CC BY
7
МЯСЦОВЫЯ ОРГАНЫ УЛАДЫ: СТАБ1ЛЬНАСЦЬ I К1РАВАНАСЦЬ
Зьмiцер Кухлей
Рэзюмэ
У 2012 годзе не адбылося нейкix значнык зменаy у сiстэме мясцовага юра-вання i самаюравання. Мясцовая yлада y чарговы раз паказала высокi Узровень эфектыyнасцi па забеспячэннi сацыяльнай стабтьнасц y сваix рэгiёнаx. Вынiкi парламенцш выбараy засведчылi падтрымку мясцовымi адмiнiстрацыямi iснуючага дзяржаyнага курса. Аднак празмерная цэнтра-лiзацыя мясцовай улады, якая фактычна yбудавана y прэзiдэнцкую вер-тыкаль i пазбаyлена yласцiвасцяy еyрапейскага самакiравання, не спрыяе сбалансаванаму развщцю рэгiёнаy. Aбмежаваннi адмiнiстрацыйнага рэ-сурса y сацыяльна-эканамiчным развiццi сельскай мясцовасц перыядыч-на выводзiць на парадак дня вышэйшага кiраyнiцтва пытанне аб узмац-неннi мясцовай iнiцыятывы i самаюравання.
У 2012 на мясцовыя бюджэты 6ыу у значнай ступен yскладзены цяжар папулiсцкай палiтыкi вышэйшага кiраyнiцтва дзяржавы. На yсix узроyняx мясцовага кiравання i самакiравання перыядычна выяyляюцца факты ка-рупцыi i неэфекты^нага выкарыстання дзяржаyныx сродкаy. Пры гэтым непадсправаздачнасць мясцовай улады i закрытасць бюджэтнага працэ-су ад грамадскасц пашырае магчымасцi для выкарыстання карупцыйныx сxемаy, што з'яyляецца своеасаблiвай платай Цэнтра рэгiянальным эль там за палiтычную лаяльнасць.
Тэндэнцьп:
• пазбаyленне сельсаветаy ад гаспадарчыx функцый;
• мясцовыя бюджэты становяцца больш уразлiвымi ад папулiсцкай паль тык вышэйшага кiраyнiцтва па стрымлiванню росту тарыфаy на ЖКП i транспарт, таксама павелiчэнню заробкаУ;
• з-за абмежаванасц iншыx крынiц павялiчваюцца выдатк мясцовыx бюджэтаy па падтрымцы праектаy па мадэрнiзацыi вытворчыx прад-прыемстваy;
• на yзроyнi сельсаветаy пачынаюць праяyляцца недаxопы iснуючага ад-мшютрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу i пралiкi дзяржаyнай рэпяналь-най nалiтыкi;
• сельскае насельшцтва асобныx абласцей выказвае yсё большую неза-даволенасць nадыxодам Цэнтра па аптьшзацьп адмшютрацыйна-тэры-тарыяльнага падзелу на першасным узроyнi. Суnрацiy узбуйненню сель-саветаy знаxодзiць падтрымку сярод кiраyнiцтва асобныx рэгiёнаy.
Мясцовая улада: шраванасць уя карумпаванасць
Вышю парламенцкiх выбарау 2012 засведчыш высою узровень лаяльнасцi i кiраванасцi мясцовых уладау, якiя адказваюць за выкананне паказшкау па падтрымцы дзеючага курса дзяржа-вы у рэгiёнах. Аднак у адрозненне ад забеспячэння палггыч-най стабiльнасцi на падпарадкаваных тэрыторыях, мясцовыя улады не выяуляюць высокай эфектыунасщ у развщщ эка-номiкi сваiх тэрыторый. На працягу некальюх апошнiх гадоу беларускае юраунщтва падкрэслiвае важнасць развiцця мяс-цовага самакiравання.
Пасля парламенцкiх выбарау юраушком дзяржавы было зроблена некалью заяу аб неабходнасцi стымулявання i пад-трымкi мясцовай iнiцыятывы грамадзян, а таксама узмацнен-ня функцый першаснага узроуню мясцовай улады, яю з'яу-ляецца найменш небяспечным для прэз^дэнцкай улады i най-больш лаяльным дзеючаму прэзiдэнту.1 Аднак ^тотных зрухау па узмацненню ролi першаснага узроуня улады не адбылося.
Працягваецца адваротная тэндэнцыя — пазбауленне сельсаветау ад гаспадарчых функцый. У мшулым годзе амаль скон-чыуся працэс перадачы на баланс спецыялiзаваных камуналь-ных i дзяржауных арганiзацый сельсюх дарог, вулiц i шжы-нерных сетак. Сярод станоучых фактау можна назваць павелiчэнне ролi сельсаветау у размеркаванш сродкау па ра-монту дарог у сельскай мясцовасцi. У 2012 фшансаванне на гэтыя мэты праходзiла праз бюджэты сельсаветау з разлжу Вг 2.5 млн на адзш кiламетр.
У 2012 годзе мясцовыя i рэгiянальныя улады больш увагi надавалi паляпшэнню сiтуацыi у сферы аховы правапарадку, асаблiва у сельскай мясцовасцi, дзе у апошшя гады назiраец-ца недахоп участковых мшцыянерау. З мясцовых бюджэтау быш выдзелены сродкi для забеспячэння участковых службо-вым жыллём i транспартам.
См.: Лукашенко поручил усилить функции низовых звеньев местной власти // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://naviny.by/ гubгics/politic/2012/11/16/ic_news_112_405582/; Развитие местного самоуправления в Беларуси необходимо активизировать // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://ont.by/news/our_news/0080603.
Пры гэтым факты карупцьп i злоужывання службовым ста-новiшчам выяуляюцца на ycix узроунях сiстэмы мясцовага юра-вання i caмaкipaвaння. Кpымiнaльнaму пераследу у 2012 падвяр-гал1ся як шараговыя дэпутаты саветау, якiя звычайна займаюць кipуючыя пасады у дзяржауных прадпрыемствах i установах, так i юраунщтва органау улады уах узроуняу. Часта справы узбуд-жаюцца у дачыненш да ужо былых юраушкоу мясцовай верты-кал1, як, прыкладам, у адносшах да былых старшынь Жодзшска-га i Гомельскага гарвыканкамау. Найбольш рэзанансным у мшулым годзе з'яушуся працэс над былым першым намесшкам cтapшынi Мiнгapвыкaнкaмa I. Вас]льевым, якога абвшаващл у aтpымaннi хабару у асабл1ва буйным памеры. Паводле 1ндэксу успрымання карупцып Transparency International, у 2012 Беларусь заняла 123 месца з 176-i, апынуушыся у групе поcтcaвецкiх кpaiн з выcокiмi пaкaзнiкaмi карупцыь2
Мадэршзацыя i сацыяльная стаб^ьнасць за кошт мясцовых бюджэтау
У 2012 значна выра^ выдатю i прыбытю мясцовых бюджэтау у рэальным вымярэннi у параунанш з крызюным 2011 годам. Даходы мясцовых бюджэтау склалi Br 91.1 трлн, што на 18.3% болей за паказшю 2011 года, а выдатю прафiнансаваны у памеры Br 88.0 трлн, што на 25.8% болей за 2011 год.
Прафщыт мясцовых бюджэтау склау Br 3.1 трлн, або 3.4% ад прыбытковай частю, у той час як у крызюны 2011 ён быу на узроуш Br 4.5 трлн, або 9.3% ад прыбытковай частю. Нягле-дзячы на тое што цэнтральныя фiнансавыя улады падкрэсль валi неабходнасць сбалансавання мясцовых бюджэтау i на-кiравання прыросту даходау на зшжэнне даугавой нагрузкi, Гродзенская вобласць выканала кансалiдаваны абласны бюд-жэт з дэфщытам у памеры Br 205.2 млрд.3 Варта зазначыць,
Corruption Perceptions Index 2012 // Transparency International [Electronic resource] Mode of access: http://files.transparency.org/ content/download/537/2229/file/2012_CPI_brochure_EN.pdf. Аналитический доклад «О состоянии государственных финансов Республики Беларусь за январь-декабрь 2012 года» // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://www.minfin.gov.by/i/budget/ yandec2012.pdf.
2
што у 2011 усе кансамдаваныя бюджэты абласцей былi выка-наны з прафiцытам.
Пры гэтым па вышках першага паугоддзя мiнулага года быу дасягнуты значны прафiцыт мясцовых бюджэтау у паме-ры Вг 3.15 трлн. за кошт пазапланавых прыбыткау, што ства-рала магчымасщ выканання бюджэту з 10% прафщытам па вынiках 2012 года. Паводле звычайнай практыкi даходы за першае паугоддзе складаюць меней за 50% плана на год. Ад-нак у другой палове года цэнтральныя улады вырашыл сюра-ваць дадаткова атрыманыя сродкi мясцовых бюджэтау на стрымлiванне росту коштау на жыллёва-камунальныя паслугi i транспарт для насельнщтва, павелiчэнне заробкау i фшанса-ванне мадэршзацыйных праектау.
У мшулым годзе доля выдаткау на жыллёва-камунальную гаспадарку i жыллёвае будаунiцтва у разлжовай структуры мясцовых бюджэтау павял1чылася да 17.3%, у той час як у 2011 гэтая доля складала 7.9%. Доля каштальных выдаткау у структуры выдаткау мясцовых бюджэтау павялiчылася на 3.7%. Гэты рост звязаны з агульнадзяржауным курсам на мадэршзацыю дзеючых вытворчасцяу, цяжар фшансавання якой у 2012 быу перанесены на мясцовыя бюджэты.
Пры агульным змяншэннi у мiнулым годзе у параунаннi з пазамiнулым iнвестыцый у асноуны капiтал на 13.8%, сродю мясцовых бюджэтау на гэтыя мэты павялiчылiся на 20%.4 Зазначым, што у сувязi са скарачэннем крэдытнага фiнансавання дзяржауных праграм iнвестыцыi у асноуны капiтал у мiнулым годзе не дасягнулi узроуню 2011 года ш у водным рэгiёне. Найлепшых вынiкау атрымалася дасягнуць толькi у г. Мшске i Гродзенскай вобласщ, дзе iнвестыцыi у асноуны каштал склалi адпаведна 98.1 i 94.0% ад папярэдня-га года.5
Вага выдаткау мясцовых бюджэтау у выдатках кансал1да-ванага бюджэта 2012 склала 55.7% i заставалася амаль на ад-
См.: Направления сконцентрировать. Источники проконтролировать // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://neg.by/ publication/2013_02_01_16868.html.
См.: Инвестиции в основной капитал по областям и г. Минску // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://belstat.gov.by/homep/ru/ indicators/regions/14a.php.
4
ным узроуш з 2011 годам, калi iх доля раунялася 55.3%. Пры гэтым у мiнулым годзе у параунанш з 2011 значна скарацiлася частка бязвыплатных надыходжанняу з рэспублiканскага бюджэта з 35.4 да 31.5%.
Агульная удзельная вага даходау мясцовых бюджэтау у даходах кансалiдаванага бюджэту павялiчылася да 39.5% у 2012 годзе у параунанш з 36.5% у 2011 (без улжу бязвыплатных надыходжанняу). Гэтыя змены адбыл1ся дзякуючы павелiчэнню у 2012 долi мясцовых бюджэтау у размеркаванш падатку на прыбытак да 71.9% (67.6% — у 2011) i iншых падаткау да 34.1% (32.4% — у 2011). Пры гэтым доля падаткавых даходау у даход-най структуры мясцовых бюджэтау у мшулым годзе павяль чылася да 63.3% у параунанш з 59.6% у 2011 годзе.
У мшулым годзе, як i у папярэдшя гады, нязначнай заставалась вага непадаткавых прыбыткау мясцовых бюджэтау. Нягледзячы на невял^ рост долi непадаткавых даходау у да-ходнай частцы мясцовых бюджэтау — да 5.2% у мшулым годзе у параунанш з 4.9% у 2011, цэнтральныя улады не iмкнуц-ца павялiчваць эканамiчную самастойнасць рэгiянальных элiт i ющ на раздзяржауленне малых i сярэдшх прадпрыем-ствау.
Ужо на працягу трох гадоу iснуе сфармаваны Дзяржкам-маёмасцю пералiк аб'ектау на продаж, аднак планы па малой прыватызацып хранiчна не выконваюцца. У 2012 мясцовыя улады прадалi толькi 9 пакетау акцый камунальнай уласнасцi на суму Вг 165.4 млрд. Агулам ад выкарыстання дзяржмаёмасщ у мясцовыя бюджэты трапiла толькi Вг 616 млрд, у той час як у рэспублжансю — Вг 4.9 трлн.
Цэнтралiзаванасць падаткавай астэмы
У 2012 годзе не адбылося сур'ёзных зменау у размеркаваннi падаткау памiж рэспублiканскiм i мясцовымi бюджэтамi. У Беларуа фiскальная палiтыка працягвае заставацца цэнтраль заванай i вызначаецца на рэспублжансюм узроунi. Парадак размеркавання падаткау памiж мясцовымi i рэспублiканскiм бюджэтамi прапiсаны у Законе аб рэспублжансюм бюджэце, якi прымаецца на кожны календарны год. Паводле Закона у 2012 захавауся такi ж парадак размеркавання падатку на пры-
бытак, яю пачау дзейшчаць з 2011 года.6 Невялiкае новаувя-дзенне тычылася экалагiчнага падатку.7
У структуры прыбыткау мясцовых бюджэтау у мшулым годзе павялiчылася доля падаходнага падатку да 21.2% у пара-унанш з 19.2% у 2011-м, што звязана з значным тэмпам росту заробкау i пенсiй. Вага падатку на прыбытак у мшулым годзе таксама узрасла да 15.4% у параунанш з 12.1% у пазамшулым крызiсным годзе.
AnTbiMÎ3a^M адмш^трацыйна-тэрытарыяльнага падзелу на першасным узроуш
Негатыуныя дэмаграфiчныя тэндэнцыi у сельскай мясцовасщ, абмежаваныя функцыi i рэсурсы сельсаветау актывiзавалi размовы наконт узбуйнення адмшютрацыйна-тэрытарыяль-ных адзiнак на першасным узроуш. Рэспублiканскiя улады падкрэслiваюць важнасць менавгга эканамiчнага складнiку па-добных шщыятыу.
Рэарганiзацыя першасных органау улады бачыцца у давядзеннi iх да памерау, кал сельсаветы па тэрыторыi супа-даюць з сельскагаспадарчымi прадпрыемствамi, на тэрыторьп якiх яны знаходзяцца. На сённяшш час сельскагаспадарчыя прадпрыемствы валодаюць большымi рэсурсамi у параунаннi з бюджэтамi першаснага узроуню. Менавiта эканамiчныя суб'екты могуць ажыццяуляць большую дапамогу сельскаму насельнщтву у параунаннi з сельсаветам^ якiя з цяжкасцю вы-конваюць ускладзеныя на iх функцып па сацыяльным абслу-гоуваннi насельнщтва.
У 2012 стала вядома аб выпадках гвалтоуных дзеянняу у адносшах да старшынь сельсаветау. У вёсцы Сакалова Бяро-заускага раёна 78-гадовы мужчына аблiу старшыню сельса-вета бензшам, аднак падпалщь не паспеу. СМ1 паведамляюць
Инвестиции в основной капитал, op. cit.
У бюджэце не было прадугледжана фарм1раванне фонду аховы пры-роды: мерапрыемствы па ахове навакольнага асяроддзя фшансавам-ся у агульным парадку. У сувяз1 з гэтым 40% экалапчнага падатку было наюравана у рэспублжансю бюджэт, а 60% засталося на абласным узроуш. Бюджэты раённага узроуню не атрымал адлчэнняу ад экалапчнага падатку.
пра падобную псторыю у Кобрынскiм раёне, дзе пеноянер прыйшоу да будынка сельсавета з кулямётам у руках.8 Рост напружанасщ у сельскай мясцовасцi выклжаны звужэннем магчымасцяу асобных сельсаветау па аказанш сацыяльных паслуг мясцоваму насельнщтву.
Аднак мясцовыя жыхары у пераважнай большасцi нега-тыуна ставяцца да ^дэяу аб узбуйненнi першасных адзшак, асаблiва у Гродзенскай, Мiнскай i Вiцебскай абласцях. Рэпя-нальнае юраунщтва некаторых рэгiёнау з насцярожанасцю адносщца да лiквiдацыi маланаселеных сельсаветау. Напрык-лад, у Гродзенскай вобласщ захоуваюцца сельсаветы з коль-касцю насельнщтва 500 — 700 чалавек, а на абласным узроунi быу выпадак блакавання рашэння раённых улад, якое даты-чылася узбуйнення першасных адмшютрацыйна-тэрытары-яльных адзшак.
Асацыяцыя мясцовых уладау i супрацоушцтва з еурапейскiмi партнёрамi
Мясцовыя улады, асабл1ва у прымежных рэгiёнах, защкауле-ны у наладжваннi супрацоунiцтва з мунiцыпалiтэтамi еура-пейскiх краiн. Аднак вышэйшае беларускае кiраунiцтва з не-даверам ставiцца да пытання iнстытуалiзацыi iх групавога iнта-рэсу у выглядзе Асацыяцыi органау мясцовага самаюравання. Стварэнню аб'яднання мясцовых уладау не спрыяюць i напру-жаныя дачыненш памiж афiцыйным Мiнскам i Брусэлем.
Пасля мясцовых выбарау 2010 старшыня кам1с11 верхняй палаты парламента па эканомщы, бюджэту 1 ф1нансам В. Па-поу заяуляу аб пачатку стварэння Асацыяцы1 органау мясцовага самаюравання з ул1кам «еурапейскага досведу». Улады бачыл1 Асацыяцыю у якасц1 партнёра для навязвання кантактау з еурапейскай супольнасцю органау мясцовага самаюравання.9 Ужо застауся год да сканчэння паунамоцт-
См.: http://euroradio.fm/report/pensiyaner-abliu-benzinam-starshynyu-selsaveta-i-sprabavau-yago-padpalic-120980.
См.: Ассоциация органов местного самоуправления создается в Беларуси // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://www.interfax.by/ news/belarus/72839.
8
вау саветау 26-га скл1кання, а працэс аб'яднання мясцовых самагараванняу знаходзщца на тым жа месцы, што 1 тры гады таму. Аляксандр Лукашенка з насцярожанасцю адно-сщца да любых шщыятыу чыноушкау, звязаных з шстытуа-л1зацыяй групавых штарэсау.
Тым не менш беларусюя улады падтрымлiвалi у мшулым годзе кантакт з агульнаеУрапейскiмi структурамi мясцовых улад. У сакавiку 2012 старшыня Вiцебскага аблсавета i сябра Рады па узаемадзеянню органау мясцовага самаюравання вер-хняй палаты парламента прымау удзел у 22-й сэсii Кангрэса мясцовых i рэгiянальных улад Рады Еуропы у Страсбурзе, ня-гледзячы на напружаныя адносiны памiж афщыйным юрау-нiцтвам Беларусi i Еурасаюзам.10
Хутчэй за усё працэс стварэння Асацыяцып мясцовых ула-дау будзе адноулены разам з чарговым пацяпленням аднось нау памiж вышэйшым юраунщтвам Беларусi i Еурасаюзам. Пры гэтым беларускi бок бачыць выкарыстанне Асацыяцып у якасцi механiзма «для прыцягення спонсарскiх сродкау, удзелу у мiжнародных праектах», а таксама адстойвання сваiх пазiцый у Еуропе.11
Высновы
Галоуным патрабаваннем прэзiдэнцкай улады да мясцовай вертыкалi застаецца падтрыманне сацыяльнай стаб^ьнасщ на падпарадкаваных тэрыторыях i палггычнай лаяльнасцi да дзе-ючага юраутка дзяржавы.
З аднаго боку, у дзеючага мясцовага кiраунiцтва застаюц-ца шыроюя магчымасцi для пазазаконнай дзейнасщ з-за за-крытасцi бюджэтнага працэсу ад грамадскасщ i непадсправаз-дачнасщ мясцовых органау улады насельнiцтву. З шшага боку, менавiта мясцовыя эл1ты падпадаюць пад iстотны крымшаль-ны пераслед па карупцыйных справах.
См.: 22-я сессия Конгресса местных и региональных властей Совета Европы // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://www.sovтeg. gov.by/ru/?guid=12190.
Анатолий Рубинов: Решение о создании ассоциации местного самоуправления еще не созрело // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://navlny.by/rubrics/politic/2012/09/25/ic_news_112_402255/
Пры гэтым на узроуш сельсаветау пачынаюць узшкаць сiстэмныя праблемы, якiя патрабуюць рэаргашзацып гэтага звяна мясцовай улады. Нягледзячы на разуменне беларускiм кiраунiцтвам неабходнасщ рэфармавання першаснага звяна адмiнiстрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу, пакуль адсутнiчае выразная i паслядоуная дзяржауная палiтыка па гэтаму пы-танню. Адзiным адказам сённяшняга юраунщтва на узшкаю-чыя праблемы застаецца узбуйненне першасных адмшютра-цыйна-тэрытарыяльных адзшак. Аднак на працэс рэарганiза-цып сельсаветау уплывае негатыунае стауленне да гэтага з боку мясцовага насельнщтва.
