CC BY
187
УДК 332.31:711 Е.В. Епифанова СГГ А, Новосибирск К.А. Кирсановский
МУП «АТИЗ Кемеровского района», Кемерово
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ РАЦИОНАЛЬНОГО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ
Ye.V. Yepifanova SSGA, Novosibirsk K.A. Kirsanovsky
Municipal unitary enterprise of «Architecture, technical inventory and land management of Kemerovo metropolitan region», Kemerovo
TERRITORIAL PLANNING AS A BASIS FOR EFFICIENT LAND USE MANAGEMENT
The practical experience in territorial planning at the municipal level is described. The article is focused upon the authoring experimental developments in the context of the research on the territorial planning workflows for Kemerovo municipal region). The developments were necessitated by the specific features of this region with its structural-and-territorial geoenvironment irregularity due to the intensive man-made effect. The scientific approach is offered, as concerns efficient use of natural resources on the basis of the unanimous spatial distribution of different economic activities.
Настоящий этап развития российской социально-экономической системы проходит на фоне интеграции в европейское и мировое экономическое сообщество, наряду с чем особую актуальность приобретают вопросы формирования новой системы управления территориями на основе таких идеологических установок как экономическая стабильность, социальное благополучие, экологическое равновесие. Именно эти базовые понятия символизируют общепринятую концепцию устойчивого развития, которая считается основополагающей в XXI веке.
Для России переосмысление содержания пространственного развития сталкивается со сложившимися стереотипами, закрепленными в понятиях: административно-территориальное деление, схемы расселения, размещение производительных сил. Произошедшее по известным политическим причинам устаревание системы расселения в РФ, неэффективность ее пространственной организации и архаичность системы управления данными процессами привели к серьезным проблемам[1].
1. Неэффективность пространственных структур привела к вымыванию ресурсов и, в первую очередь - человеческих. Происходит опустынивание ранее освоенных территорий. По данным Всероссийской переписи 2002 г. даже в центральных, старонаселенных областях России поселения свертываются.
2. Неэффективность пространственной организации страны влечет за собой рост расходов на поддержание инфраструктур, избыточных для территорий, теряющих население и производственные активы, и недостаточных для растущих регионов. Так, по оценке экспертов Института Брукингса ежегодные потери РФ от неэффективной пространственной организации оцениваются в 2,25-3,0 % ВВП в год
3. Рост региональных диспропорций в развитии. Так в 1998 г. душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-ом -уже в 3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. К 2004 г. десять-двенадцать субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50 % ВВП страны. Разделение по темпам социально-экономического развития проходит не только по административным границам, но и внутри них. Более 50 % населения страны живет вне зоны экономического роста - по оценке эксперта Института Системного Анализа РАН В.Н. Лексина, экономический рост сосредоточен всего в 140 точках из 1027 городов и поселков городского типа, а также примерно 152 тыс. сельских населенных пунктов. Данный разрыв в развитии становится основным социальным противоречием в стране, порождающим политические конфликты.
4. Новая система расселения и пространственная организация Российской Федерации формируется хаотично и закрепляет, в первую очередь, сырьевую специализацию страны и транзитный характер развития многих ее регионов.
Следует констатировать, что проблемы, обусловленные пространственной организацией национального хозяйственного комплекса, привели к образованию достаточно больших площадей неиспользуемых, нерационально используемых и не вовлеченных в хозяйственный оборот земель всех категорий. На любом уровне территориальной организации можно наблюдать наследие советской практики землепользования, выражающейся в крайне расточительной системе эксплуатации населенных мест, способах их планировки и застройки. К числу таких негативных последствий относится наличие значительных по площади территорий с устаревшим типом землепользования. Принцип постоянства типа землепользования имел юридическую основу и выражался в строгом соблюдении целевого назначения.
К сожалению, тенденция расточительства в градостроительстве и землепользовании до сих пор не преодолена. Даже наиболее освоенные селитебные территории в населенных местах составляют менее половины всех земель, застройка этих территорий провоцирует высокие эксплуатационные показатели систем инженерного обеспечения, остроту проблем транспортного и социального обслуживания [2]. Поэтому стремление к высоким темпам социально-экономического развития, преодолению последствий экономического спада объективно диктует
необходимость поиска эффективных моделей землепользования и градостроительного устройства.
Определенные надежды на преодоление сложившейся ситуации связывают с предпринимаемыми в настоящее время усилиями в области территориального планирования, сопровождающегося созданием градостроительной документации. Основным градостроительным документом (рис. 1) на федеральном уровне должна стать схема территориального планирования Российской Федерации с последующей реализацией в схемах территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований, генеральных планах поселений и городских округов.
Схема территориального планирования разрабатывается в качестве документа, направленного на создание условий устойчивого территориального и социально-экономического развития, и представляет собой особый вид проектных работ по разработке стратегических решений по организации территории. Ожидается, что разработка таких схем, называемых [3] «проекциями на территорию» региональных стратегий социально-экономического развития, позволит обеспечить создание механизма эффективного использования имеющихся ресурсов путем согласования федеральных, региональных, межрегиональных и межотраслевых приоритетов развития.
Рис. 1. Виды градостроительной документации
Правовая основа этого механизма была заложена последней редакцией Градостроительного кодекса РФ [4], в соответствии с которым документация территориального планирования, впервые в российской практике, получила статус правовых актов и была введена в правовое поле. Наряду с регулированием градостроительной деятельности документация по планировке территорий осуществляет регламентацию земельных отношений, так как является обязательной составляющей процесса оборота земли и недвижимости в городах.
Особую актуальность вопросы разработки градостроительной документации территориального планирования приобрели в последнее время, поскольку действующим законодательством были регламентированы жесткие сроки таких работ. Так, с 1 января 2008 года отсутствие у субъектов утвержденных документов территориального планирования лишает их права принимать решения о резервировании земель, об изъятии (в том числе путем выкупа) земельных участков, о переводе земель из одной категории в другую;
с 1 января 2010 года не допускается выдача разрешений на строительство в регионе [5].
Практическая реализация поставленной задачи осложняется отсутствием современных методик социально-экономического обоснования проектов, отсутствием достоверной современной статистической базы, необходимостью расширения спектра аналитических обоснований, связанных с объективным увеличением заинтересованных структур.
В настоящее время методики и нормативы проектирования регионов серьезно устарели, особенно в части анализа и прогноза основ социально -экономического развития городов и прилегающих к ним районов. Раньше, в советское время, базовые показатели экономического роста городов заимствовались из плановых показателей народно-хозяйственного развития и развития производительных сил страны, а изменение ситуации отражалось в показателях государственной статистики. В настоящее время эти показатели необходимо прогнозировать, исходя из большого числа региональных аналитик - анализа рынков, геополитического анализа, анализа инфраструктуры и ее возможностей, занятости, социальных процессов, анализа структур расселения и многого другого [6].
Среди первоочередных задач, связанных с научным обеспечением аналитических работ, следует указать необходимость оценки территориального социально-экономического потенциала, важнейшей составляющей которого является региональная (муниципальная) собственность. Здесь актуальны вопросы, связанные с классификацией объектов региональной и муниципальной собственности, разработкой методологических и методических основ оценки ее величины и эффективности использования [7].
Можно констатировать, что в настоящее время задача оценки эффективности использования территориального социально-экономического потенциала еще ждет своего решения. Тем не менее, обозначим принципиальный подход к осуществлению такой оценки, опираясь на полученные результаты [8] территориального планирования (рис. 2) одного из наиболее урбанизированных районов Кузбасса - Кемеровского муниципального района.
Природные особенности территории Кемеровского района определяют в качестве основного фактора устойчивого развития интенсивную разработку богатейших запасов природных ресурсов. Однако стратегическая цель природопользования должна достигаться рационализацией и комплексным использованием земельных, водных, лесных и минерально-сырьевых ресурсов, которые в условиях возрастающей дефицитности являются важнейшими естественными ограничителями социально-экономического развития. В этой связи приоритетным является вовлечение имеющихся резервов и определение направлений оптимизации современного землепользования, что позволяет концепция территориального планирования. Говоря о резервах, следует отметить главное:
- Земля является наиболее действенным инструментом инвестиционной политики муниципалитета;
- Многофункциональное назначение земли определяет задачу выбора вида оптимального использования;
- Особым рычагом воздействия на использование земельных участков является их кадастровая (рыночная) стоимость, позволяющая моделировать наиболее эффективные сценарии их использования.
Достигнуть баланса позволяет учет так называемых ограничителей землепользования в виде системы индикаторов экологической безопасности, экологических рисков, в том числе по загрязнению окружающей среды и негативных последствий для здоровья населения.
Формализовать задачу поиска оптимального варианта землепользования позволяет реализация в рамках территориального планирования комплексной социально-экономической оценки урбанизированной территории, которую следует рассматривать как динамическую задачу, требующую учета большого числа изменяющихся во времени и в пространстве факторов. Основным методическим подходом к оценке относительных показателей значимости урбанизированной территории должен стать рентный подход.
Вместе с тем применение рентного подхода к установлению социальноэкономической ценности земельных участков имеет ряд объективных сложностей. Такие сложности обусловлены, прежде всего, отсутствием прямой зависимости между ценой земельных участков и уровнем ренты, а также отсутствием прямой зависимости между самим уровнем ренты и ценой продукции (услуг), полученной посредствам земли. Это связано, как уже было отмечено, с двойственным ресурсным характером земли. Очевидно, что применительно к урбанизированным территориям правомерно рассматривать вторую ресурсную составляющую земли как пространство для размещения производительных сил. При этом под продуктами земельных участков следует понимать собственно продукцию (услуги) тех производств, предприятий быта, торговли и пр., которые на них размещены.
Принятие рентного подхода в качестве методологической основы комплексной социально-экономической оценки урбанизированных территорий предопределяет анализ и классификацию факторов, определяющих дифференциальную ренту. К таким факторам может относиться: наличие инженерных коммуникаций, транспортная доступность, социальная инфраструктура, окружение, экологическое состояние и прочие.
В числе экологических факторов, определяющих экономическое состояние, должны учитываться: загрязнение атмосферного воздуха
выбросами из стационарных источников и автотранспорта; загрязнение водных источников; размещение твердых бытовых и промышленных отходов, акустическое загрязнение. В качестве экономического показателя, отражающего указанные факторы, может применяться экономический ущерб.
Рис. 2. Фрагмент Схемы территориального планирования муниципального
образования «Кемеровский район»
При анализе факторной структуры, целесообразно исходить из следующих принципов[9]:
- Системность выделения рентообразующих факторов, определяющих уровень (относительное значение) социально-экономической ценности анализируемого участка;
- Классификация рентообразующих факторов;
- Определение материальной основы дифференциальной ренты первого и второго рода, а также соотнесение конкретных факторов к той или иной группе определителей ренты первого или второго рода;
- Анализ динамики изменения рентообразующих факторов, как во времени, так и в пространстве;
- Анализ весового значения отдельных факторов (или их групп) в общей структуре рентообразующих факторов.
Следовательно, результаты социально-экономической оценки можно отнести к процедуре объективного характера, учитывая при этом и то обстоятельство, что в ее основу положен принцип учета конкретных экономических определителей дифференциальной ренты. Фактическое значение показателя рентного дохода можно и не вычислять. Достаточно определить степень влияния анализируемых факторов на показатель рентного дохода и определить ее в виде относительной шкалы, приняв за основу
практически любую базу, например, среднее или минимальное значение соответствующего показателя, вычисляемое в границах анализируемой территории.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Концепция пространственного развития в РФ. Приложение к докладу «Россия. Пространственное развитие» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.archipelag.ru.
2. Митягин, С.Д. Эффективность градостроительной деятельности // Промышленное и гражданское строительство. - № 1. - 2005.
3. http://www.minregion.ru
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации, от 29 декабря 2004 г., № 190-ФЗ.
5. Федеральный закон Российской Федерации «О введении в действие
Градостроительного кодекса Российской Федерации»
6. Щитинский, В.А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического
территориального планирования [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.gisa.ru/
7. Глазычев, В.П., Щедровицкий, П.Н. Россия. Пространственное развитие [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.archipelag.ru.
8. Отчет по НИР «Проектирование схемы территориального планирования Кемеровского муниципального района», договор № 248/1525-07 от 14 сентября 2007 г.
9. Семененко Б., Телиженко А., Соколов Н. Приватизация и оценка городских
территорий. - Сумы: ИПП «М^я-1» ЛТД, 1999. - 250 с.
© Е.В. Епифанова, К.А. Кирсановский, 2008
