CC BY
138
Действующий Градостроительный кодекс РФ и основные направления его совершенствования
Л.Я.Герцберг
Действующему Градостроительному Кодексу (ГК) РФ исполнилось 10 лет, завершена разработка большей части градостроительной документации по территориальному планированию. Можно подводить итоги и оценивать результаты. Что дал Кодекс регионам и муниципальным образованиям? Прежде всего инициировал разработку градостроительной документации, которая была поддержана Земельным кодексом, определившим зависимость оборота земельного рынка от наличия документации по территориальному планированию, хотя срок введения в действие этой статьи неоднократно переносился. Тем не менее в итоге регионы и муниципальные образования получили актуализированные электронные опорные планы, проектные планы с нанесением планируемых мероприятий, планировочных ограничений, обоснованием новых границ поселений и муниципальных районов, правила землепользования и застройки. Главный вопрос состоит в эффективности полученной документации и основного выходного документа — Положения о территориальном планировании, которое содержит сведения о идах, назначениях и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального, регионального, муниципального уровней и их картографическое отображение. Планируемые мероприятия отражены в соответствующих плановых документах, отраслевых и сводных программах, содержащих более детальную информацию. В чем смысл такой градостроительной деятельности, решаются ли важнейшие градостроительные задачи создания предпосылок для формирования благоприятной среды жизнедеятельности, эффективного функционирования хозяйственного комплекса, сохранения ценного историко-культурного наследия, ценных природных ландшафтов и природного комплекса в целом? Очевидно, что нет. Вместе с тем только на стадии разработки документов территориального планирования можно выявить конфликтные отраслевые интересы в отношении использования территории, определить суммарные антропогенные нагрузки и сопоставить их со средостабилизирующими возможностями территорий, оценить, как пространственная промышленная политика корреспондирует с политикой организации систем расселения, которая должна разрабатываться в градостроительной документации и быть направлена на повышение качества среды проживания, укрепление опорного каркаса сельского расселения. Градостроительные решения не должны быть простым отражением социально-экономиче-
ской политики. Фактически в ГК зафиксирована пассивная роль градостроительства в пространственной организации территорий, которая сводится к текстовому описанию и картографическому отображению планируемых объектов; разработка собственно градостроительных мероприятий не предусмотрена, а, если они даже присутствуют в проектах, механизм их реализации не предусмотрен. Такая трактовка роли территориального планирования привела к тому, что за ненужностью из ГК РФ был исключен целевой блок, а статьи по реализации, ранее присутствовавшие в каждом его документе по территориальному планированию (правда, мало, что дающие), заменила одна статья 26, которая гласит, что реализация схем территориального планирования разного уровня осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными исполнительными органами власти соответствующего уровня. Другой предусмотренный механизм реализации связан с подготовкой документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования, то есть размещению планируемых объектов с более детальной привязкой к местности. Это, на наш взгляд, вполне соответствует данной в Общих положениях ГК не очень корректной трактовке термина «территориальное планирование»: «территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, объектов регионального, объектов местного значения». В реальной практике определение планируемого размещения означает картографическое и текстовое отображение планируемых объектов.
В мировой практике градостроительной деятельности решаются совершенно другие задачи, связанные с созданием градостроительных предпосылок для повышения качества среды жизнедеятельности, инвестиционной привлекательности территории. Учитывая развитие процессов глобализации с ее особенностью «капитал без границ», актуальной становится задача повышения конкурентоспособности территорий не только в рамках одной страны, но и в международном масштабе.
Важным инструментом повышения качества среды жизнедеятельности является структурно-планировочная организация системы расселения, в первую очередь на селе, где идет стремительное разрушение опорного каркаса и опустынивание населенных пунктов. Необходимо укрепле-
ние опорных центров расселения с концентрацией в них социально-культурного и производственного потенциала, обеспечением удобных транспортных связей с населенными пунктами в зоне их влияния. ГК РФ не предусматривает решение этих вопросов, такие термины, как «расселение», «опорный каркас», «качество среды» там не присутствуют. А ведь политика в области расселения оказывает существенное влияние на пространственное размещение предприятий, как и промышленная политика, направленная на создание зон опережающего развития, промышленных кластеров, выделение центров роста — крупных агломераций с концентрацией в них производства, влияет на расселение. Эффективные градостроительные решения могут рождаться только в симбиозе социально-экономической и пространственной политики. На территориях проживает и действует множество реципиентов — это государственные, муниципальные, частные предприятия, население. Одна из первостепенных задач градостроительства состоит в согласовании этих интересов, поиске компромиссных решений. Крайне упрощенная схема разработки документов территориального планирования в ГК РФ не позволяет ни выявлять, ни решать подобные проблемы.
В процессе внесения изменений в ГК был исключен целевой блок. Вместе с тем он является важной составляющей разработки эффективной градостроительной документации. Обозначенные в документах территориального планирования цели должны быть согласованы с органами власти, населением, хозяйствующими субъектами, опираться на определенные приоритеты, иметь механизмы реализации. Оценка реализации градостроительной документации, по существу, является оценкой степени достижения целей, которые должны быть максимально параметризованы. При оценке ГК нельзя не отметить недостаточную его согласованность с федеральным законом РФ от 28 июня 2014 г №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Согласно закону, целью которого было создание единой системы стратегического планирования, к документам стратегического планирования федерального уровня относятся стратегия пространственного развития и схемы территориального планирования РФ. Так, его статья 20 гласит, что стратегия пространственного развития разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития и учитывается при разработке и корректировке схем территориального планирования Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития макрорегионов, государственных программ Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, иных документов стратегического и территориального планирования, предусмотренных ГК РФ. Далее в п.5 статьи говорится, что разрабатываются предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетные направления
размещения производительных сил. Представляется, что роль стратегии пространственного развития в системе стратегического планирования определена там неточно. Во-первых, приоритетные направления размещения производительных сил должны быть продуктом согласования стратегий социально-экономического развития РФ, национальной безопасности и пространственного развития страны. Во-вторых, учет стратегии пространственного развития в перечисленных выше документах должен предполагать их согласование на основе взаимной корректировки. Пункт 5 не стыкуется с определением Стратегии пространственного развития в статье 3 «Основные понятия» (п. 26): «стратегия пространственного развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации. Очевидно, в ГК должно быть дано более четкое определение целей, задач, содержания схемы пространственного развития РФ и пути ее согласования с другими документами стратегического планирования. В связи с тем, что в федеральном законе N 172 отмечены также промежуточные уровни стратегического планирования - межрегиональный,уровень федеральных округов и межмуниципальный, очевидно, должен появиться и новый вид документов — схема территориального планирования федеральных округов. Это важно по следующим причинам: предложения по развитию региональной инфраструктуры граничащих регионов во многих случаях не стыкуются; система расселения субъектов РФ выстраивается по отношению к их центрам, в то время как столицы федеральных округов все больше усиливают свою роль как центров расселения.
Другой важный федеральный закон РФ «О промышленной политике в Российской Федерации» N 488, ст. 20, п.6 «Индустриальные (промышленные) парки; ст. 21 п.3 «Промышленные кластеры» принят 31 декабря 2014 года. В главе 3 «Территориальное развитие промышленности» указано, что размещение индустриальных промышленных парков и промышленных кластеров осуществляется с учетом стратегий территориального развития Российской Федерации и стратегий территориального развития ее субъектов, а также схем территориального планирования Российской Федерации и схем территориального планирования соответствующих субъектов Российской Федерации на их территории. В законе N 172 нет документа «Стратегия территориального развития субъектов Российской Федерации». Согласно действующему ГК РФ разработка схем территориального планирования должна осуществляться с учетом отраслевых программ, в том числе по развитию промышленности. Если закон предусматривает обратную зависимость, то в ГК РФ должно быть прописано, как будет осуществляться согласование документации по стратегическому планированию
в части территориального размещения промышленности. Закон «О стратегическом планировании» предусматривает единые цели, задачи и принципы для всей документации по стратегическому планированию», которые применительно к градостроительной документации должны быть конкретизированы в ГК. Согласно ГК РФ, основным правоустанавливающим документом являются Правила землепользования, а точнее градостроительный регламент, который определяет правовой режим земельных участков. В соответствии с пунктом 2, статьи 36 градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны. Однако существующее использование не всегда соответствует планируемому использованию. Не четко прописана взаимосвязь Правил землепользования и застройки с генеральными планами.
Основные выводы:
1. Существующий ГК РФ не позволяет отвечать на вызовы современности, решать актуальные задачи, связанные с формированием качественной, конкурентоспособной среды жизнедеятельности, отвечающей экономическим задачам развития инновационной экономики и способствующей воспитанию инновационного человека, а также с защитой и сохранением природного комплекса от чрезмерных нагрузок, сохранением ценного историко-культурного наследия.
2. Градостроительный кодекс входит в противоречие с существующей законодательной базой - законами «О стратегическом планировании» и «О промышленной политике» в части состава документации по территориальному планированию и ее взаимодействия со стратегическими документами социально-экономического планирования.
3. ГК РФ неверно определяет функцию градостроительства, законодательно закрепляя пассивную роль градостроительства в управлении пространственным развитием территорий.
Таким образом, кардинальное изменение ГК РФ, связанное с разработкой документов территориального планирования, диктуется необходимостью:
• определить цели и задачи градостроительства при разработке документации по территориальному планированию в свете современной социально-экономической политики и основных вызовов современности. В ГК и документации по территориальному планированию должен присутствовать целевой блок, отражающий интересы всех субъектов, проживающих и функционирующих на проектируемой территории, и основные задачи создания качественной среды проживания, реализации ресурсосберегающей политики, сохранения условий для жизни будущих поколений. Важнейшая задача документации - согласование конфликтных интересов в отношении использования территории;
• согласовать содержание ГК с законами «О стратегическом планировании» и «О промышленной политике»,
включить в состав документации по территориальному планированию новые документы: схемы территориального планирования (СТП) федеральных округов, в рамках СТП субъектов РФ должна быть определена политика в отношении развития агломераций;
• определить инструменты реализации градостроительной политики, которая должна разрабатываться в документах территориального планирования, важнейшим из которых является согласование территориального планирования со стратегическими документами социально-экономического планирования при установлении прямых и обратных связей, допускающих возможность внесения коррективов в планируемые отраслевые мероприятия по результатам градостроительного анализа. Это повысит роль градостроительства в решении социально-экономических задач и управлении развитием территорий. Важнейшим инструментом повышения качества среды проживания, обеспечения социального контроля за состоянием территорий является формирование и укрепление каркаса расселения, особенно активно разрушающегося каркаса сельского расселения;
• конкретизировать для градостроительной деятельности единые принципы разработки документации по стратегическому планированию, изложенные в законе «О стратегическом планировании»;
• привести основной терминологический аппарат в соответствие с откорректированным содержанием ГК и дать корректное определение используемых терминов.
Внесение принципиальных изменений в ГК РФ должно осуществляться с учетом следующих положений:
• методическое обеспечение территориального планирования в свете его нового содержания должно быть разработано с привлечением градостроительной науки и до массового внедрения апробировано на примере экспериментальных проектов. Ведомственная разобщенность не должна быть препятствием для привлечения градостроительной науки и решения важнейшей государственной задачи - повышения эффективности градостроительного регулирования пространственного развития страны, регионов, муниципальных образований. Только усилиями Минэкономразвития создать новую систему стратегического планирования с включением территориального планирования невозможно, необходимо привлечение специализированных организаций градостроительного профиля и квалифицированных специалистов, имеющих опыт в области территориального планирования;
• необходимо разработать пакет нормативных документов, определяющих порядок разработки, корректировки, реализации и мониторинга документов территориального планирования. В соответствии с законом «О стратегическом планировании» высшие исполнительные органы власти несут ответственность за единство государственной политики в области стратегического планирова-
ния, его нормативно-правовового обеспечения, результативности реализации;
• внедрение современных технологий в территориальное планирование требует подготовки квалифицированных специалистов как в области градостроительства, так и управления развитием территорий. Необходим закон о периодическом повышении квалификации специалистов в области градостроительства.
Литература
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Текст с изменениями и дополнениями на 2015 год. М., 2015.
2. Земельный кодекс Российской Федерации. М., 2015.
3. Герцберг Л.Я. Место и роль территориального планирования в управлении развитием территорий // Жилищное строительство. 2012. № 3.
4. Герцберг Л.Я. Качество городской среды: проблемы проектирования и реализации // Градостроительство. 2013. №1, 2.
5. ГерцбергЛ.Я., Будилова Е.В. Проблемы территориального планирования и качество среды проживания // Народонаселение. 2015. №1. С.38-50.
6. Герцберг Л.Я. Настоящее и будущее Градостроительного кодекса РФ // Academia. Архитектура и строительство. 2015. №2. С. 95-99.
living areas, creation of the preconditions for development and effective functioning of the industrial areas, saving and protection of the environment are not foreseen by the code. A list of directions to improvement of the GK RF is given.
Ключевые слова: Градостроительный кодекс, территориальное планирование, социально-экономическое планирование, качество городской среды, системы расселения, промышленная политика, планируемые объекты.
Key words: Regional and Town Planning Code, regional planning, socio-economy planning, environment quality, settlement system, industrial policy, planning objects.
Literatura
1. Ggradostroitelnyj kodeks Rossiiskoy Federatcii. Text s izmeneniyami i dopolneniyami na 2015 god. M., 2015.
2. Zemelnyiy kodex Rossiiskoy Federatsii. M., 2015.
3. Gerzberg L.Ya. Mesto i rol territorialnogo planirovania v upravlenii razvitiem territorii // Zilishnoe stroitelstvo. 2012. N3.
4. Gerzberg L.Ya. Kachestvo gorodskoy sredy: problemy proektirovania i realizatsii // Gradostroitelstvo. 2013. N1, 2.
5. Gerzberg L.Ya., Budilova E.V. Problemy terriitorialnogo planirovania i kachestvo credy prozivania // Narodonaselenie. 2015. N 1. S 38-50.
6. Gerzberg L.Ya. Nastojashchee i budushchee Grado-stroitelnogo kodeksa RF // Academia. Arhitectura i stroitelstvo. 2015. №2. S. 95-99.
The Valid Regional and Town-Planning Code of the Russian Federation and Main Directions of Its Improvement. By L.Ya. Gertsberg
The results of ten years practice of the Regional and Town Planning Code (GK RF) usage are appraised and summarized. GK RF is noted stimulated the development of the regional planning documentations. Regions and municipal authorities got actualized support planning objects, are shown on the maps. But the main principals of town planning activity is quality improvement of the
