CC BY
64
УДК: 332.3:71 М.В. Каркавин СГГ А, Новосибирск
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ИНСТРУМЕНТ ФУНКЦИОНАЛЬНО-ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ КРУПНОГО ГОРОДА
Более полутора столетий назад индустриальная революция породила большие города с их проблемами, среди которых наиболее сложными и болезненными остаются управленческие, социальные, экономические и экологические.
Научно-промышленная революция, использовав кумулятивный потенциал больших городов, усилила их безудержный рост, превратив в новые формы расселения - урбосистемы, ухудшила экологию. К сожалению, однако, она не совершила поворота интеллектуальных сил в сторону познания глубинных закономерностей развития городов и урбосистем и эффективного управления данным процессом [1].
В СССР города были лишены собственных основ и механизмов управления. Оно было заменено централизованным отраслевым планированием. В арсенале советской науки не было исходных принципов и рекомендаций относительно управления объектами сложной социальной природы - городами, регионами, государством. Две отрасли гуманитарных наук - государствоведение и правоведение - обошли вниманием феномен ХХ столетия - крупный город. Наука о городе как таковом (градостроительство имеет к ней лишь частичное отношение) не сформирована до сих пор. За 70 лет не было принято ни одного закона, направленного на регулирование сложнейших правоотношений в процессе развития городов и градосистем (урбосистем).
Крупнейшие города и градосистемы, являясь сложнейшими объектами управления, во многом предопределяют организационные структуры и механизмы управления ими. Поэтому особенности развития этих объектов необходимо постоянно, всесторонне и глубоко изучать.
У нас же в стране с 1930 гг. после дискуссии о «социалистическом расселении» и «соцгороде» утвердилось понимание города лишь как «территории» для размещения производства и расселения трудящихся. В результате столь узкого подхода, несмотря на быстрое строительство городов, не была создана наука о городе и не сформировалось собственно городское управление. Поэтому в настоящее время столь необходимы новые подходы к проблемам управления урбанизированными территориями для реформирования системы городского управления [1].
Вполне понятно, что особое значение для управляемости территорией большого города имеет его генеральный (стратегический) план. Во многих городах в настоящее время разрабатываются стратегические программы и планы развития. Однако эти «концепции», «стратегии» или «стратегические
программы» не всегда обладают необходимым набором признаков, позволяющих говорить о них как о полноценных стратегических планах. Единая методическая база для разработки отсутствует, каждый город делает план в меру своего понимания и в меру добросовестности и профессионализма приглашенных отечественных или зарубежных консультантов. Поскольку эта мера не одинакова, бывают случаи, когда конкретная аналитическая работа подменяется глобальными общефилософскими дискуссиями, оканчивающимися очевидными и неконструктивными выводами, вроде «лучше быть здоровым и богатым, чем бедным и больным», либо наоборот, под видом стратегического протаскивается прежнее комплексное приземленное псевдо точное и излишне детальное планирование советского образца.
Можно выделить два главных признака, позволяющих определить специфичность Стратегического плана. Они выражаются двумя ключевыми словами - конкурентоспособность и диалог. Первое. Стратегический план города должен затрагивать только самое главное для выживания, адаптации и устойчивого развития города в конкурентной рыночной среде. Он касается лишь тех отраслей и сфер жизни (разных в разных городах), которые имеют определяющее значение для его существования, могут дать сильный импульс его развитию. Предметом стратегического плана является, прежде всего, конкурентоспособность: а) города в целом как места для жизни,
хозяйственной деятельности и временного пребывания, и б) отдельных сторон или отраслей городского хозяйства и социальной сферы. Долгосрочность, которую часто называют среди определяющих признаков стратегического плана, на наш взгляд, сама по себе не делает план стратегическим: цели, проекты, мероприятия, действия могут быть
стратегическими по сути и при этом краткосрочными.
Второе. Одной из главных задач стратегического планирования является снижение неопределенности будущего, что достигается, в частности, путем артикуляции, обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников городского развития. Поэтому Стратегический план может быть разработан только в многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов). Попытка отказаться от этого диалога или имитировать его делает бессмысленной всю затею.
Однако исторически сложившиеся методология и содержание такого плана оказались непригодными для бурно развивающихся крупнейших городов и их англомераций с присущими им сложнейшими проблемами. Ведущие центры европейских государств, приступив к соответствующим исследованиям еще в 1940 гг., к 1980 гг. разработали новый тип программно -проектного документа - стратегическую программу развития города или градосистемы, который, будучи приспособлен к каждой стране, вместе с тем носит общий характер.
В России приступили к поискам новой методологии в 1976 г., завершив их в 1994 г. после принятия новой Конституции.
В качестве главного критерия эффективности управления городом должно рассматриваться повышение степени удовлетворения социальноэкономических потребностей населения, проживающего на его территории, на основе комплексного развития города. Структура хозяйства любого города должна быть достаточно разнообразной и включать в себя различные хозяйственные комплексы, необходимые для всестороннего развития (промышленный, строительный и т. п.). Основа этого хозяйства -муниципальная собственность. Однако организация управления социальноэкономическим развитием города как единой системой должна предусматривать необходимую степень согласования деятельности федеральных и муниципальных владельцев городского имущества.
Муниципальные органы управления во многих странах мира отвечают за предоставление подходящей земли для развития и обеспечивают местные условия для проживания настоящих и будущих поколений жителей муниципального образования.
Ответственность за развитие городов для местных органов управления означает, что муниципальные образования являются монополистами в сфере использования местных земель. Монополия на планирование землепользования не только оправдана обязанностями органов местного самоуправления, но и позволяет эффективнее обслуживать население.
Муниципалитеты несут ответственность за обеспечение территорий городов и поселков основной технической инфраструктурой, которая включает в себя местные дороги, водоснабжение и канализацию, их сооружение и обслуживание. Обеспечение электроэнергией, телефонные линии, центральное отопление, телевизионные кабели и общественный транспорт часто тоже относятся к предметам их ведения, но данными вопросами занимаются специальные предприятия, которые полностью или частично являются муниципальной собственностью.
Муниципалитеты отвечают за социальную сферу на местном уровне (например, за образование, дошкольные учреждения, здравоохранение, спортивные сооружения, зоны отдыха и др.), что предполагает использование муниципальных зданий и муниципальной земли. Во многих случаях арендуемые жильцами квартиры находятся в муниципальной собственности.
Поэтому муниципальное планирование предполагает разработку мер по рациональному использованию пространства. Определить «правильность» характера землепользования возможно лишь на основе политического консенсуса, поэтому чисто «технических» решений в данном вопросе быть не может.
Планирование землепользования призвано:
- В районах, обладающих достаточными для городского развития земельными ресурсами, определить концепцию создания инфраструктуры города для снабжения городских районов при экологически безопасном использовании природных ресурсов;
- Где земельные ресурсы ограниченны, муниципальное планирование ограничивает их свободное использование в интересах долгосрочного эффективного экологизированного социально-экономического развития.
В этом контексте муниципальное планирование является планированием не инвестиционным, а организационным. Оно не указывает ни пользователя, ни время использования данного пространства, а есть лишь инструмент муниципального управления, и подчиняется социальным целям.
Развитие городов и поселков в сельских муниципальных образованиях нуждается в детальных планах землепользования, которые должны быть подготовлены и утверждены местными властями. При этом муниципальное планирование землепользования контролируется государственными властями, которые должны следить, чтобы в процессе местного планирования учитывались законы и национальные интересы. Поэтому в течение достаточно продолжительного периода времени основным документом, имеющим большое значение для обеспечения управляемости развитием муниципального образования, являлся его генеральный план.
Городское строительство и земельные отношения связаны множеством прямых и обратных зависимостей они определяют друг друга не только количественно (например, через цены), но и качественно, формируют и стратегию градостроительства долговременную политику земельного рынка, и конкретные ситуативные действия.
Применительно к условиям крупного города среди большого числа подобных взаимодействий особого внимания, думается, заслуживают следующие концептуально значимые позиции.
Первая. Целесообразно признать в качестве аксиомы: любое
строительство как частный акт функционально-пространственного развития изменяет ценность земельного участка, причем это изменение может быть как положительным, так и отрицательным. При строительстве, осуществляемом в соответствии с рыночно и социально ориентированной (а это вполне возможно) градостроительной политикой, строительство всегда повышает ценность земельного участка.
Вторая. Отмеченное изменение ценности застраиваемого (реконструируемого, преобразуемого в иную градостроительнофункциональную территорию, например, из промышленной в селитебную, из последней в деловую или рекреационную) участка всегда меняет ценность и сопряженных территорий, причем в ряде случаев весьма обширных зон.
Третья. Разумно организованное строительство не только занимает земельные участки, обустраивает их, но во многих случаях и высвобождает значительные территории — благодаря, скажем, повышению плотности застройки. Эффект высвобождения земли особенно заметен при смене типа жилищного строительства; например, он может ощутимо проявиться при массовой реконструкции московских «пятиэтажек», при переходе к сбалансированной разнообразной «застройке».
Четвертая. Любое строительство связано с временным (на период возведения здания) изъятием части городских территорий. Оно производится в самых разных формах с одним общим условием - при рыночных отношениях земля не может находиться вне рынка, и любое ее использование должно быть оформлено в виде аренды, продажи и т. п.
Пятая. Несомненна сопряженность рассматриваемых действий практически со всеми элементами социально-экономической структуры города. Действительно, в условиях динамичных преобразований городской (в первую очередь специфически московской) среды строительство сопряжено с перемещениями (отселение, переезды) больших контингентов населения; с перестройкой, расширением или сооружением новых объектов инженерной инфраструктуры (вода, канализация, теплосети); с изменением схем транспортных потоков; с переменами в системе социально-бытового обслуживания и т. д. Каждая из этих сфер жизнедеятельности города при строительном освоении различных земельных участков будет реагировать по-разному, причем давать массу положительных и отрицательных эффектов, опять же прямо или косвенно затрагивающих интересы земельного рынка.
Каждое из сформулированных концептуальных положений может быть трансформировано в конкретную систему регулятивных действий,
принципиально меняющую взаимоотношения функциональнопространственного развития и социально-экономической структуры города. При этом следует еще раз подчеркнуть: конкретность системы регулирования инвестиционно-строительной деятельности с помощью земельных регуляторов выражается в ее региональной специфике, обусловленной тем обстоятельством, что земельный рынок регионален, как никакой другой. Поэтому обеспечение этой конкретности указанной системы будет проявляться, прежде всего, в формировании региональных отличий, как при выборе ее отдельных элементов, так и при построении из них непротиворечивого и целостного механизма земельного регулирования.
Из всего вышеизложенного вытекает практически важный вывод, согласно которому характер и содержание земельных отношений, равно как и полнота их включенности в структуру функционально-пространственного развития города, воздействуют на эту структуру не только качественно, но и количественно, в том числе в стоимостной форме. Последнее позволяет рассматривать системно-регулирующие воздействия земельного рынка в плане функционально-пространственного вторжения в экономическую сферу, в область бюджетно-налоговых отношений и финансирования, отношений собственности и т. д.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Осипов, А.Г. Управление территорией. Актуальные проблемы: Монография / А.Г. Осипов Под общ. ред. И.В. Лесных. - Новосибирск: СГГА, 2003. - 336 с.
2. Бобылев, С.Н. Экология и экономика: Региональная экологическая политика / С.Н. Бобылев, О.Е. Медведева. - М.: ЦЭПР, 2003. - 271 с.
3. Никонова, Я.И. Проблема использования геоинформационных технологий при моделировании процессов рационального землепользования / Я.И. Никонова // Сборник материалов межкафедрального научно-методического семинара «Современные проблемы экономики и менеджмента». Вып. 8. - Новосибирск: СГГА, 2005. - С. 12 - 16.
4. Оценка земли: учеб. пособие / Ф.П. Румянцев, Д.В. Хавин, В.В. Бобылев, В.В. Ноздрин. - Нижний Новгород, 2003. - 287 с.
© М.В. Каркавин, 2006
