CC BY
12
МЯСЦОВЫЯ УЛАДЫ: ЭКАНАМ1ЧНАЯ НЕЭФЕКТЫУНАСЦЬ I АСЦЯРОЖНАЕ ПАШЫРЭННЕ САМААРГАН13АЦЫ1 ГРАМАД3ЯН
Змщер Кухлей Рэзюмэ
У 2018 годзе не адбылося нейкага iстотнага пераразмеркавання паунамоцтвау у сiстэме мясцовай улады. У сваю чаргу мясцовыя выбары адбылiся у традыцыйным i цалкам кантраляваным беларускiм юраушцтвам рэжыме, што прадугледжвала дэпалiтызацыю насельнiцтва i загадзя вядо-мы склад саветау. У вышку амаль шводзш альтэрнатыуны наменклатурным вылучэнцам кандыдат не патрашу у саветы дэпутатау. Аднак улады працягваюць укараняць такую форму самааргашзацьп грамад-зян, як органы грамадскага мясцовага самаюравання (ОГТС) для зняцця напружання на месцах i кантролю над шзавой актыунасцю жыхароу. Улады бачаць у органах мясцовага самаюравання таксама дадатковы механiзм прыцягнення фiнансавых сродкау мясцовых жыхароу i мiжнародных праграм (пераважна Еурасаюза i ПРААН).
Вщавочнай становiцца эканамiчная недзеяздольнасць мясцовай вертыкал^ якая усё часцей трапляе пад крытыку прэзiдэнта. Так, мясцовым упрауленцам не удалося рэалiзаваць на прымальным узроунi пiлотны праект у Воршы, нягледзячы на мабiлiзацыйныя высiлкi рэспублканскага кiраунiцтва.
Тэндэнцьп:
• кадравыя перастаноук i антыкарупцыйны пераслед застаюцца асноуным механiзмамi абнаулення кiраунiцтва мясцовай вертыкал^
• мясцовыя улады зацiкаулены у стымуляваннi актыунасцi мясцовых супольнасцяу i суфiнансаваннi выдаткау на добраупарадкаванне;
• мясцовыя улады шукаюць дадатковыя крынщы фiнансавання праз мiжнароднае супрацоунiцтва.
Беларуская альтэрнатыва выбарам: кадравая ратацыя i антыкарупцыйны пераслед
Краутк дзяржавы выкарыстоувае шэраг мехашзмау забес-пячэння лаяльнасщ i кiраванасцi мясцовай наменклатуры, таюя як кадравая ратацыя, антыкарупцыйны пераслед i прэз1дэнцк1я iнспектары.
Кадравая ратацыя з'яуляецца пэунай альтэрнатывай выбарам юраунщтва гарадоу 1 дазваляе прэз1дэнту А. Лука-шэнку падтрымл1ваць вертыкаль у адмабтзаваным стане. Мясцовыя выбары 2018 у чарговы раз прадэманстравал1 поуны кантроль вертыкал1 1 рэспублiканскiх уладау над вын1кам1 выбарау Яны не сталi нечаканымi: нiводзiн прадстаушк апазщыйных партый не прайшоу у саветы рэг1янальнага цi базавага узроуню за выключэннем перы-ферыйных сельсаветау.
Аднак за чатыры гады, або на працягу тэрмшу паунамоцтвау аднаго склшання мясцовых саветау, дзяку-ючы кадравай палиъщы прэзiдэнта А. Лукашэнк1 адбыва-ецца амаль поуная ратацыя мясцовай вертыкаль
У 2018 годзе больш за усё кадравыя змены закранулi раённае юраунщтва у Маплёускай i Гомельскай абласцях, якiя маюць горшыя сацыяльна-эканамiчныя паказнiкi, а таксама Мшскую вобласць. Так, па сканчэннi мясцо-вых выбарау было заменена 11 старшынь райвыканкамау Агулам на працягу года кадравыя перастаноуй закранулi юраунщтва 28 адмшстрацыйна-тэрытарыяльных адзiнак базавага узроуню, або каля 22% ад агульнай колькасщ рай-(118) i гарвыканкамау (10). Гэтыя лiчбы амаль адпавядаюць папярэдняму году, калi пасля "антыдармаедсюх" пратэстау было заменена 30 старшынь райвыканкамау.
Змена у ираунщтве аблвыканкамау закранула склад намеснiкау у Берасщ, Вщебску Гомелi, Магiлёве i Мен-ску. Таксама быу заменены старшыня Менгарвыканка-му, незадаволенасць якiм у горадзе расла з-за планау па ушчыльненш горада i спрыяннi швестарам насуперак iнтарэсам мясцовых жыхароу.
Кадравая палггыка у рэгiёнах вызначаецца у знач-най ступенi дамоyленасцямi памiж мясцовымi элiтамi i толькi узгадняецца прэз1дэнтам. Звычайна ратацыя альбо перасоуванне мясцовых чыноунiкау па кар'ернай лесвщы адбываецца пам1ж рознымi раёнамi у межах аднаго рэгiёна, за рэдюм выключэннем. Часта адбываецца перамяш-чэнне кадрау па гарызанталi у межах вобласщ: старшынi райвыканкамау змяняюць сваю пасаду на аналапчную, але у шшым раёне.
З другой паловы 2018 года юраушк дзяржавы фактычна распачау падрыхтоуку мясцовых уладау да прэзщэнцкай i парламенцкай кампанiй, а праз кадравыя перастаноуй спрабуе матываваць вертыкаль на дасягненне палггычных задач. Працягваецца выбарачны пераслед йраунщтва мяс-цовай вертыкаль Так, у кастрычшку амаль адначасова былi распачаты крымшальныя справы у дачыненнi да юрауткоу Пухавщкага раёна i горада Жодзiна па абвшавачванш у карупцыi.
Яшчэ у 2017 годзе прэзiдэнт А. Лукашэнка зазначыу неабходнасць павелiчэння ролi шстытута рэгiянальных памочшкау — шспектарау па абласцях i сталiцы, што сведчыць аб нарастаннi асцярогi вышэйшага юраунщтва наконт лаяльнасцi i кiраванасцi мясцовай вертыкаль Прэзщэнцкш iнспектары адказваюць за кадравую палiтыку у сваiх рэпёнах i выконваюць функцыю дадатковага мехашзма кантролю над рэгiянальнай i мясцовай уладай.
Мясцовая эканом1ка: упрауленчы парал1ч вертыкалi
У сiтуацыi змяншэння рэсурсау у дзяржавы мясцовая вертыкаль не у стане забяспечыць эканамiчнае развiццё сваiх рэйёнау, у тым лiку павялiчыць эфектыунасць дзяржауных прадпрыемствау.
У 2018 годзе мясцовыя улады не змаглi выканаць пастауленыя задачы у рамках паказальнага пiлотнага праекта у Воршы па рэiндустрыялiзацыi, нягледзячы на фактычна ручное кiраванне рэпёнам рэспублiканскiм юраунщтвам. Пры гэтым прэзщэнт падкрэ^у палггычную значнасць аршанскага праекта. У жшуш адказнасць за яго рэалiзацыю была перададзена ад урада прэз1дэнцкай адмiнiстрацыi ираунщтву справамi прэзщэнта i дзярж-кантролю.
На працягу апошн1х пящ гадоу адбываецца цэнтралiзацыя бюджэтных выдаткау i даходау. Гэта можа быць у тым лiку як звязана з упраyленчымi праваламi рэиянальных вертыкальшчыкау i змяншэннем рэсурсау у дзяржавы, так i з'яуляцца вынiкам антыкарупцыйных захадау вышэйшага ираунщтва супраць мясцовых уладау. Так, даходы
мясцовых бюджэтау у 2014 годзе склад^ 58.4%, а у 2017 годзе — тольк1 52.0% ад кансалiдаванага бюджэту. У 2015 годзе доля выдаткау мясцовых бюджэтау склала амаль 55.0% ад кансалщаванага бюджэту, у той час як на 2018 год гэтыя суадносшы складаюць 52.3% (табл. 1).
Таблща 1. Выдатк1 рэспублжанскага i мясцовых бюджэтау, 2015-2018 гг.
20151 2016 2017 2018
Кансалщаваны бюджэт, BYN млрд 25.04 27.332 28.727 34.080
Мясцовыя бюд-жэты, BYN млрд 13.76 15.000 16.213 17.8242
Доля асабгстых даходау у структуры мясцовых бюджэтау нязначная, але ж павялiчваецца (табл. 2). Пры гэтым усходнiя рэгiёны атрымлiваюць найбольшыя трасферты з рэспублiканскага бюджэту. Так, пераважная большасць раёнау у якiх трасферты з рэспублшанскага бюджэту складаюць ад 60 да 80% даходнай часта!, знаходзяцца у Гомельскай, Маплёускай i Вiцебскай абласцях: 11, 11 i 5 раёнау адпаведна (з агульнай колькасщ па краiне — 29 адз.). Найбольш самадастатковым застаецца бюджэт Мiнска — амаль 99% даходнай части фармуецца за кошт асаб^тых прыбыткау сталiцы.
Tаблiца 2. Доля асабгстых даходау у структуры мясцовых бюджэтау, 2016-2018 гг.
2016 2017 2018
% асабютых даходау мясцовых бюджэтау 78.8 79.6 79.73
У апошшя гады пачынаюць расцi дауп мясцовых уладау (табл. 3). Прычым значная частка пазык прыпадае
З ул1кам дэнам1нацы1 беларускага рубля.
«Бюллетень об исполнении консолидированного и республиканского бюджета.» Министерство финансов Республики Беларусь, 01 Oct. 2018, http://www.minfin.gov.by/upload/bp/bulletin_ cons/2018_3/2018_3.pdf. Па вышках 9 месяцау 2018 года.
на замежную валюту — 40.5%, або BYN 2025.5 млн. Хут-чэй за усё, гэты рост запазычанняу звязаны з iмкненнем рэспублiканскiх уладау скарэктаваць статыстычныя звестк i зменшыць даугавую нагрузку на рэспублжансй бюджэт, а таксама з мадэрнiзацыйнымi праектамi у рэгiёнах за кошт кгтайсюх крэдытау.
Таблица 3. Даугавыя абавязальнщтвы органау мясцовага к1равання i самамравання, BYN млн
Год Вобласць 2015 2016 2017 20184
Брэсцкая 482.9 419.1 307.7 300.6
Вщебская 814.4 1061.2 967.6 957.6
Гомельская 448.8 409.0 906.4 834.0
Гродзенская 693.7 670.2 823.2 781.1
Магшёуская 736.6 683.1 759.1 711.1
Мшская 846.2 1338.5 1203.1 1143.5
Мшск 506.8 462.1 284.3 279.5
Агулам 4529,4 5043.2 5251.4 5007.4
Працягваецца скарачэнне выдаткау рэспублiканскага бюджэту на аграрны сектар (табл. 4). У гэты раз скарачэнне не такое вялжае, як у папярэднш два гады, але ж з улжам павелiчэння аб'ёму бюджэтных выдаткау доля аграсектара працягвае памяншацца. Гэта замацоувае тэндэнцыю да да-лейшага змяншэння уплыву аграбаронау i сельскiх раёнау у кiраунiцтве дзяржавы.
Таблiца 4. Выдатк на сельскую гаспадарку у рэспублiканскiм бюджэце, 2016-2019 гг.
2016 2017 2018 20195
Сума, BYN 951469917.0 719799174.0 511609648.0 499572361.0
% ад выдаткау рэспублшан-скага бюджэту 5.8 4.3 2.6 2.3
Па вышках 9 месяцау 2018 года.
«Расходы республиканского бюджета по функциональной классификации расходов бюджета по разделам, подразделам и видам расходов. Приложение № 3 к Закону Республики Беларусь "О республиканском бюджете на 2019 год".» Министерство финансов Республики Беларусь, 19 Dec. 2018, http://www.minfin.gov.by/upload/ bp/project/attachment%203.pdf.
Варта адзначыць, што на сельскую гаспадарку мясцо-выя улады выдаткавалi яшчэ каля 5% ад выдаткау мясцовых бюджэтау.
Сельсаветы: пятае кола у возе
Сельсия i пасялковыя саветы па-ранейшаму маюць мжмум паунамоцтвау, што i пацвярджаецца аб'ёмам даходау i выдаткау к бюджэтау. Склад даходау бюджэтау рознага узроуню застаецца у апошшя тры гады нязменным: каля 48% — рэйянальны, 51% — базавы i 1% — першасны. Аднак доля дэпутатау пасялковых i сельсюх саветау складае амаль 75% ад агульнай колькасцi дэпутацкага корпуса. Так, з 18111 дэпутацюх мандатау 13565 прыпадае на першасны узровень: сельсаветы, пасялковыя саветы i саветы гарадоу раённага падпарадкавання.
Пытанне скасавання першаснага звяна мясцовай улады ужо неаднаразова агучвалася юраунщтвам Цэнтрвыбар-кама, што дазволта б скарац1дь выдатю на мясцовыя вы-бары. Не меней важна i тое, што гэта пазбавта б мясцовых аргатзатарау выбарчых кампанш ад неабходнасцi пошуку кандыдатур на вакантныя дэпутацшя месцы у сельсаветах, на яшя ужо цяжка знаходзщь людзей з прычыны скарачэння насельнщтва. Зараз менш за 22% насельнщтва пражывае у сельскай мясцовасцi. Аднак прэзщэнт А. Лукашэнка пакуль лiчыць за лепшае не падвяргаць дадатковаму стрэсу вертикаль i захоувае сённяшнюю структуру сiстэмы мясцовай улады.
Асцярожная падтрымка мясцовых шщыятыу I самаюравання
Улады дэманструюць гатоунасць больш актыуна развiваць органы грамадскага тэрытарыяльнага самаиравання (ОГТС). Гэта дазваляе крыху здымаць нагрузку з бюджэту па добраупарадкаванш прыдамавых тэрыторый i бягучым рамонце дамоу. Акрамя таго, старшынi ОГТС з'яуляюцца дадатковым звяном камунiкацыi памж уладамi i жыхарам^ якое павшна змяншаць сацыяльную напружанасць. ОГТС таксама з'яуляюцца дадатковым мехашзмам манiторынга
настрояу сярод насельнщтва у сггуацьп "спячага" 1нстытута мясцовых выбарау.
ОГТС фактычна не маюць уладных паунамоцтвау, таму актыунасць грамадзян у рамках гэтага шстытута не нясе выразных пагрозау манаполii мясцовага (а ускосна i рэспублiканскага) ираунщтва на уладу i разглядаецца як прымальная. Крынiцамi фiнансавання шщыятыу у рамках гэтай формы мясцовага самакравання з'яуляюцца:
• асабiстыя сродк1 жыхароу або суфшансаванне;
• гранты Еурасаюза;
• рэсурсы мясцовых органау улады.
Адбываецца некаторае пашырэнне паунамоцтвау i адказнасщ мясцовых уладау у сацыяльнай сферы. Так, згодна са зменамi у законе аб мясцовым кiраваннi i самакiраваннi павялiчана адказнасць саветау i выканкамау у сферы дэмаграфiчнай бяспекЦ папярэджання iнвалiднасцi i рэабiлiтацыi швалщау.6
Узмацненне м1жнароднай акгыунасщ
Беларускае юраунщтва i следам за iм мясцовыя улады вы-казваюць зацiкауленасць у наладжванш больш шчыльнага супрацоунiцтва са сваiмi калегамi з краiн Еурасаюза. Гэта дазваляе прыцягваць дадатковыя сродй у рамках грантавай дапамогi Еурасаюза на развщцё рэгiёнау. Пры гэтым кроп-кавыя шщыятывы у рамках мiжнароднага супрацоунiцтва i дапамогi могуць прывесцi да паступовай трансфармацыi дачыненняу у межах сiстэмы мясцовай улады.
Беларуская вертыкаль становiцца больш адкрытай да кантактау з калегамi з Еурасаюза па абмене досведам у развщщ мясцовага самайравання.7 Пры гэтым асноуны акцэнт у кантактах памiж мясцовымi уладамi Беларусi i
«Закон Республики Беларусь от 09.01.2018 № 91-3 "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь".» Национально-правовой интернет-портал Республики Беларусь, 18 Jan. 2018, http://pravo.by/document/?guid=12551&p0=H11800091&p1 = 1.
"Што неабходна для далейшага развщця мясцовага самаюра-вання у Белару^?" Звязда, 21 Dec. 2018, http://zviazda.by/be/ news/20181220/1545316660-shto-neabhodna-dlya-daleyshaga-razviccya-myascovaga-samakiravannya-u.
самакраванням1 краш Еурасаюза робщца на эканам1чн^гх сувязях 1 гандлг
Мясцовыя улады працягваюць удзел у праграмах Еурасаюза па развщщ мясцовых супольнасцяу У асноуным праектная дзейнасць абмяжоуваецца 1н1цыятывам1 экалапчнага або культурнага характару. Пры гэтым аба-вязковай умовай выдзялення сродкау з'яуляецца удзел у праектнай дзейнасщ мясцовых органау улады разам з прадстаушкам1 грамадзянскай супольнасщ. Пры гэтым разам з павел1чэннем сродкау, што выдзяляюцца мясцовым уладам 1 супольнасцям у рамках м1жнародных праграмау, беларускае йраунщтва захоувае жорстй кантроль вертыкал1 над размеркаваннем дапамой. Часцей за усё грамадзянская супольнасць прадстаулена у праектах так званым1 GoNGO.
На мясцовым узроут м1жнародная дапамога дазваляе паступова змяняць падыходы мясцовых уладау да к1равання. На 2018 год дзейшчала каля 140 шщыятыу у рамках пра-грамы падтрымк Беларус федэральнага урада Германп устоййвага развщця мясцовых супольнасцяу. Гэтая праграма падштурхоувае мясцовыя улады да большага узаемадзеяння з грамадзянам1 1 арган1зац^1ям1 грамадзянскай супольнасщ.
Абумоуленасць праграм Еурасаюза вымушае вертикаль да дыялогу з асобным1 грамадсыш аргатзацыямг Так, улады больш шчыльна супрацоутчаюць з "Фондам Льва Сапей" дзеля таго, каб атрымаць падтрымку заходн1х донарау.
Афщыйны Менск да гэтага часу не далучыуся да Еурапейскай хартып мясцовага самаюравання, што значна абмяжоувае удзел мясцовых уладау у грантавых праграмах Еуракамюп. Так, па словах старшыт Гродзенскай абласной асацыяцьп мясцовых саветау (ГААМС) Анатоля Нiкiцiна, гэта стала асноунай прычынай нiзкiх балау у конкурсах Еурасаюза, на яюя чальцы ГААМС падалi праектау на EUR 200 тыс.8 Рэйянальныя улады пачынаюць асцярож-на ствараць адпаведны iнфармацыйны парадак дня, яй б спрыяу далучэнню да Хартыi i выкарыстанню еурапейскгх
"Гродзенская абласная асацыяцыя мясцовых саветау дэпутатау пашырае iнтарэсы." Звязда, 30 Моу. 2018, http://zviazda.by/be/ news/20181220/1545316660-shto-neabhodna-dlya-daleyshaga-razviccya-myascovaga-samakiravannya-u.
практык у беларусюх умовах, як, напрыклад, асацыяцыя мясцовых саветау (АМС).
Асацыяцьп мясцовых саветау: дадатковы мехашзм прыцягнення грантавых сродкау
Улады запланавалi стварэнне нацыянальнай асацыяцыi мясцовых органау самакiравання (НАМОС), што павялiчвае шанцы прыцягнуць дадатковыя сродкi па грантавых праграмах Еурасаюза. Старшыня Савета Рэспублт Мiхаiл Мяснiковiч абвесцiy, што канферэн-цыю па yтварэннi НАМОС плануецца склшаць ужо у красавiку 2019 года.9 Рэспублшансюя улады не хаваюць, што на жаданне уладау утварыць НАМОС (як i увогуле АМС) пауплыв^ кантакты з заходнiмi партнёрамi i праг-матычныя чыннiкi, перадуйм перспектывы атрымання фiнансавай дапамогi ад Еурасаюза. Аднак у 2018 годзе не было створана новых АМС. Гродзенская i Маплёуская абласныя асацыяцьп заснаваны яшчэ у 2015 годзе.
Пры гэтым стварэнне АМС па тэрытарыяльным прынцыпе нясе рызыку павелiчэння напружанасцi пам1ж абласцямi у вышку барацьбы за абмежаваныя рэсурсы, што выдзяляюцца з дзяржаунага бюджэту. Не выключа-ны варыянт стварэння yладамi рознаузроуневых АМС: на мiжрэгiянальным узроуш (пам1ж абласцямi), пам1ж самакiраваннямi базавага (раённага), а таксама першаснага (сельсаветы) узроуню.
АМС разглядаюцца як дадатковы мехашзм па:
• удасканаленш кадравай падрыхтоукЦ перападрыхтоуй або павышэння квалiфiкацыi для мясцовых адмшь страцый i самакiраванняy;
• каардынацыi працы дэпутатау у прававой, аргаш-зацыйнай, фiнансава-эканамiчнай дзейнасцi;
• мiжрэгiянальным супрацоyнiцтве i абмене досве-дам пам1ж мясцовымi саветамi Беларусi, а таксама замежным самакiраваннямi;
"Нацыянальную асацыяцыю мясцовага самаюравання плануецца стварыць у Беларусь" БелТА, 11 Dec. 2018, https://blr.belta.by/ politics/view/natsyjanalnu¡u-asatsyjatsyju-m¡astsovaga-samakiravann¡a-planuetstsa-stvaryts-u-belarusi-74339-2018/.
• пpыцягненнi сродкау мiжнapоднaй дaпaмогi.
AMC могуць таксама выконваць функцыю цiскy на pэспyблiкaнскiя улады, у тым лiкy y справе змяншэння негaтыyныx наступствау не^^лярньи iнiцыятыy, што выклiкaюць незадаволенасць i пратэсты грамадзян. У сваю чаргу pэспyблiкaнскiя улады paзлiчвaюць выкарыстоуваць асацыяцып для абмеркавання i карэкщроуй законапраектау. Гэта таксама дaзволiць зменшыць верагоднасць памылко-выx рашэнняу i распаусюдзщь адказнасць за дзяржауную пaлiтыкy на больш шырокае кола уладныи шстытутау, а не толькi прэзщэнта i урад.
Зяключэнне
Aбнayленне кipayнiцтвa веpтыкaлi у белapyскix pэгiëнax працягнецца за кошт кадравай ратацып i перамяшчэння вертыкальшчыкау на аналайчныя пасады у межax свaëй воблaсцi. Гэтыя кадравыя пеpaмяшчэннi будуць здзейс-нены да пачатку парламенцкк i пpэзiдэнцкix выбарау, да старту якix беларускае юраунщтва, xyтчэй за yсë, здзейснiць поунае абнауленне або ратацыю у paëнax.
Pэспyблiкaнскaе кipayнiцтвa працягне узмацняць кантроль над кадравай пaлiтыкaй pэгiëнay з дапамогай пpэзiдэнцкix iнспектapay, аднак зaxaвaеццa ayтaномiя мясцовай наменклатуры у вызначэнш кipayнiцтвa paëнaмi i гapaдaмi.
Aбyмоyленaсць еурапейскай пaдтpымкi будзе пaдштypxоyвaць беларусюя улады да паступовага i кан-траляванага пашырэння выкарыстання еУpaпейскix норм i практык па мясцовым самаюраванш у Белapyсi. Юраунщтва кpaiны вымушана iсцi на пэуныя сaстyпкi з мэтай прыцягнення дадатковыи сродкау у pэгiëны i змяншэння нагрузи на бюджэт.
Уладам удаецца пaспяxовa карэктаваць i адапта-ваць еурапейскую падтрымку пад белapyскiя умовы. Защкауленасць мясцовай веpтыкaлi i ствоpaныx ëй GoNGO таксама будзе уплываць на iмкненне працягваць супрацу з еУpaпейскiмi пapтнëpaмi.
