CC BY
267УДК 343 ББК 67.7
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10320
МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Никита Алексеевич ПАТРУШЕВ, Институт прокуратуры Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) E-mail: ulum1981@mail.ru
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность
Аннотация. В статье на основе изучения и анализа законодательных и иных нормативных правовых актов, а также научной литературы рассматриваются место и роль прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в правоохранительной системе. Место прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, во многом определяется компетенцией органов прокуратуры, которая существенным образом отличается от других правоохранительных органов.
В работе показаны полномочия прокурора в осуществлении надзорной деятельности, а также правовые средства реагирования на выявленные им факты нарушений законности. Делается вывод о том, что прокурорский надзор, осуществляемый за оперативно-розыскной деятельностью, имеет специфические особенности, которые обусловлены в первую очередь наличием множества ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок организации и тактики оперативно-розыскной деятельности в том или ином органе (министерстве либо ведомстве).
Ключевые слова: надзор, прокуратура, оперативно-розыскная деятельность, уполномоченные прокуроры, понятие надзора, место и роль прокурорского надзора, государственные органы.
Annotation. In the article on the basis of study and analysis of legislative and other normative legal acts, as well as scientific literature examines the place and role of procuratorial supervision over execution of laws by conducting investigative activities, in the system of law enforcement. Place of procuratorial supervision of the execution of the laws by conducting investigative activities, is largely determined by the competent bodies of the procurator's office, which is substantially different from other law enforcement agencies.
In the work functions of the authorized prosecutor shows the implementation of oversight activities, as well as legal means of responding to the identified them violations of the rule of law. Concludes that the Prosecutor's supervision, exercised for operatively-search activity, has specific characteristics which are due primarily to the presence of many departmental normative legal acts regulating the procedure of organization and tactics of operatively-search activity in one or another authority (ministry or department).
Keywords: supervision, the prosecutor's office, operational-search activity, authorized prosecutors, the notion of supervision, the place and role of procuratorial, organs of the state.
Соблюдение законности в сфере оперативно-розыскной деятельности (далее — ОРД) — общегосударственная задача1. Следует отметить, что основная нагрузка в ее решении ложится на прокуратуру как единственный орган, наделенный государством функцией осуществления надзора за ОРД. От
уровня организации данной работы зависит эффективность проводимых мер по защите жизни и здоровья граждан и противодействию преступности2. Для реализации этой функции во всех уровнях управления сегодня представлены эти органы, определены уполномоченные прокуроры, имеющие допуск к сведениям, составляю-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
щим государственную тайну, и правомочные осуществлять надзор за ОРД.
В частности, на федеральном уровне надзорную деятельность в отношении рассматриваемой нами отрасли осуществляет Генеральная прокуратура Российской Федерации, на региональном уровне — прокуратура по субъектам Российской Федерации. Что же касается районных и городских муниципальных образований, то здесь надзорную функцию осуществляют соответствующие районные и городские прокуроры.
Надзорная деятельность организована и на режимных объектах, в закрытых административно-территориальных образованиях и в закрытых военных городках, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации и в иных органах государственной власти, в которых предусмотрена военная служба. Как видим, специфика просматривается и в организационно структурном построении линии прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, как функция (отрасль) органов прокуратуры в правоохранительной системе занимает важное место. Ни один из числа правоохранительных органов, кроме прокуратуры, не вправе осуществлять названную функцию.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2201-1 (п. 1 ст. 1) (далее — Закон о прокуратуре ) закреплен статус прокуратуры как «единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».
Отсюда вытекает немаловажный вывод о том, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей государственной власти (законодательную, исполнительную и судебную). Роль прокурорского надзора как одной из основных функций органов прокуратуры определяется специфическими особенностями направлений их деятельности, осуществляемой в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Необходимо отметить, что полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, определены в ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — ФЗ об ОРД ).
В частности, в ней сказано, что «по требованию ... прокуроров руководители органов, осу-
ществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие . дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-ре-гистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Сведения о лицах, ведренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности».
Мы не случайно процитировали полномочия прокурора в сфере надзора за ОРД, ибо не секрет, что отдельные руководители оперативных подразделений и их сотрудники имеют свое собственное мнение, согласно которому якобы прокурору на сегодня предоставлены чересчур широкие полномочия.
Мы не можем согласиться с такой позицией. Законодатель, предвидя неоднозначное отношение к полномочиям прокурора, специально предусмотрел норму следующего содержания: «неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность» (ч. 5 ст. 21 ФЗ об ОРД). Отсюда следует необходимость беспрекословного подчинения законным требованиям уполномоченного прокурора. Как нам представляется, другого варианта быть не должно.
В рамках предоставленных ему полномочий прокурор в ходе проверочных действий, направленных на определение реального состояния законности в сфере ОРД, пытается получить ответы на следующие основные вопросы:
■ имеются ли полномочия на осуществление ОРД у лиц, проводящих оперативно-розыскное мероприятие (далее — ОРМ), либо давших на это разрешение;
■ соблюдены ли права и свободы человека и гражданина при проведении ОРМ;
■ приняты ли во внимание установленные законом основания и условия их проведения;
■ соответствуют ли требованиям закона принятые должностными лицами оперативных подразделений решения в части, ка-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
сающейся заведения (продления сроков) и прекращения дел оперативного учета;
■ соблюдены ли сроки проведения и прекращения ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища;
■ не допущены ли нарушения при использовании результатов ОРД, не нарушен ли порядок рассекречивания сведений, полученных при проведении ОРМ;
■ каким образом осуществляется правовая и социальная защита оперативных работников, а также лиц, оказывающих им содействие.
Уполномоченный прокурор, чтобы получить ответы на указанные и иные вопросы, обязан:
■ «знакомиться с представленными подлинными оперативно-служебными документами, включающими дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ;
■ получить письменные объяснения от должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений закона;
■ требовать устранения нарушений закона, выявленных по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам;
■ опротестовывать противоречащие закону нормативные правовые акты органов, осуществляющих ОРД, а также постановления и иные решения должностных лиц указанных органов;
■ по фактам выявленных нарушений уголов-
ного законодательства в соответствии с установленными уголовно-процессуальным законом полномочиями выносить мотивированное постановление либо требовать от уполномоченного органа передачи результатов ОРД в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании;
■ вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД»3.
При подготовке к проведению надзорных проверок уполномоченный прокурор исходит из конкретных оснований. Ими чаще всего выступают: обращения граждан, юридических и должностных
лиц; результаты изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручении следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора.
Перечень оснований приведен в приказе Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 (в ред. приказа от 05.09.2012 г. № 380) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», которым руководствуется уполномоченный прокурор.
Таким образом, место и роль прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, в правоохранительной системе определяется, прежде всего, компетенцией органов прокуратуры, исключительной принадлежностью им данной функции, закрытостью и непрозрачностью оперативно-розыскной деятельности как объекта надзора, ее легитимностью, определяемой как относительно самостоятельный вид государственной деятельности, осуществляемый от имени государства.
Как известно, в структуре правоохранительных органов представлены и органы, осуществляющие ОРД. Они принадлежат разным министерствам и ведомствам. К тому же органы, осуществляющие ОРД, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством РФ нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий (ч. 2 ст. 4 ФЗ об ОРД). Следовательно, уполномоченный прокурор обязан строить свои проверочные действия (надзор) с учетом закрепленных в них особенностей.
1 Не случайно законодатель в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» посвятил ОРД специальную норму, именуемую «Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью» (ст. 21). Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2201-1 надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие рассматривает как относительно самостоятельную отрасль надзора.
2 Болдырев У.К. Актуальные проблемы оценки эффективности организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне // Образование. Наука. Научные кадры. 2016. № 4. С. 67—69.
3 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.02.2011 г. № 33 // СПС «Консультант Плюс»
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
