CC BY
597
4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
4.1. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, МЕСТО В ПРАВОВОМ МЕХАНИЗМЕ, ПРОБЛЕМЫ*
Бринчук М.М., д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ. Должность: заведующий сектором экологического права. Место работы: Институт государства и права РАН.
Бортник И.Ю., к.х.н. должность: научный сотрудник. Место работы: Институт государства и права РАН.
Аннотация: Исследованы важные для науки и природоохранной практики вопросы о понятии экологического контроля, его видах, о месте экологического контроля в правовом механизме природопользования и охраны природы. Обращено внимание на основные проблемы в данной сфере.
Ключевые слова: экологический контроль; государственный экологический контроль; производственный экологический контроль; муниципальный экологический контроль; общественный экологический контроль.
THE ECOLOGICAL CONTROL: CONCEPT, KINDS, A PLACE IN A LEGAL MECHANISM, PROBLEMS
Brinchuk M.M., Dr of Law, professor, the Honoured Scientist of the Russian Federation. Position: Director of the Sector of Ecological Law. Place of employment: of Institute of State and Law of RAS.
Bortnik I.Y., PhD in Chem.Sci. Position: scientific researcher. Place of employment: Institute of State and Law of RAS.
Annotation: Questions on concept of the ecological control, its kinds, on a place of the ecological control in a wildlife management and wildlife management legal mechanism are investigated important for a science and nature protection practice. The attention to the basic problems in the given sphere is paid.
Keywords: ecological control; the state ecological control; the industrial ecological control; the municipal ecological control; the public ecological control.
1. Вопросам экологического контроля на современном этапе развития экологического права в доктрине уделяется немалое внимание1. Обратим внимание на некоторые актуальные из них.
* Данная работа выполнена с использованием Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
1 См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового обеспечения. Монография. М., 1991; Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика регулирования. Автореф. дисс. доктора юрид. наук. М., 1992. 48 с.; Выпханова
Г.В. Государственный экологический контроль: реальность и перспективы //Материалы межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации» М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1993. С. 60-62; Лопатина М.Н. Новое в законодательстве об экологическом контроле //Правовое регулирование отношений с участием организаций и граждан. Иваново, 1995. С. 58-62; Экологический контроль. Гл. ред. Полежаева М.И. М., 1995. 228 с.; Ларионов Г.А. Общественный экологический контроль //Государство и право. 1996. № 2. С. 65-74; Пономарев М.В. Экологический контроль: проблематика легального определения //Экологическое право. 2003. № 6 С. 19-21; Федеральный государственный экологический контроль. Пособие для правоприменителей. Под ред. проф. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005; Енисейская Н.А. Го-
В соответствии с Федеральным законом от 10 января
2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности (ст. 64).
Заметим, что контроль в области охраны окружающей среды в Законе называется также экологическим контролем. На практике экологический контроль не сводится лишь к контролю в области охраны окружающей среды. В состав экологического законодательства входит как Федеральный закон «Об охране окружающей среды», так и акты природоресурсного законодательства - Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, другие акты. Соответственно, экологическое законодательство регулирует отношения не только по охране окружающей среды, но и по использованию природных ресурсов. Закономерно, что экологический контроль в свое содержание включает деятельность и по соблюдению правовых требований природопользования. С учетом сказанного экологический контроль можно определить как деятельность уполномоченных субъектов по проверке и обеспечению соблюдения и исполнения требований законодательства по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
2. Важным для экологического права и практики в сфере взаимодействия общества и природы является вопрос о видах такого контроля. Виды экологического контроля, который проводится или должен проводиться в России, определяются в законодательстве.
В соответствии с действующей редакцией ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. Обратим внимание на первоначальную редакцию этой существенной нормы: В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.
Из статьи головного акта экологического законодательства законодателем был исключен муниципальный контроль в области охраны окружающей среды.
сударственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления. Автореферат ...канд. юрид. наук. М., 2007; Кузнецова О.Н. Экологический контроль: реформа законодательства. - В сб.: Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке. Отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л.Дубовик. Труды Института государства и права РАН. 2007. № 5. С. 213-221; Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления. Монография. Под ред. проф. М.М. Бринчука. М.: «ИПЦ Маска», 2008; Правовые проблемы государственного, муниципального и иного видов экологического контроля в России. Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г.М.: Юриспруденция, 2008; и др.
2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
Бринчук М.М. Бортник И.Ю.
Заметим, что в предыдущем законе - Законе РСФСР “Об охране окружающей природной среды” от 19 декабря 1991 г.3 - система экологического контроля состояла из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды, государственного, производственного, общественного контроля (статья 68).
Муниципальный контроль за охраной окружающей природной среды также не предусматривался.
О непоследовательности, а правильнее сказать - о научной необоснованности позиции законодателя по вопросу о видах экологического контроля свидетельствует и природоресурсное законодательство. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ4 предусматривает государственный лесной контроль и надзор (ст. 96) и муниципальный лесной контроль и надзор. Муниципальному лесному контролю и надзору законодатель придает надлежащее значение, регулируя его в отдельной статье. Согласно ст. 98 на территории муниципального образования лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (муниципальный лесной контроль и надзор) осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ5 предусматривает лишь государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов (ст. 36). Этим кодексом предусмотрена муниципальная собственность на водные объекты, а полномочия органов местного самоуправления по контролю за их использованием и охраной не установлены.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ6 содержит требования по государственному земельному контролю (ст. 71), муниципальному и общественному земельному контролю (ст. 72).
Несомненно, муниципальный экологический контроль нужен и важен. Муниципалитеты являются самыми распространенными и массовыми субъектами публичной власти. Многие экологические проблемы имеют локальный характер, начинаются с муниципального уровня. Вспомним, что исторически охрана природы начиналась с муниципального уровня, с городов. И практически муниципалитеты всегда проводили и проводят экологический контроль. К примеру, для любого населенного пункта важным является такое направление, как чистота дворов, улиц, парков, других общественных мест. Многие ЖЭКи (ДЭЗы) на современном этапе этим успешно занимаются.
3 ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
Одной из очевидных ошибок законодателя в 1990-ые годы было включение в Законе РСФСР “Об охране окружающей природной среды” от 19 декабря 1991 г. в систему экологического контроля государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды (статья 68). Контроль за охраной окружающей природной среды и наблюдение за состоянием окружающей природной среды (в последнее время более говорят о мониторинге состояния окружающей среды) - самостоятельные правовые меры охраны природы, регулируемые разными правовыми нормами, осуществляемые разными органами, в рамках самостоятельных правовых процедур, выполняющие разные функции в правовом механизме охраны окружающей среды.
4 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
5 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
6 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Очевидно, у муниципального и государственного экологического контроля разные возможности. С учетом реальных возможностей при регулировании такого контроля должен приниматься во внимание их потенциал, реальные возможности, касающиеся кадрового, финансового, инструментального и иного обеспечения. Соответственно, должны определяться задачи, полномочия по ведению такого контроля, определяться объекты контроля.
По нашему убеждению, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» муниципальный экологический контроль целесообразно восстановить.
От других видов существенно отличается общественный экологический контроль. Если, к примеру, государственный, муниципальный, производственный контроль должны осуществляться уполномоченными субъектами в обязательном порядке, то общественный контроль - всегда добровольный, инициативный. Никто не вправе принуждать общественную экологическую организацию или отдельных граждан проводить контроль. Поэтому на «круглом столе» «Правовые проблемы государственного, муниципального и иного видов экологического контроля в России», проведенном в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в апреле 2008 г.7 уместно прозвучал тезис о стимулировании общественного контроля, который тоже может быть эффективным, полезным.
На этом же «круглом столе» упоминались «стукачи» - граждане, выявившие нарушение требований законодательства, сообщающие об этом нарушении государственным органам. Деятельность этих субъектов общественного экологического контроля в самом обществе оценивается по-разному, в том числе, критически. «Стукачество» как форма общественного контроля широко распространено в Западной Европе, в США. (В США «стукачи» называются «свистунами».) «Стучат», к примеру, по поводу неправильной парковки машины, когда автомобиль становят на тротуаре. От такого «стукачества», при правильном реагировании на него, очевидна польза.
Социально и экологически ответственное государство для повышения эффективности реализации своей экологической функции заинтересовано в привлечении общественности к природоохранной работе, в том числе в форме контроля. В частности, столкнувшись в конце 60-х годов с трудностями реализации природоохранительного законодательства с помощью традиционных, принудительных правовых средств, в США была осознана необходимость введения новых механизмов контроля общества и его отдельных членов за соблюдением этого законодательства8. При совершенствовании законодательства об охране атмосферного воздуха в начале 70-х годов, в результате продолжительных дискуссий гражданам было предоставлено право обращаться в суд с иском о несоблюдении требований Закона о чистом воздухе.
Особенностью американского института «исков граждан» является то, что в его рамках истец не может требовать возмещения ущерба, причиненного ему лично либо кому-нибудь другому. Возмещение такого ущерба обеспечивается на основе иных исков. Инсти-
7 См.: Правовые проблемы государственного, муниципального и иного видов экологического контроля в России. Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г. М.: Юриспруденция, 2008.
Захарченко Т.Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.
тут «исков граждан» был введен в правовой механизм охраны окружающей среды как юридическое средство и форма контроля общественности за состоянием окружающей среды и обеспечения выполнения законодательства в соответствии с его требованиями и в глобальном смысле направлены на обеспечение права граждан на безопасную окружающую среду9.
Представляется небезынтересным тот факт, что американский законодатель с целью повышения эффективности этого института предусмотрел возможности материального стимулирования активности граждан в данной сфере. По решению суда гражданам может оплачиваться их труд из государственной казны.
При изучении американского опыта в защите экологических прав граждан и совершенствовании соответствующих механизмов в России особое внимание следует уделить предоставлению права гражданам и общественным формированиям воздействовать на деятельность публичной власти, в частности Правительства, государственных природоохранительных органов, а также влиять на решение проблем, связанных с развитием экологического законодательства.
По оценкам американских юристов, судебные иски граждан - самый сильный инструмент в борьбе за защиту природы, ибо с его помощью обычные граждане могут бороться с могущественными противниками из промышленных и правительственных кругов и заставлять их следовать обязательным для всех правилам10. По образному выражению профессора права окружающей среды Роберта Блумквиста, вследствие введения этого института в право граждане превратились в ищеек и оводов, пришпоривающих исполнительную ветвь власти, а в тех случаях, когда они к тому же наделены правом требовать наложения на правонарушителей штрафов, они просто превращаются в прокуроров11. В США они еще называются «сторожевыми псами» («watchdogs»).
Особую роль в системе экологического контроля играет государственный контроль. Эта роль определяется статусом государственных органов в механизме экологического права. В триаде субъектов - гражданин, предприятие и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и рациональное природопользование в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.
3. В механизме экологического права экологический контроль занимает особое место. Как правовая мера, предусматривающая необходимость проверять исполнение требований экологического законодательства и обеспечение их соблюдения, экологический контроль предопределяет эффективность всего экологического права. С ним, к примеру, в основном связано выявление экологических правонарушений и привлечение к
9 Захарченко Т.Р. С. 59.
10 Закон охраняет природу //Америка. 1992. № 422. С. 15.
11 Robert H. Blomquist. Rethinking the Citizen as Prosecutor Model of Environmental Enforcement under the Clean Water Act: Some Overlooked Problems of Outcome //Independent Values. Georgia Law
Review. 1988. P. 368.
юридической ответственности за экологические правонарушения. По имеющимся данным, большинство промышленных предприятий работает на основе нормативов временно согласованных выбросов (ВСВ) загрязняющих веществ в природу, имеющих особый правовой режим. Эти нормативы устанавливаются на определенный период времени с одновременным утверждением плана снижения выбросов. Обеспечение соблюдения этого плана - задача контроля. Прежде всего на основе систематического государственного экологического контроля может быть обеспечено взимание платежей за сверхлимитное загрязнение окружающей среды, что является экономическим стимулом для предприятий модернизировать свои производства. На практике, из-за отсутствия эффективного контроля, платежи за загрязнение взимаются минимальные - в пределах установленных лимитов.
Потенциал экологического контроля усиливается за счет других мер в механизме экологического права, которые выполняют контрольную функцию. К таким мерам можно отнести государственную экологическую экспертизу, экологическое лицензирование, экологическую сертификацию. Так, при проведении государственной экологической экспертизы проверяется, в какой степени в проекте намечаемой деятельности выполнены требования экологического
законодательства. При проведении государственной экологической сертификации проверяется соответствие произведенного экологически значимого изделия экологическим требованиям.
4. Несмотря на положение теории экологического права о важности экологического контроля в экологоправовом механизме, данная мера в отечественной природоохранной практике традиционно является слабой12. В целом она недостаточно урегулирована в законодательстве. Достоинством города Москвы, в частности, можно назвать принятие специального закона об экологическом контроле, что, ожидается, послужит фактором повышения эффективности контрольной деятельности в данной сфере.
Низкая эффективность экологического контроля, особенно государственного, вызвана и рядом других причин. Одна из наиболее существенных - дефекты в организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, отсутствие в стране оптимальной, научно обоснованной системы государственных органов исполнительной власти. В последние 20 лет в России было проведено более 20 реорганизаций в данной сфере. Эти «опыты» не могли не отражаться на экологическом контроле. Современное критическое состояние в государственном экологическом контроле было особенно предопределено действиями Президента РФ, связанными с упразднением Министерства РФ по охране окружающей среды и природных ресурсов (1996 г.), а затем и Государственного комитета по охране окружающей среды (2000 г.). От этих решений прежде всего страдали контрольные подразделения: в процессе пере-
12 Как справедливо писал в 1990-е годы бывший директор НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, «в России сложилась парадоксальная ситуация: при нарастании экологического кризиса наблюдается атрофия и разбалансированность государственного контроля и управления...». - См.: Сухарев А.Я. Экологическая преступность: ее социальные корни и общественная опасность //Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов. М., 1996. С.6.
К сожалению, в настоящее время ситуация в данной сфере не изменилась к лучшему.
Бринчук М.М. Бортник И.Ю.
подчинения уходили контролеры, которых и без того было чрезвычайно мало1 . В результате в субъектах РФ, на огромных территориях, с большим количеством природопользователей, за которыми требуется регулярный контроль, имеются лишь небольшие единицы экологических контролеров.
Слабость государственного экологического контроля не может не сказываться как на состоянии всей системы контроля, так и на состоянии природы в целом. Поэтому и в практическом контексте важно говорить об особой роли государственного экологического контроля. Как считается в животном мире, «на то и щука, чтоб карась не дремал». Так и в обществе: если «государственный контроль «дремлет», то производственный «спит». Отсутствие государственного контроля, внимания, заинтересованности отрицательно сказывается и на производственном и ином контроле. И, наоборот, эффективный государственный контроль не может не побуждать к активным действиям и производственный, и иной контроль.
Список литературы:
1. Ельцин Б.Н. Россия: человек, семья, общество, государство. Программа действий на 1996-2000 годы. М., 1996.
2. Голиченков А. К. Экологический контроль: теория и практика правового обеспечения. Монография. М., 1991.
3. Выпханова Г.В. Государственный экологический контроль: реальность и перспективы //Материалы межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации» М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1993.
4. Лопатина М.Н. Новое в законодательстве об экологическом контроле //Правовое регулирование отношений с участием организаций и граждан. Иваново, 1995.
5. Ларионов Г.А. Общественный экологический контроль //Государство и право. 1996. № 2.
6. Пономарев М.В. Экологический контроль: проблематика легального определения //Экологическое право. 2003. № 6
7. Федеральный государственный экологический контроль. Пособие для правоприменителей. Под ред. проф. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.
8. Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления. Автореферат ...канд. юрид. наук. М., 2007.
9. Кузнецова О.Н. Экологический контроль: реформа законодательства. - В сб.: Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке. Отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л.Дубовик. Труды Института государства и права РАН. 2007. № 5.
10. Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потреб-
ления. Монография. Под ред. проф. М.М. Бринчука. М.: «ИПЦ Маска», 2008.
11. Правовые проблемы государственного, муниципального и иного видов экологического контроля в России. Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г.М.: Юриспруденция, 2008.
12. Захарченко Т.Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.
13. Robert H. Blomquist. Rethinking the Citizen as Prosecutor Model of Environmental Enforcement under the Clean Water Act: Some Overlooked Problems of Outcome //Independent Values. Georgia Law Review. 1988.
14. Сухарев А.Я. Экологическая преступность: ее социальные корни и общественная опасность //Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов. М., 1996.
13 Нельзя сказать, что сам Президент не осознавал важности создания эффективной контрольной службы в стране. Так, в связи со сложной экологической ситуацией в стране Президент писал: «Прежде всего подлежат укреплению контрольно-
инспекционные органы этой системы (системы органов государственного управления охраной окружающей среды - М.Б.), возможности которых сейчас совершенно недостаточны: на 17 млн.кв.км территории России приходится всего около 15 тысяч природоохранных инспекторов.- Ельцин Б.Н. Россия: человек, семья, общество, государство. Программа действий на 1996-2000 годы. М., 1996. С.45.
