CC BY
5
МЯСЦОВЫЯ УЛАДЫ: БАРАЦЬБА ЗА Ф1НАНСАВУЮ ПАДТРЫМКУ ЦЭНТРА
Змiцер Кухлей
Рэзюмэ
У 2019 годзе у сiстэме мясцовых органау улады адсутнiчалi шсты-туцыянальныя трансфармацьи. Аднак уладныя колы аднауляюць абмеркаванне пытання пра магчымае удасканаленне сiстэмы ад-мiнiстрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу, а таксама пра унясенне зменау у заканадауства аб мясцовым кiраваннi i самакiраваннi. Сiстэма размеркавання уладных кампетэнцый i бюджэтных срод-кау памiж рознымi узроунямi мясцовага кiравання i самаюраван-ня застаецца нязменнай. Пры гэтым мясцовым органам улады пакуль удаецца лабiяваць дадатковую падтрымку, як, напрыклад, аграбаронам Вiцебшчыны i чырвонаму дырэктарату Аршаншчыны. Тым не менш агульнае скарачэнне дзяржаунай падтрымкi рэпё-нам па усёй краiне актуалiзуе дыскусiю аб яе кампенсацыi у вы-глядзе пашырэння паунамоцтвау мясцовых уладау развiцця са-макiравання i большай дэцэнтралiзацыi.
Тэндэнцыг.
• доля фшансавання мясцовых уладау у размеркаванш дзяржау-ных фiнансау змяншаецца;
• лабюцкая вага асобных рэгiянальных уладных груп застаецца большай за захады эканамiчных уладау па скарачэннi дзяржаунай падтрымю;
• скарачэнне сельскага насельнщтва, як i цяжкая эканамiчная атуацыя у рэгiёнах, выклiкаюць дыскусiю аб адмшютрацый-на-тэрытарыяльнай рэформе i большай самастойнасщ мясцовых уладау.
Рэформа астэмы мясцовай улады: рэгiянальная вертыкаль цэнтральныя улады
Улетку мшулага года улады узнав^ дыскусiю аб магчы-май рэформе, што звязана з сютэмай органау мясцовага юравання. У абмеркаваннi магчымых пераутварэнняу ад-мiнiстрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу асноунай задачай бачыцца стымуляванне эканамiчнага развiцця рэпёнау. Так, мясцовыя улады па-ранейшаму не могуць справщца з дэма-графiчным крызюам, скарачэннем насельнiцтва у большасцi беларусюх раёнау i эканамiчным заняпадам у сггуацьп ад-сутнасцi маштабных дзяржауных улiванняу
Пiлотны праект у Аршансюм рэгiёне прыцягвае пастаян-ную увагу Мiнска. Аднак нават адмысловы кантроль з боку беларускага юраунщтва не прыносщь чаканай ад мясцовых упрауленцау эфектыунасцi. 1х дзейнасць увесь час трапляе пад крытыку кантралёрау з Мшска. Тым не менш стратэпч-ны праект па развiццi Аршанскага раёна працягвае атрымлЬ ваць беспрэцэдэнтную дзяржауную падтрымку, у тым лжу бюджэтнае фiнансаванне.
На актуалiзацыю тэмы удасканалення мясцовага са-макiравання уплываюць у немалой ступенi кантакты з за-ходнiмi партнёрамi. Так, напрыканцы красавiка 2019 года адбыуся афщыйны вiзiт у Беларусь старшынi Кангрэса мясцовых i рэгiянальных уладау Савета Еуропы Андэрса Кнапе, як сустрэуся у тым лiку i з прэзiдэнтам А. Лукашэнкам. На гэтай сустрэчы абмяркоувалася запатрабаванасць еурапей-скага досведу у справе пашырэння самастойнасцi мясцовых саветау дэпутатау i iншых органау самакiравання.
Тэхнiчная дапамога Еурасоюза таксама застаецца важным чыншкам для выказвання беларускiмi уладамi намерау па рэфармаваннi, дэцэнтралiзацыi i развiццi мясцовага са-макiравання.
Беларускае юраунщтва разважае аб праграме паскора-нага сацыяльна-эканам1чнага развщця адзтаццащ гарадоу з иасельищтвам болей за 80 тыс. чалавек, яюя павшиы ста-ць рэгiяиальиымi драйверам1 росту. Так, прадстаушю дзяр-жауиага Беларускага шстытута стратэгiчиых даследаваиияу аргаиiзавалi дыскусiю на тэму "11 цэнтрау прыцягиеиия -рэпянальныя драйверы росту". Паспяховая рэалiзацыя пра-грамы можа падягиудь за сабой адмшютрацыйна-тэрыта-рыяльиыя змеиы у доугатэрмшовай перспектыве.
Чакаецца, што дыскуая иакоит магчымых варыяитау змеиау адновщца пасля атрымаиия звестак агульиаиацыя-иальиага перашсу иасельиiдтва. Адиак, хутчэй за усё, калi i будуць праводзщца иейкiя пераутварэииi, у сярэдиетэр-мшовай перспектыве яиы ие закраиуць сютэму иаяуиай иа сёиияшиi дзеиь вертыкалi з прычыиы каисерватыуиай пазi-цьп кiрауиiка дзяржавы.
Мясцовыя чыиоуиiкi будуць супрадiулядда иамагаииям экаиамiчиа-иавуковага блоку рэалiзаваць иайбольш смелыя варыяиты рэформау у сферах, яюя маюць дачыиеиие да рэ-гiяиальиах оргаиау улады. Пазщыя мясцовых уладау будзе падтрымаиа i кiрауиiком дзяржавы. Аргументам захаваиия сютэмы, якая iсиуе цяпер, з'яуляецца заклапочанасць прэ-зiдэита А. Лукашэикi з нагоды таго, што уся уладная структура будзе разбалансаваная. Тым не менш могуць прымацца асобиыя захады, якiя уключаюць аб'ядиаиие малаиаселеиых раёиау i сельсаветау, а таксама перадачу асобиых сацыяль-иых фуикцый у мiжраёииыя структуры.
Развщцё мясцовай экаиомiкi: каисерватызм мясцовай вертыкалi i лiберальиыя захады урада
Асаблiвае зиачэиие для мясцовых оргаиау улады мае прабле-ма беспрацоуя. Паводле афiдыйиых звестак, за год колькасць
раёнау з напружанай атуацыяй на рынку працы скаращлася з 52 да 28 адзшак.1 Тым не менш рэгiёны працягваюць пасту-пова страчваць дэмаграфiчны патэнцыял i чалавечы каштал, у вынiку чаго у некаторых раёнах у блiжэйшы час можна прагназаваць недахоп працоуных кадрау. Значным факта-рам гэтага з'яуляецца працоуная мiграцыя.
Мясцовыя улады праяуляюць кансерватыуныя падыхо-ды у прыватызацыi камунальнай маёмасщ, што супярэчыць больш лiберальным захадам беларускага урада. Напрыклад, юраушк Мiнскай вобласцi Аляксандр Турчын раскрыты-кавау старшынь райвыканкамау за адсутнасць шщыятывы у развiццi прадпрымальнiцтва.
Вертыкаль у рэгiёнах iмкнецца падтрымлiваць большы кантроль i уплыу у мясцовай эканомщы за кошт захавання высокай долi камунальнай уласнасцi. У тым лжу чыноунiкi тармозяць працэсы раздзяржаулення i перадачы незалежна-му бiзнесу нават стратных прадпрыемствау i аб'ектау, яюя ужо не выкарыстоуваюцца. Верагодна, гэта можа быць звязана у немалой ступенi i з антыкарупцыйнай кампанiяй сiлавiкоу.
Гэтая шертнасць мясцовага кiраунiцтва з'яуляецца ад-ной з прычын адсутнасцi росту асабютых даходау мясцовых бюджэтау. Так, на працягу апошшх гадоу асабютыя даходы у структуры мясцовых бюджэтау знаходзяцца на сталым уз-роуш каля 80% (табл. 1).
Фшансавым уладам у 2019 годзе не удалося атрыма-ць перамогу над мясцовымi упрауленцамi у пытаннях раз-дзяржаулення. Тым не менш на канец года Мшфш усё ж падрыхтавау праект нарматыунага дакумента, як мае пункт аб адмене пераважнага права мясцовых выканкамау на куплю акцый, што знаходзяцца у дзяржаунай уласнасцi.
1 "Колькасць раёнау, дзе складана працауладкавацца, зменшылася." Звязда, 31 Jan. 2020, http://zviazda.by/be/news/20200130/1580392210-kolkasc-rayonau-dze-skladana-pracauladkavacca-zmenshylasya.
Яго грамадскае абмеркаванне плануецца аргашзаваць у 2020 годзе.
Таблща 1. Асабютыя даходы у структуры мясцовых бюджэтау, 2016-2019 гг.
2016 2017 2018 2019
Асабютыя даходы мясцовых бюджэтау, % 78.8 79.6 79.0 78.22
Мясцовыя саветы: клубы узгаднення штарэсау мясцовай i рэпянальнай наменклатуры
Частка уладных элiт папулярызуе iдэю дэцэнтралiзацыi i пе-раразмеркавання паунамоцтвау на нiжэйшыя узроуш юра-вання, выбарнасцi старшынь сельвыканкамау i адмовы ад выбарау дэпутатау сельсаветау. Найбольш вядомым публiч-ным прыхшьшкам гэтага з'яуляецца экс-генпракурор i былы старшыня Канстытуцыйнага суда Рыгор Васiлевiч.
У сельскiх раёнах колькасць дэпутатау 1 152 сельсюх са-ветау складае 13 225 чал.3 Аднак вясковае насельнщтва пра-цягвае скарачацца i хутка зрауняецца па колькасщ з жы-харамi Мiнска. Пры гэтым дэпутацкi корпус Мiнгарсавета складае усяго 57 чал., хаця савет дэпутатау сталщы мае правы абласнога i базавага узроуню.
Бюллетень об исполнении местных бюджетов за 9 месяцев 2019 года.
Министерство финансов Республики Беларусь, 01 Oct. 2019, http://www.
minfln.gov.by/upload/bp/bulletin/2019_3/2019_3.pdf.
Сведения об итогах выборов депутатов местных Советов депутатов
двадцать восьмого созыва. Центральная комиссия Республики Беларусь
по выборам и проведению республиканских референдумов. 21 Feb. 2018,
http://rec.gov.by/sites/default/flles/pdf/Elections-MS28-elect_56-57.pdf.
У сггуацьп скарачэння рэсурсау дзяржава ужо не мае дастатковых сродкау для падтрымання сацыяльных функ-цый i адмшютрацыйнага апарату у сельскай мясцовасщ. Аднак пакуль першаснае звяно юравання i самакiравання захоувае сваю шстытуцыйную структуру. Пры гэтым сацы-яльная адказнасць усё болей перакладаецца на аграпрад-прыемствы.
У рамках сютэмы мясцовых саветау прадстаушю розных груп мясцовай i рэпянальнай наменклатуры узгадняюць штарэсы. У год парламенцкiх выбарау павялiчваецца щэа-лагiчная функцыя мясцовых саветау i дэпутацкага корпуса. Пытанне аб прадстаунщтве цi абароне штарэсау выбаршкау нават не разглядаецца, як, напрыклад, праблемы шкоднай вытворчасцi або ушчыльнення. Палiтычнае кiраунiцтва ма-тывуе мясцовых дэпутатау на больш часты кантакт з на-сельнiцтвам для тлумачэння дзяржаунай палiтыкi i зняцця напружання па праблемных пытаннях, што прыносщь мала плёну у дачыненнi да рэзанансных спрау.
Спробы рэiндустрыялiзацыi рэпёнау з мэтай захавання працоуных месцау прыводзяць да сутыкнення iнтарэсау ш-вестарау з жыхарамi па экалапчных пытаннях. Мясцовым уладам не удаецца поунасцю спынiць пратэставыя рухi за лепшае навакольнае асяроддзе, як, напрыклад, у Брэсце (ЗАБ - Завод акумулятарных батарэй) i Маплёве ("Омск Карбон") або у Светлагорску (Цэлюлозна-кардонавы камбшат). Аднак мясцовыя улады у Брэсце вымушаны былi скасаваць дамову з швестарам ЗАБ i адправщь уладальнiкау на лаву падсудных пад цiскам грамадства.
Абласныя асацыяцып мясцовых саветау дэпутатау разгля-даюцца у якасцi дадатковага механiзма прыцягнення сродкау, у тым лжу ад замежных донарау. У 2019 годзе у дадатак да гродзенскай i магшёускай была створана асацыяцыя у Bi-цебскай вобласцi. Прычым iнiцыятыва па стварэннi гэтага аб'яднання зыходзша не ад мясцовых саветау Вщебшчыны,
а ад Савета Рэспублт Нацыянальнага сходу. Сумиеуиа, каб такiм чыиам створаиая асацыяцыя спрабавала лабiявадь ш-тарэсы самакiраваиия перад вышэйшымi iистытудыямi.
Традыцыйна працягваецца кадравая ратацыя кiрауиiдтва вертыкал^ якая у беларускай уладиай сютэме замяияе шс-тытут выбарау. Так, ва уах абласцях былi прызначаны иовыя старшыиi у 23 раёиах ад агульиай колька^ 118 райвыкаика-мау. Такiм чыиам, поуиае кадравае абиаулеиие кiрауиiдтва раёиау адбываецца иа працягу 4-5 гадоу, хаця у иекаторых раёиах бываюць старшыиi-доугажыхары.
Прызначаны иовыя юраушю Магiлёускага i Гомельскага аблвыкаикамау. Змеиа кiрауиiка Магiлёушчыиы адбылася пасля разиосу, якi Аляксаидр Лукашэнка учыиiу мясцовай вертыкалi па вышках вiзiту иа ферму у Шклоусюм раёие. Кiрауиiк дзяржавы часта выкарыстоувае для ратадыi рэпя-иальиых i раёииых чыиоуиiкау пэуиыя вiдавочиыя прыкла-ды правальиай гаспадарчай дзейиасдi пасля сваiх паказаль-иых выездау иа месцы. Пры гэтым Гомельскi аблвыканкам чакау прызиачэиия свайго старшыиi чатыры месяцы.
Варта адзначыць, што юраушк прэзiдэидкай адмшютра-дыi прызиае пэуиыя складаиаод у пошуку адпаведиых каи-дыдатур иа пасаду старшыиь райвыкаикамау. Адиой з га-лоуиых задач кадравай палiтыкi беларускага кiрауиiдтва у рэпёнах з'яуляецца амаладжэиие вертыкалi.
Лаб^ты з рэгiёиау фiиаисавыя улады
Сiстэма размеркаваиия сродкау каисалiдаваиага бюджэту захавала сваю ранейшую тэидэицыю. Так, доля выдаткау мясцовых бюджэтау працягвае хоць i иязиачиа, але скара-чацца з кожиым годам (табл. 2). Таюм чыиам, мясцовыя улады з года у год маюць усё меншую долю ад агульиага "фшаи-савага пiрага" крашы.
Таблща 2. Выдатю кансалщаванага 1 мясцовых бюджэтау, 2015-2019 гг.
2015 2016 2017 2018 2019
Выдатю кансалщаванага бюджэту, ВУЫ млрд 25.038 27.322 28.727 33.089 37.491
Выдатю мясцовага бюджэту, ВУЫ млрд 13.759 14.972 16.213 17.893 20.058
Выдатю мясцовага бюджэту, % ад кансалщаванага бюджэту 54.95 54.80 54.50 54.10 53.50
Аднак мясцовыя улады i лабiсты часткова кампенсуюць скарачэнне сваёй долi у дзяржауных выдатках за кошт iншых мехашзмау. Напрыклад, буйным праектам па асвойванш бюджэтнай падтрымкi з'яуляецца праграма па развщщ Ар-шанскага рэгiёна, якая цягнецца ужо некалью гадоу. Вщеб-скаму кiраунiцтву удалося дадаткова пралабiяваць стварэн-не супервялiкага холдынга з дзяржаунай падтрымкай. Хаця улады прызнаюць стратнасць трох з чатырох холдынгау, якiя ужо iснуюць, а юраушк дзяржавы не аднойчы крытыкавау аграрыяу за дрэнныя фiнансавыя паказнiкi.
Высок памер доугу мясцовых органау дзяржюравання i АПК, а галоуным чынам дрэнная фiнансавая дысцыплiна выклiкалi жорсткую крытыку прэзiдэнта падчас вiзiтау у рэ-гiёны. Сукупны памер доугу мясцовых органау дзяржюравання быу на узроуш BYN 5 млрд, або 4.1% да ВУП, па стане на 1 студзеня 2019 года4 Працягваецца практыка, калi замест стратных сельгасаргашзацый вяртаць крэдыты даводзщца мясцовым бюджэтам. Пры гэтым мясцовая вертыкаль зас-таецца закладнiкам палiтыкi вышэйшага юраунщтва, якое
«Про это не было в президентском разносе: как АПК и местные власти не спешат платить по долгам.» ТМ.Ъу, 31 Маг. 2019, https://news.tut.by/ есопот^/63!993.Мт1.
4
выдзяляла фшансавыя рэсурсы i iншую падтрымку аграры-ям на льготных умовах.
У некаторых рэгiёнах упрауленцы у значнай ступенi iгнаруюць падыходы фiнансавых уладау да пазбаулення ад запазычанасцяу i да эканамiчнай дысцыплшы. Найболь-шая пратэрмiнаваная запазычанасць прыходзшася на Bi-цебскую вобласць (BYN 251.2 млн), потым - Мшскую (BYN 96 млн) i Брэсцкую (BYN 13 млн). Самымi фшансава адказ-нымi з'яулялiся улады Мшска i Гродзенскай вобласцi, якiя не мелi пратэрмiнаваных запазычанасцяу.
Нягледзячы на публiчную крытыку з боку юраушка дзяржавы за найбольшыя сярод шшых абласцей даугi у памеры BYN 3 млрд, вщебская вертыкаль захоувае знач-ны лабiсцкi уплыу. Юраунщтва вiцебскiх аграрыяу пра-лабiявала стварэнне супервялжага холдынга, а таксама у чарговы раз атрымала пад гэта шматлгая льготы, адтэр-мiноукi i растэрмiноукi, вызваленне ад выплат па уах вiдaх запазычанасцяу.
Спачатку стварэнне холдынга, перш за усё яго структура, выклжала незадаволенасць старшынь раённых выканкамау, з прычыны чаго яны стрaчвaлi уплыу на сельгaсaргaнiзaцыi на сваёй тэрыторьп. 1х падтрымау прэзiдэнт А. Лукашэнка з заявай пра магчымае разбалансаванне уладнай вертыкaлi у Вщебскай воблaсцi. Пасля умяшання кiрaунiкa дзяржавы аграрнае лобi разам з аблвыканкамам i раённае кiрaунiцтвa, абаронцам штарэсау якога выступiу прэзiдэнт, прыйшлi да кансэнсусу.5 Плануецца, што стварэнне супервялжага хол-дынга распачнецца у 2020 годзе.
«Указ Президента Республики Беларусь от 25 февраля 2020 года № 70 "О развитии агропромышленного комплекса Витебской области".» Национально-правовой интернет-портал Республики Беларусь, 25 Feb. 2020, http://pravo.by/document/?guid=12551&p0=P32000070&p1=1&p5=0.
5
Высновы
Лабiзм наменклатуры з асобных рэгiёнау дазваляе абыхо-дзiць захады фiнансавых уладау па абмежаваннi дзяржаунай падтрымкi стратным сектарам эканомiкi. Найбольшую ла-бюцкую вагу сярод iншых рэгiёнау маюць улады Вщебшчы-ны, якiя плануюць распачаць у 2020 годзе яшчэ адзш буйны праект у аграпрамысловай сферы за кошт дзяржауных сродкау.
У год прэзщэнцюх выбарау улады не будуць прадпрымаць нейкiх дзеянняу па зменах у сiстэме мясцовага юравання i самакiравання, а таксама па рэаргашзацып адмшютрацый-на-тэрытарыяльных адзшак. Аднак потым магчымыя пэу-ныя захады, скiраваныя на збалансаванне наяунай сiстэмы адмiнiстрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу i наданне боль-шай самастойнасцi мясцовым выканкамам.
Мясцовыя улады захоуваюць поуную палiтычную ла-яльнасць у дачыненнi да беларускага юраунщтва i цалкам iм кантралююцца. Сумнеуна, што падчас выбарау у нейюх звеннях i на любым узроуш адбудзецца збой, а вертыкаль не забяспечыць патрэбных вышкау. Пры гэтым пасля выбарау цалкам магчымыя кадравыя перастаноукi у тых рэгiё-нах, якiя паказалi найгоршыя вынiкi падчас прэзiдэнцкай кампанп.
