CC BY
35УДК 342
ББК 67.4
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10175
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ОХРАНОЙ ПОЧВ
Павел Анатольевич БЫШКОВ, доцент кафедры муниципального права Юридического института РУДН, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доцент E-mail: byshkov@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. Почва — единственный не восполняемый объект естественной сферы. Отрицательные перемены в экологии земли, совершающиеся под влиянием технократической, индустриальной и иной деятельности, приводят к усилению негативных тенденций в состоянии почвы. Регулирование и содержание условий использования почв должно базироваться на определенных научных подходах и контроле со стороны органов публичной власти, в том числе специальных контрольных органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный земельный контроль и контроль в сфере охраны окружающей среды. Обнаружение экологических проблем почв с установлением уровня их засорения выполняется посредством проведения превентивных агропочвенных и иных требуемых обследований.
На основе содержания исследований обнаруживаются определенные виды засорения либо полное засорение почв. Муниципальный контроль в сферы защиты почв проводится согласно действующему законодательству и в режиме, утвержденном муниципальными правовыми актами. Нарушения природоохранных и санитарно-эпидемиологических условий в сферы защиты почв, связанные с засорением, захламлением почв, нанесением других типов природоохранного ущерба должностными, физическими и юридическими лицами, влекут за собой различные виды юридической ответственности, предусмотренные федеральными и региональными нормативными правовыми актами.
Ключевые слова: муниципальный контроль, земельный контроль, контроль в сфере охраны окружающей среды, местное самоуправление, муниципалитет, почва, земельный участок, охрана почв, юридическая ответственность.
Annotation. Soil is the only non-renewable object in the natural sphere. Negative changes in the ecology of the earth, occurring under the influence of technocratic, industrial and other activities lead to an increase in negative trends in the state of the soil. Regulation and content of soil use conditions should be based on certain scientific approaches and control by public authorities, including special control bodies of local self-government, exercising municipal land control and control in the sphere of environmental protection. Detection of ecological problems of soils with establishing the level of their contamination is carried out through carrying out preventive, agro-soil and other required surveys.
According to the content of research, certain types of clogging or complete clogging of soils are found. Municipal control in the field of soil protection is executed in accordance with the functioning legislation and in the mode approved by municipal legal acts. Violation of environmental and sanitary-epidemiological conditions in the field of soil protection, interlinked with clogging, cluttering of soils, infliction of other types of environmental damage by officials, individuals and legal entities will entail various types of legal liability provided for by federal and regional regulatory legal acts.
Keywords: municipal control, land control, environmental control, local government, municipality, soil, land, soil protection, legal responsibility.
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2018
Одной из существенных проблем в области охраны почв в мире является деградация почв, являющаяся результатом строительства городов, промышленных предприятий, дорог, ведения сельскохозяйственных работ [17; 19; 20; 21; 22; 23]. Существуют три основных международных договора, которые содержат соответствующие положения о защите почв: Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием 1994 г. [3], Конвенция ООН о биологическом разнообразии 1992 г. [2] и Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г. [4].
Кроме того, известны региональные правовые акты, направленные на охрану почв, например, Протокол в области сохранения почвы Альпийской конвенции 1991 г. [1].
Во многих странах, например в Нидерландах, приблизительно 14% всех земель застроены, в Бельгии этот показатель еще выше. В настоящее время более 16% земель ЕС подвержены деградации [24, с. 10].
В России также существует проблема охраны почв, связанная еще и с отсутствием полноценного законодательства в данной области. При этом существуют исследования, которые отражают проблемы охраны почв, причины и последствия негативного воздействия на почву.
Так, российскими исследователями отмечается, что выполнение строительных работ в определенных случаях отрицательно влияет на состояние почвы под строительным объектом, что предопределяется отсутствием воздуха на плоскости под строительным объектом, закупориванием почвы [14, с. 96].
Усовершенствование охраны почв [15, с. 69] невозможно без четкой идентификации муниципального контроля в области охраны почв. Необходима классификация видов земельного контроля (надзора) в области охраны почв.
При организации муниципального земельного контроля в области охраны почв органы муниципального контроля руководствуются специальным федеральным законодательством [5; 6; 7; 8; 9], региональными [10; 11] и муниципальными [12; 13] нормативными правовыми актами.
Необходимо отметить, что вся территория муниципального образования и почвы в ее пределах являются объектом муниципального контроля. Уполномоченным лицом в сферы защиты почв является отдел управления собственностью и аграрными ресурсами в составе администрации муниципального образования. Официальные личности, а также эксперты департамен-
та, исполняющие контрольные функции в сферы защиты почв, согласно собственным должностям являются территориальными инспекторами муниципалитета.
Отдел в составе администрации обязан осуществлять целый ряд функций, например: канцелярскую работу в процессе проведения муниципального контроля в сферы защиты почв; реализацию возможности подготовки и обсуждения методик проведения контроля; непосредственный муниципальный контроль; проверку на месте подконтрольных объектов; обращение к профильным экспертам по проблемам муниципального контроля; делать запросы в органы власти для получения информации по проверяемым объектам; готовить акты согласно итогам ревизий и передавать их в органы государственной власти; делать замечания по устранению нарушений в данной сфере.
В ходе выполнения проверок контролирования в области охраны почв официальные лица контрольных органов местного самоуправления взаимодействуют с органами федеральной и региональной государственной власти, правоохранительными органами, прокуратурой, а также с иными подразделениями местной администрации.
Важно понимать, что должностные лица, находящиеся на муниципальной службе, осуществляют и совмещают муниципальный земельный контроль и муниципальный контроль за охраной почв, что не всегда сказывается положительно на эффективности охраны почвенного слоя.
Из числа абсолютно всех правонарушений земельного законодательства в данной сфере наиболее встречающимся является самовольное занятие земельного участка, что ведет, в том числе, к неконтролируемому использованию почв.
Согласно полученным итогам проверки должностное лицо органа муниципального контроля делает вывод о нарушении или об отсутствии нарушений обязательных требований законодательства и передает материалы органам государственной власти. Отметим также, что инспекторы муниципального контроля не могут возбуждать дела об административных правонарушениях при выявлении противоправных фактов. Данные функции возложены на органы государственной власти.
В данном случае интересен зарубежный опыт. Лицо, ответственное за строительство здания, должно в течение 48 часов до сноса здания
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2018
письменно уведомить об этом директора департамента Министерства сельского хозяйства, так как необходимо снять за свой счет всю плодородную почву на участке, который будет застроен. Почва должна быть размещена на прилегающем участке или на участке, который определен директором департамента, и сохраняться способом, указанным директором департамента. Указанное уведомление должно быть подписано собственником земельного участка и архитектором, к нему должен быть приложен план участка, на котором будет построен дом. Должностное лицо, назначенное министром сельского хозяйства инспектором, вправе войти на любой земельный участок, на котором ведется строительство, для осуществления контроля. За нарушение требований этого закона предусмотрена административная ответственность в виде штрафа или уголовной ответственности [18, с. 280].
Законодательство об охране почв нуждается в серьезном обновлении и совершенствовании. Прежде всего, необходимо законодательное закрепление понятия «почва». Уже сегодня в законодательстве используется множество не ясных, противоречивых терминов, которые требуют разъяснений [16, с. 239].
Высказываются также обоснованные предложения принять федеральный закон «Об охране почв». Отсутствие такого закона способствует дальнейшей деградации и выбытию почвы из оборота, что может привести к полной ее стагнации. В этом законе следовало бы закрепить не только цели и комплекс обязанностей по охране почв, но и конкретные способы, методы, которые должны применять собственники и владельцы земельных участков при культивировании земель: создание полезащитных лесных насаждений, соблюдение севооборотов, террасирование склонов и т.п. Целесообразно детально урегулировать вопросы внутрихозяйственного землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения, определить значение землеустройства, выполняющего природоохранные функции.
Ключевыми трудностями, отражающимися на проведении муниципального контроля в сферы почв, можно считать:
■ неплановые ревизии; уменьшается вероятность их выполнения в рамках муниципального контроля. Возможность выявления нарушений закона в результате проведении планового контроля существенно ниже, нежели в случае проведения вне-
плановых проверок в аспекте контролирования;
■ не учтены случаи выполнения контроля при отсутствии подконтрольных субъектов, в том числе, когда производилось надлежащее их оповещение об участке и времени выполнения контроля либо в случае их злонамеренного отклонения от контроля;
■ не учтена вероятность привлечения к ответственности органом муниципального контроля в сфере защиты почв подконтрольных субъектов, что существенно снижает уровень соблюдения законодательства, усложняет абсолютную и многостороннюю реализацию возможностей муниципальных контрольных органов в данной сфере.
При определении объекта муниципального земельного контроля в области охраны почв следует иметь в виду следующие обстоятельства.
Аппараты органов муниципального контроля не имеют права намеренно приписывать функции уполномоченных организаций государственного земельного надзора в сфере защиты почв. С этой целью были подготовлены особые методические советы о порядке взаимодействия органов, исполняющих функции муниципального контроля и государственного надзора.
Помимо этого, органам муниципального контроля необходимо принять процедурные правила управленческих компетенций всех видов муниципального контроля, используемого для охраны почв.
Муниципальный контроль в области охраны почв представляет собой сочетание процедур как правового, так технического характера. Важно отметить, что в России необходимо разработать правовые нормы, регулирующие охрану почв, и усовершенствовать существующие нормы с учетом потребностей муниципалитетов.
Библиографический список
1. Convention on the Protection of the Alps (Alpine Convention). Salzburg, on 7 November 1991.
2. Convention on biological diversity. Rio de Janeiro, 5 June 1992.
3. The United Nations Convention to Combat Desertification in Those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa. UNCCD / A/AC.241/27 12 September 1994.
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2018
4. United Nations Framework Convention on Climate Change. FCCC/INFORMAL/84 GE.05-62220 (E) 200705.
5. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
6. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
8. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ // Парламентская газ. 2008. № 90. 31 дек.
9. Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 г. № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль» // СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. II). Ст. 298.
10. Постановление Правительства Москвы от 23.08.2017 г. № 585-ПП «О государственном надзоре за соблюдением требований по охране и рациональному использованию городских почв в городе Москве» (вместе с Порядком организации и осуществления государственного надзора за соблюдением требований по охране и рациональному использованию городских почв в городе Москве, Административным регламентом исполнения Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы государственной функции по осуществлению государственного надзора за соблюдением требований по охране и рациональному использованию городских почв в городе Москве) // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2017. № 49. 5 сент.
11. Постановление Администрации НАО от 06.03.2015 г. № 41-п (ред. от 22.12.2015 г.) «О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Ненецкого автономного округа» // Сб. НПА Ненецкого автономного округа. 2015. № 8. 6 марта.
12. Решение Липецкого городского Совета депутатов от 01.11.2005 г. № 154 «О Правилах
охраны почв на территории города Липецка» // Огни Липецка. 2005. № 13—14. 23 ноября.
13. Постановление Администрации Верхо-шижемского района Кировской области от 27.08.2009 г. № 393 «Об утверждении Положения об организации муниципального земельного контроля» // Сб. основных НПА органов местного самоуправления Верхошижемского района Кировской области. 2009. № 14 (52) (ч. 2). 10 сент.
14. Антоненко И.В. Мониторинг и охрана городских почв. Челябинск : Изд-во ЮУрГУ, 2001.
15. Бринчук М.М. Экологическое право: объекты экологических отношений. М., 2011.
16. Иващук И.С. Почвы как объект правовой охраны // Экологическое право. 2011. № 6.
17. BillwitzK. 2003: Schutzgut Boden. In: Barsch H., Bork H.-R., Söllner R (Hrsg.): Landschafts-planung — Umweltverträglichkeitsprüfung — Eingriffsregelung. Gotha, Stuttgart: Klett-Perthes.
18. Borg S., Farrugia L. Environmental Law in Malta. Kluwer Law International, 2010.
19. Kemp Rene (Ed.) 2002: Treatment of a EU Directive. Compliance with the Urban Waste Water Treatment Directive in Germany, Spain, England and Wales and the Netherlands. Maastricht: MERIT, 2002.
20. Kraemer R.A., A. Klasing and I. von Homeyer, 2003: The EU Open Method of Coordination: Risks & Chances for Environmental Policy Paper for the Conference «Sustainable Development in an Enlarged Union — Linking National Strategies & Strengthening European Coherence». 27—29 April 2003 in Vienna, Austria.
21. Lal R. 1999: Soil management and restoration for carbon sequestration to mitigate the accelerated greenhouse effect. Progressin Environmental Science. Vol. 1.
22. Malte Petersen. European Soil Protection Law after the Setback of December 2007 — Existing Law and Outlook (2008) 17. European Energy and Environmental Law Review. Issue 3.
23. Römkens Paul et. al 2004: Working Group on Contamination. Vol. III. Task Group on Diffuse Inputs. Towards a soil protection strategy for diffuse inputs to soil. Final Report. May 2004.
24. Soil Protection Law in the EU // Bodenschutzrecht in Der EU / Ed. by S. Mitschang. Peter Lang GmbH, 2008.
s2
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2018
