки осуществления ОРД (руководители, уполномоченные на осуществление ОРД, не осуществляют постоянный контроль за проведением оперативной проверки и разработки; не проверен факт возможной осведомленности осужденных о преступных намерениях и др.);
недостатки по делам оперативного учета (необоснованное прекращение дел оперативного учета, формализм при ведении указанных дел, невыполнение пунктов плана и др.);
нарушения при проведении отдельных оперативно-розыскных мероприятий (не осуществлена проверка полученной информации, не проведена оценка результатов проведения ОРМ оперативными сотрудниками).
В ряде случаев обоснованность прокурорской оценки каких-либо недостатков оперативно-служебной деятельности в территориальных органах УИС как нарушений ФЗ об ОРД вызывает сомнения. В частности, полагаем, что замечания о формализме, отсутствии наступательности, несвоевременном исполнении пунктов плана оперативно-розыскных мероприятий по делам оперативного учета, которые часто отмечаются в актах прокурорского реагирования, нельзя трактовать как нарушения упомянутого закона. Дело в том, что согласно ст. 1 ФЗ о прокуратуре прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и если нарушен закон, то прокурор должен в представлении (протесте) указать норма какого закона нарушена (название закона, статья, часть, пункт). Возникает вопрос, какой закон нарушен при оценочной констатации об отсутствии «наступательности по делу оперативного учета»?
Анализ практики прокурорского надзора показал, что некоторые прокуроры выходят за рамки установленных законом полномочий, истребуют для изучения документы, имеющие исключительно организационно-тактическое содержание (планы, легенды и др.), справки о выполнении отдельных оперативно-розыскных мероприятий, требуют периодического направления им каких-либо справок о результатах деятельности (еженедельно, ежемесячно), вводя тем самым дополнительные формы отчетности и т.п.
Анализ актов прокурорского реагирования по результатам надзорных проверок ОРД в отдельных территориальных органах УИС свидетельствует о том, что часть нарушений правовых норм, регламентирующих ОРД, оперативными сотрудниками можно объяснить небрежностью
в оформлении результатов оперативно-розыскных мероприятий, недостаточной профессиональной подготовкой, недостаточным уровнем ведомственного контроля за ОРД.
В соответствии с установленным порядком дела оперативного учета оперативные сотрудники заводят в целях собирания и систематизации сведений, полученных оперативным путем, а также проверки и оценки результатов оперативно-розыскных мероприятий. В таких делах концентрируются в числе других и сведения, не входящие, по нашему мнению, в предмет прокурорского надзора. Это планы оперативно-розыскных мероприятий, справки, акты, фиксирующие ход и результаты упомянутых мероприятий и т.п. Путем анализа дел оперативного учета можно установить сведения о лицах, оказывающих конфиденциальное содействие оперативным подразделениям.
Следует заметить, что до настоящего времени в нормативных правовых актах ФСИН России ни нормативно, ни организационно не решен вопрос разделения результатов ОРД на подлежащие и не подлежащие представлению уполномоченному прокурору. Одним из вариантов решения проблемы соблюдения секретности и конспирации при работе по делам оперативного учета могло бы стать ведение таких дел в двух частях (разделах), как это предусмотрено в ведомственных нормативных правовых актах МВД России. В отдельном разделе могли бы концентрироваться документы, содержащие сведения, не входящие в предмет прокурорского надзора, в частности, сведения о лицах - субъектах оперативного внедрения, а также о лицах, оказывающих конфиденциальное содействие оперативным подразделениям УИС. Указанные сведения могут представляться уполномоченным прокурорам в порядке, установленном ст. 21 ФЗ об ОРД.
Изложенное позволяет поставить вопрос о разработке и принятии совместного нормативного правового акта Генеральной прокуратуры России и ФСИН России «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами и учреждениями ФСИН России», в котором следует четко определить предмет прокурорского надзора и порядок его осуществления. Ведомственный контроль ОРД в отличие от прокурорского надзора дает возможность руководителям органов и учреждений УИС предупредить или устранить принятие неправомерного оперативно-тактического решения по тому или иному вопросу. В каждом случае осуществления оперативно-розыскных мероприятий следует обеспечить принятия такого решения при наличии достаточных данных, подтверждающих его законность и обоснованность. Необходимо исходить из того, что постановление о проведении оперативно-розыскных мероприятий, перечисленных в ст. 8 ФЗ об ОРД, должно быть утверждено полномочным руководителем и содержать исчерпывающую информацию об объекте оперативной заинтересованности.
В ходе осуществления ведомственного контроля за законностью ОРД уполномоченным руководителям следует обращать внимание на законность и обоснованность заведения и прекращения дел оперативного учета; подготовки, проведения и прекращения оперативно-розыскных мероприятий (ст. ст. 7, 8, 9 ФЗ об ОРД).), а также об использовании результатов ОРД; постановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия; соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам ОРД, в том числе установленных ст. 84 УИК РФ.
Руководитель учреждения УИС и начальник оперативного подразделения при выявлении фактов проведения оперативно-розыскных мероприятий с нарушением предусмотренных законом оснований и условий должен требовать незамедлительного их прекращения.
Наряду с указанными выше предложениями, касающимися дополнений в межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры России и ФСИН России, целесообразно внести изменения в название ст. 21 ФЗ об ОРД в следующей редакции: «Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности». Это уточнение будет не только соответствовать ст., ст. 1, 21, 30 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», но и позволит уточнить предмет прокурорского надзора в сфере ОРД.
Библиогра фия:
1. Курдюмов М.Д. О проблеме соотношения терминов «контроль» и «надзор» на примере властной деятельности по обеспечению конкуренции в банковской сфере // Российская юстиция. 2021. № 2. С. 26.
2. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.02.2011 № 33 (ред. от 20.01.2017) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (вместе с «Инструкцией о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности».
3. Указание Генпрокуратуры РФ № 215/69, МВД РФ № 1/7818 от 29.09.2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности».
4. Указание Генпрокуратуры РФ, ФСБ РФ № 20-27/10 от 18.04.2002 г. «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами Федеральной службы безопасности».
5. Пункт 1.4 приказа Генпрокуратуры России от 16.01.2014 № 6 (ред. от 03.12.2021) «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».
6. Гулягин А.Ю. Обеспечение законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности средствами прокурорского надзора // Российский следователь. 2012. № 12. С. 46; Колесников А.В. Прокурорский надзор за исполнением законом при использовании результатов оперативно-розыскной деятельности в расследовании преступлений против личности, совершенных в условиях неочевидности: дис. ...канд. юрид. наук. - М., 2017. С. 88.
References:
1. Kurdyumov M.D. On the problem of the correlation of the terms "control" and "supervision" on the example of power activities to ensure competition in the banking sector // Russian Justice. 2021. No. 2. p. 26.
2. Order of the Prosecutor General of the Russian Federation dated 02/15/2011 No. 33 (ed. dated 01/20/2017) "On the organization of prosecutorial supervision over the implementation of laws in the implementation of operational investigative activities" (together with "Instructions on the procedure for compiling and submitting a report on the work of the Prosecutor for the supervision of the execution of laws when carrying out operational investigative activities".
3. Instruction of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation No. 215/69, the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation No. 1/7818 dated 29.09.2008 "On the procedure for submission by internal affairs bodies of operational and official documents for the purpose of supervision by prosecutors of the execution of the Federal Law "On Operational and investigative Activities".
4. Instruction of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, FSB of the Russian Federation No. 20-27/10 dated 04/18/2002 "On the procedure for prosecutorial supervision of the Execution of the Federal Law "On Operational Investigative Activities" by the bodies of the Federal Security Service".
5. Paragraph 1.4 of the Order of the Prosecutor General's Office of Russia dated 16.01.2014 No. 6 (ed. dated 03.12.2021) "On the organization of supervision over the execution of laws by the administrations of institutions and bodies executing criminal penalties, pre-trial detention facilities when suspects and accused of committing crimes are detained."
6. Gulyagin A.Yu. Ensuring legality in the implementation of operational investigative activities by means of prosecutorial supervision // Russian investigator. 2012. No. 12. p. 46; Kolesnikov A.V. Prosecutor's supervision over the execution of the law when using the results of operational investigative activities in the investigation of crimes against the person committed in conditions of non-obviousness: dis. ...cand. jurid. Sciences. - M., 2017. p. 88.
