CC BY
10
МЯСЦОВЫЯ ОРГАНЫ УЛАДЫ: ПАЛ1ТЫЧНАЯ ЛАЯЛЬНАСЦЬ, ЭКАНАМ1ЧНАЯ 1НЕРТНАСЦЬ
Змiцер Кухлей
Рэзюмэ
У 2011 годзе ступень цэнтралiзаванасцi мясцовых органау улады у Беларус заставалася высокай як у адмЫстрацыйнай, так i у 0iHaH-савай сферах. Пры гэтым мясцовыя улады nаказалi высокую эфек-тыунасць у падтрыманн палiтычнай стабiльнасцi на падначаленых тэрыторыях, якая ставiлася пад пагрозу ростам сацыяльнай напру-жанасцi i пратэстнай актыунасцю у рэгiёнах. Аднак у рэалiзацыi па-стауленых цэнтральнай уладай эканамiчных задач, што патрабуюць шщыятывы мясцовага мраунщтва, «вертыкаль улады» паказала знач-на горшыя вынш.
Адначасова, захоуваючы status quo у адмiнiстрацыйным кантролi над мясцовымi органамi улады, цэнтр прадастауляу мясцовым уладам усё больш кампетэнцый у фшансавай i гаспадарчай дзейнасцi. У 2011 годзе зменены прынцып размеркавання падаткау памiж рознымi Узроунямi мясцовых i рэспублiканскiм бюджэтамi. Пры гэтым у па-раунаннi з папярэднiм годам павялiчылася частка бязвыплатных па-ступленняу у мясцовыя бюджэты з рэспублканскага. 1мкненне цэнтральнай улады праз змены крынiцау прыбытковай часткi мясцовых бюджэтау стымуляваць эканамiчнае развiццё рэпёнау пакуль суты-каецца з шертнасцю чыноунiкау, якiя працягваюць разлiчваць на датацьи цэнтра. Аднак рэспублiканскiя органы ужо не у стане пад-трымлiваць ранейшыя аб'ёмы бюджэтных трансфертау i выдаткау на дзяржпраграмы, фшансаванне якiх было адной з прычын валютна-фiнансавага крызiсу 2011 года.
Тэндэнцьй:
• nавялiчваецца доля мясцовых бюджэтау у размеркаванн падатковых паступленняу кансалiдаванага бюджэту;
• для бюджэтнага працэсу характэрнае далейшае nавелiчэнне узроуню цэнтралiзацыi рэсурсау у рэсnублiканскiм бюджэце;
• назiраюцца дысnраnорцыi у рэпёнах па узроунi датацыйнасцi, адначасова nавялiчваецца колькасць бездатацыйных бюджэтау i бюджэтау з умераным узроунем датацып на першасным узроунi мясцовага юраван-ня i самакiравання;
• пашыраюцца камnетэнцыi i адказнасць мясцовых уладау у фiнансавай сферы, якiя фактычна не выкарыстоуваюцца на месцах.
Мясцовая вертыкаль: пацвярджэнне лаяльнасщ
У 2011 сютэма мясцовага юравання i самакiравання Беларуа не зазнала кардынальных зменау i характарызавалась фактыч-най адсутнасцю аутаномп беларускiх рэпёнау ад цэнтра. Мяс-цовыя прадстаушчыя органы улады (саветы) працягваюць за-хоуваюць сiмвалiчную ролю: яны цалкам залежаць ад мясцо-вых адмшютрацый/выканкамау, якiя фактычна з'яуляюцца органамi дзяржаунай улады мясцовага узроуню. Саветы па-збауленыя сваiх выканаучых органау, таму iх дзейнасць аб-мяжоуваецца збольшага зацвярджэннем рашэнняу мясцовых выканаучых органау, якiя маюць стратэпчнае значэнне для развiцця рэгiёна.
Пры гэтым кампетэнцыя прадстаунiчых органау улады у фiнансавай сферы працягвае скарачацца на карысць мясцовых адмшютрацый. У 2011 мясцовыя фiнансавыя органы i выканкамы атрымалi дадатковыя паунамоцтвы на унясенне зменау i дапауненняу у рашэннi мясцовых саветау аб бюджэ-це i удакладненне паказчыкау мясцовага бюджэту.
Варта зазначыць, што у 2011 мясцовыя улады бьш выму-шаныя граць большую ролю у палiтычным працэсе, калi цэнт-ральнае кiраунiцтва на першых этапах валютна-фшансавага крызiсу страцiла кантроль над сггуацыяй, што выклжала рост незадаволенасщ насельнiцтва дзяржаунай палiтыкай. Аднак мясцовае юраунщтва засведчыла лаяльнасць дзейнаму прэзь дэнту i дастаткова эфектыуна здолела спынщь пратэстную актыунасць у сваiх рэгiёнах.
Летнiя пратэсты берасцейскiх i гарадзенскiх прадпрымаль-нiкау, што займалюя нелегальным прымежным гандлем i ад-чулi абмежаваннi сваiх магчымасцяу, быш хутка спыненыя регiянальным кiраунiцтвам з дапамогай олавжоу, цiску падат-ковых органау i перамоу. Яшчэ больш жорстка у рэгiёнах былi падауленыя «мау^выя акцып», пiк якiх таксама прыйшоуся на лета 2011 года. У сваю чаргу хваляванш работшкау на асоб-ных прадпрыемствах не стал сiстэмнымi: iх удалося спынщь праз саступю з боку мясцовых уладау i выкананне патраба-ванняу пратэстоуцау.
Са значным спазненнем прэзiдэнт адрэагавау на рост са-цыяльнай напружанасцi, яю вiдавочна праявiуся у асобных рэпёнах, паклаушы пачатак стварэнню «тэрытарыяльнай
абароны» для барацьбы са знешнiмi i yнутранымi ворагамi, на-даушы званне генерал-маёра юраушкам абласных выканка-мау.1 На рэгiянальнае юраунщтва былi ускладзеныя абавязкi па тэрытарыяльнай абароне, сярод задач якой праглядаецца прадух^енне «хаосу дзяржауных пераваротау».
Пры гэтым, у параунанш з 2010-м, мясцовыя органы ула-ды услед за iншымi дзяржаyнымi iнстытутамi у пэунай ступенi страцiлi давер насельнщтва. Аднак гэтае змяншэнне не было таюм рэзкiм, як падзенне рэйтынгу прэзiдэнта,2 што сведчыць пра разуменне грамадствам рэальнага месца органау мясцо-вага юравання i самакiравання у сiстэме прыняцця рашэнняу.
Мясцовыя фшансы: цэнтралiзаванасць i стымуляванне шщыятывы
У сiтуацыi скарачэння рэсурсау для падтрымання ранейшай сацыяльна-эканамiчнай мадэлi цэнтральная улада iмкнулася забяспечыць большую защкауленасць чыноушкау у мясцовых крынiцах прыбытковай часткi бюджэтау. У 2011 падатковыя крынiцы прыбытку пераразмяркоувалюя у бюджэтнай сютэ-ме на карысць мясцовых органау улады. Пры гэтым дасягнуць пастауленых планау па швестыцыях, iмпартазамяшчэннi, развiццi прадпрымальнiцтва i раздзяржауленш маёмасцi у мiнулым годзе не атрымалася з-за iнертнасцi мясцовых адмь нiстрацый, якiя з-за празмернай бюджэтнай цэнтрашзацьп у апошнiя гады страцш шщыятыунасць i разлiчваюць выключ-на на бязвыплатныя паступленнi з рэспублжанскага бюджэту.
У 2011 пал^ыка рэспублiканскiх органау улады была на-кiраваная на павелiчэнне защкауленасщ мясцовых органау юравання у развiццi сваiх тэрыторый праз увядзенне новага мехашзму размеркавання падатку на прыбытак. Калi у 2010 50% гэтага падатку заставалася у рэспублiканскiм бюджэце, а 50% наюроувалася на мясцовы узровень, дык з 2011 года увесь падатак на прыбытак прадпрыемствау камунальнай формы уласнасщ, а таксама падатак на прыбытак прадпрыемствау недзяржаунай формы уласнасщ заставалюя у распараджэнш
Гл.: http://newsru.com/world/04nov2011/luka.html.
Гл. артыкул Сергея Николюка Общественное мнение: исторический
обвал гэтага збортка.
мясцовых бюджэтау. Падатак на прыбытак прадпрыемствау рэспублжанскай формы уласнасщ размяркоувауся як i раней: 50% — у рэспублжансю бюджэт, 50% — у мясцовы.3 Новы па-радак размеркавання падатку на прыбытак дазволiу пакiнуць на мясцовым узроуш 67.6% ycix паступленняу ад гэтага падатку, яю налiчваецца у рэгiёнах.4
Аднак пакуль нельга казаць, што павелiчэнне падатковай базы мясцовых бюджэтау за кошт падатку на прыбытак стала ютотным стымулам для стварэння новых вытворчасцяу у 2011, што пацвярджаецца рэакцыяй цэнтральных улад. У сакавiку мшулага года Камiтэт дзяржкантролю па Мшскай вобласцi раскрытыкавау дзейнасць мясцовых уладау за недастатковую падтрымку прадпрымальнiцкай шщыятывы, а у кастрычнiку Генпракуратура засведчыла, што мясцовыя выканаучыя камь тэты недастаткова актыуна шукаюць i прыцягваюць швеста-рау, мала iнфармуюць суб'ектау прадпрымальнiцкай дзей-насцi аб Льготах пры рэалiзацыi iнвестыцыйных праектау. Да крытыю далучыуся i старшыня Палаты прадстаушкоу У. Анд-рэйчанка, заяв^шы аб нiзкай самастойнасцi i безынщыятыу-насцi мясцовых органау улады у вырашэннi праблем па iмпар-тазамяшчэнш.
Акрамя падатку на прыбытак, у мясцовыя бюджэты у 2011 был уключаныя яшчэ падаходны падатак (100%), падатак на уласнасць (100%), падатак на дададзеную вартасць (29.4%) i шэраг iншых падаткау (каля 32.4% у агульным аб'ёме). Пры гэтым фiскальная палiтыка у Беларусi застаецца цэнтрамза-ванай: для Усiх рэпёнау дзейнiчае вызначаны на рэспубль кансюм узроунi адзiны парадак абкладання падаходным па-даткам, падаткамi на зямлю i на нерухомасць. У 2011 у мясцовых уладау засталося права павялiчваць стаую падаткау на
Бюджетный кодекс Республики Беларусь (с изм. и доп., вступившими в силу с 15.10.2010): Бюджетный кодекс Республики Беларусь от 16.07.2008 г. № 412-3; в редакции Закона Республики Беларусь от 13.12.2011 г. № 325-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (далее НРПА Республики Беларусь). 2011. № 140, 2/1877.
Аналггычны даклад «О состоянии государственных финансов Республики Беларусь за январь-декабрь 2011 года» // МШстэрства фшан-сау РэспублШ Беларусь [Электронны рэсурс] Кропка доступу: http:// www.minfin.gov.by/i/budget/yd11.pdf.
3
уласнасць — не больш як у два разы у параунанш з вызнача-нымь
Варта зазначыць, што у апошнiя пяць гадоу назiраецца няспынная тэндэнцыя павелiчэння долi прыбыткау мясцовых бюджэтау у параунанш з рэспублiканскiм бюджэтам ад падат-ковых паступленняу. KöAi у 2007 толькi 44.7% падатковых паступленняу трапляла у мясцовыя бюджэты, дык у 2011 гэта лiчба склала каля 58%.5
Падатковыя прыбытю рэспублiканскага i мясцовых бюджэтау у 2007-2011 гг.
2007 2008 2009 2010 2011
Рэспублжансю бюджэт, Вг млрд 14645.5 18016.1 16708.2 16410.8 22559.0
Мясцовыя бюджэты, Вг млрд 11814.5 16611.6 15989.0 18388.6 31205.0
Разам, Вг млрд 26460.1 34627.7 32697.2 34799.4 53817.0
Пры гэтым памiж рэгiёнамi назiраецца iстотнае адрознен-не у крынiцах прыбытковай часткi кансал^даваных бюджэтау. KöAi у Мiнску на дзяржауны сектар прыпадае 51.8% паступленняу, а у Брэсцкай вобласщ нават 55.7%, дык у Гродзен-скай — толью 30.4%.6 У Брэсцкай, Маплёускай i Гродзенскай абласцях у падатковых паступленнях кансалiдаванага бюджэ-ту значную удзельную вагу займае падаходны падатак — 33.1, 29.2 i 27.3% адпаведна. У той жа час у Мшскай, Гомельскай, Вщебскай абласцях i г. Мшску на падаходны падатак прыпадае толью 18.8, 15.9, 12.7 i 12.6% адпаведна. Частка паступленняу ад падатку на прыбытак у Гродзенскай, Брэсцкай, Гомельскай, Маплёускай абласцях i г. Мшску амаль аднолькавая — 16.2, 16.5, 15.5, 15.3 и 16.4% адпаведна. У Вщебскай вобласщ
5 Доходы консолидированного бюджета Беларуси в 2011 году увеличились на 10.9% до Br 85.4 трлн // [Электронный ресурс] Точка доступа: http ://www.belta.by/ru/all_news/economics/Doxody-konsoMirovannogo-bjudzheta-Belarusi-v-2011-godu-uveUchiUs-na-109-do-Br854-trln_i_588208.html.
6 Структурные сдвиги или радикальные реформы // Экономическая газета. 2012. 17 февраля. № 14(1533).
самы шзю паказнiк удзельнай вап падатку на прыбытак — адно 8.2%.
Мiнская вобласць з'яуляецца л^дарам сярод прыбыткау бюджэту ад паступленняу па дывiдэндах i прыбытках ад шшых формау удзелу у каштале — 37.1%, падатак на прыбытак так-сама займае значную частку у структуры паступленняу — 21.6%. Аднак агульная удзельная вага прыбыткау мясцовых бюджэтау у даходах кансал^даванага бюджэту знiзiлася з 37.9% у 2010 да 36.5% у 2011 годзе.
Частка бязвыплатных паступленняу з рэспублжанскага бюджэту у прыбытковай частцы мяцовых бюджэтау павяль чылася з 34.3% у 2010 да 35.4% у 2011 годзе, захоуваючы дата-цып i субвенцыi на самым высоюм узроунi за апошнiя гады. Вага выдаткау мясцовых бюджэтау у выдатках кансал^дава-нага бюджэту 2011 года павялiчылася да 55.3% у параунанш з 53.5% у 2010 годзе.
У 2011 нязначнай заставалася вага непадатковых прыбыткау мясцовых бюджэтау. Мясцовыя чыноунiкi тармозяць пра-цэс прыватызацыi нерухомасцi i адмауляюцца прадаваць яе беларускiм прадпрымальнiкам: частка прыбыткау кансал^да-ванага бюджэту па гэтым артыкуле складае толькi каля 0.28% ВУП. Акрамя таго, мясцовыя чыноушю атрымалi дадатковы рычаг щску на бiзнэс i магчымасць умяшання у працэс пры-ватызацыi дзякуючы указу № 677, паводле якога аблвыканка-мы i Мiнгарвыканкам маюць пераважнае права на набыццё акцый гаспадарчых таварыствау, у тым лжу стратэгiчных. Аднак выкарыстанне гэтых пераваг рэгiянальнымi уладамi на практыцы застаецца абмежаваным з-за адсутнасцi грошай у мясцовых бюджэтах.
Пры гэтым кiраунiцтва кожнай вобласщ i г. Мiнска ат-рымалi заданнi па прыцягненнi замежных iнвестыцый, аб'-ёмы якiх у 2011 у разы перавышалi планавыя заданнi 2010 года. Аднак усе вобласщ фактычна правалiлi выкананне да-ведзеных паказнiкау, рэалiзаваушы iх на узроуш 7%. Пры гэтым найбольшы паказнiк выканання плану склауся у Ма-гiлёускай вобласцi — 13%, а найменшы у Вiцебскай вобласщ — 3,4%.
З мэтай атрымання дадатковых рэсурсау прэзiдэнт указам № 75 надзялiу рэпянальныя органы улады паунамоцтвамi па прыцягненш знешнiх пазык у замежнай валюце. У 2011
Мшгарвыканкам планавау выпусцiць пящгадовыя еурабон-ды на суму USD 200 — 300 млн, аднак здзейснiць гэта не атры-малася з-за шзкага крэдытнага рэйтынгу i высокага кошту пазыкау. Паводле указу пазыкi мясцовых органау улады фар-мальна не мелi характару дзяржаунага знешняга доугу краiны, што дазваляла беларускаму ураду манiпуляваць па-казнiкамi дзяржаунага доугу Рэспублт Беларусь. Адначасо-ва з 1 студзеня 2011 было абмежаванае права мясцовых ула-дау рабщь запазычаннi, калi сума запланаваных плацяжоу па пагашэннi i абслугоуваннi новых i раней прынятых даугавых абавязанасцяу у бягучым або у кожным наступным годзе пе-равышае 15% планаванага на бягучы год аб'ёму даходау бюд-жэту без улжу атрыманых субвенцый, што сведчыць аб за-клапочанасцi цэнтральнага урада ростам аб'ёмау пазык мяс-цовымi улады.
Узмацненне фшансавай самастойнасцi першаснага узроуню мясцовай улады
З 2011 года на першасным узроунi пачау часткова «асядаць» падаходны падатак з фiзiчных асоб, аднак застаецца iстотнай рознща памiж рэгiёнамi краiны у рэалiзацыi дзяржаунай палi-тыкi. У сваю чаргу удакладненне выдатковых паунамоцтвау бюджэтау першаснага узроуню таксама спрыяльна пауплы-вала на функцыянаванне мясцовай улады, якой, аднак, яшчэ далёка да фшансавай аутаномп.
З 2011 у даход бюджэтау першаснага узроуню залiчваюц-ца ад^чэнш ад падаходнага падатку з фiзiчных асоб. Пры гэ-тым нарматывы адлiчэнняу павiнны вызначацца раённымi саветамi дэпутатау у залежнасщ ад унёску падаткаплатнiкау кожнай тэрыторып у бюджэт. Да 2011 года гэты падатак, саб-раны на тэрыторып сельсавета, у iх бюджэт не трапляу, а раз-мяркоувауся памiж раённым i абласным бюджэтамь Прычым вобласць магла забраць сабе да 20% ад аб'ёму падаходнага падатку, сабранага на тэрыторып раёна. Змена у размеркаванш падаходнага падатку станоуча адбiлася на самадастатковасщ першасных бюджэтау: колькасць бездатацыйных сельсаветау вырасла у 7 разоу — у 2010 iх было толью 33, а у 2011 стала больш за 240. Акрамя гэтага, амаль удвая павялiчылася коль-касць бюджэтау з умераным (менш за 50%) узроунем датацый-
насцк у 2010 iх было 389, а у 2011 ужо 742 (з агульнай коль-касцi 1358)7.
Аднак ступень канцэнтрацыi рэсурсау на узроуш сельса-ветау у рэгiёнах адрозшваецца i залежыць ад размеркавання фшансау саветамi дэпутатау таго цi шшага абласнога i база-вага узроуняу. У Гомельскай, Брэсцкай i Маплёускай аблас-цях большая частка выдаткау на першасным узроуш забяс-печваецца за кошт датацый, а у Мiнскай, Гродзенскай i Вщеб-скай абласцях большасць першасных бюджэтау з'яуляецца самадастатковай.
З 2011 быу уведзены новы мехашзм выдаткоування паза-бюджэтных сродкау, атрыманых шляхам самаабкладання. Да гэтага пазабюджэтныя сродкi не праходзiлi праз бюджэт, а з мiнулага года сродю, атрыманыя ад самаабкладання, уключа-юцца у прыбытковую i, адпаведна, выдатковую часткi першас-нага бюджэту. Аднак недахоп бюджэтных сродкау прымушае юраунщтва базавага узроуню павялiчваць асабютую базу да-ходау першасных бюджэтау: сельвыканкамы атрымлiваюць заданнi па зборы металалому i макулатуры i «планы» па сама-абкладаннi.
Варта зазначыць, што мясцовыя улады першаснага узроу-ню, пашырыушы прыбытковую базу бюджэтау, сутыкнулiся з недахопам выдатковых паунамоцтвау, якiя ютотна пераш-каджаюць iнiцыятыве мясцовых выканкамау. Прыкладам, iснуюць цяжкасцi з мехашзмам выкарыстання сродкау, якiя паступiлi у бюджэт сельсавета у вынiку продажу зямельных участкау з аукцыёну.
Высновы
Сутыкнуушыся са скарачэннем рэсурсау на падтрыманне бе-ларускай сацыяльна-эканамiчнай мадэлi, цэнтральная улада iмкнецца стварыць умовы для павелiчэння актыунасщ мясцовых адмiнiстрацый па прыцягненш iнвестыцый у рэгiёны, стварэннi новых вытворчасцей i павелiчэннi долi прыбыткау мясцовых бюджэтау за кошт мясцовых крынщ. Аднак мясцо-вая вертыкаль прызвычаiлася да дзяржаунай палiтыкi папя-
Гл.: Дэф1цыт бюджэту роуны нулю // Мясцовае самашраванне. 2012. 12 студзеня. № 1(273).
рэдшх гадоу, калi яе асноунай задачай з'яулялася захаванне сацыяльна-эканамiчнай стабiльнасцi у рэгiёнах дзякуючы да-тацыям цэнтра. Змяненне i пашырэнне крынiцау прыбытко-вай часткi мясцовых бюджэтау не з'яуляюцца самi па сабе стымуламi для мясцовых чыноушкау да выяулення шщыяты-вы, калi недахоп фiнансавых сродкау заусёды будзе кампен-савацца датацыямi з рэспублжанскага бюджэту.
Пры гэтым iмкненне беларускага юраунщтва палепшыць бiзнес-клiмат у краше у параунаннi з партнёрамi па Мытнай прасторы i стымуляваць дзелавую актыунасць праз змяншэн-не падатковай нагрузю на гаспадарчыя суб'екты адмоуна пау-плывае на прыбыткi мясцовых бюджэтау, яюя фармуюцца за кошт гэтых падаткау. Акрамя таго, падаецца малаверагодным, што ютотна знiжаныя планы па прыцягненш iнвестыцый бу-дуць выкананыя мясцовымi уладамi у 2012 годзе, калi гэтыя улады працягваюць тармазiць працэс раздзяржаулення.
