CC BY
98
Регулирование и принципы градостроительного законодательства с учетом принятого закона о стратегическом планировании
Г.А.Лебединская
Содержание предмета комплексной междисциплинарной деятельности по организации территории было существенно сужено в процессе изменения законодательства, в частности последовательного его ограничения ведомственными рамками Градостроительного кодекса РФ, из которого по мере развития отраслевого законодательства были исключены разделы, по формальным признакам выходящие за рамки градостроительства. В результате образовавшееся правовое поле не позволяет задействовать потенциал градостроительства в решении стратегических задач расселения и организации пространства [1].
С принятием федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» назрел вопрос о необходимости приведения градостроительного законодательства в соответствие с задачами восстановления системы планирования в стране.
Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности, - это градостроительные отношения, то есть отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, а также по эксплуатации зданий (ст. 4 Градостроительного кодекса РФ). Упрощая, можно сказать, что в действующем кодексе область компетенции градостроительства ограничена разработкой градостроительной документации и созданием объектов недвижимости. Предмет регулирования Земельного кодекса и закона о стратегическом планировании значительно шире.
Отношения, регулируемые земельным законодательством (ст.1 Земельного кодекса РФ), - это отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, особо охраняемым природным территориям и объектам, по охране окружающей среды, атмосферного воздуха, объектам культурного наследия народов Российской Федерации применяется соответствующее законодательство: о недрах, водное, лесное, о животном мире, об охране и использовании других
природных ресурсов, об охране окружающей среды, атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, объектах культурного наследия.
Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» устанавливает правовые основы стратегического планирования в стране, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, а также полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования (ст.1). Он также регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности страны, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.
Аналогичным образом закон о пространственном, или территориальном, планировании должен устанавливать отношения по перспективному использованию территории в России посредством регулирования процедур территориального планирования, координации всех отраслевых решений, всех отношений, возникающих между участниками стратегического планирования, частью системы которого оно является, по поводу градостроительной деятельности.
Принципы рассматриваемых законов (Земельного, Градостроительного кодексов и «О стратегическом планировании») иллюстрируют проблему сужения поля Градостроительного кодекса. Из 12 принципов законодательства о градостроительной деятельности только два являются действительно базовыми принципами развития территории - устойчивое развитие территорий на основе территориального планирования и учет при этом перечисленных факторов. Все остальные принципы - про процесс деятельности, фактически про ограничения. А вот о сути территориального планирования, его предмете, движении, содержании самого процесса - не сказано. Зато сказано в Земельном кодексе РФ, но применительно к земле.
Изложенные в статье 1 Земельного кодекса принципы земельного законодательства имеют непосредственное отношение к планированию пространственного развития, предполагают реализацию при организации территории.
Согласно принципу учета значения земли как основы жизни и деятельности человека регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом как средство производства в сельском и лесном хозяйстве и основа для осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.
Согласно принципу приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами, изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей, что имеет прямое отношение к регулированию градостроительной деятельности.
Согласно принципу деления земель по целевому назначению на категории их правовой режим определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, то есть предусматривается зонирование территории.
Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель (ст. 1, п. 10 Земельного кодекса) предполагает учет природных, социальных, экономических и других факторов.
Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан (ст. 1, п. 11 Земельного кодекса) предполагает учет на территории общественных интересов, которые должны быть определены и выражены, что прямо относится к градостроительству.
Организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах: единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, его результативности и эффективности, ответственности участников процесса, его прозрачности (открытости), реалистичности, ресурсной обеспеченности, программно-целевом, измеряемости целей и соответствия им показателей согласно закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ст. 7).
Логично предположить, что если в законе о стратегическом планировании заложены принципы целепола-
гания, то и в пространственном планировании как его части эти принципы должны работать, законодательно отвечать на вопросы, как ставить цели, на основе чего, как формировать варианты, сравнивать их, а главное - какими процедурами обеспечивать приоритет общественных целей, кто их может поставить. Следует напомнить, что принципы системной организации расселения уже были применены в методологии градостроительства и районной планировки [4].
Выявление общественных интересов, по нашему мнению, должно осуществляться на основе анализа пространственных условий и динамики происходящих на территории процессов, во многом имеющих пространственное измерение, на стадии разработки долгосрочного прогноза.
Нами уже предлагались логическая схема, включащая аналитический 1-й этап Генеральной схемы расселения, и на ее основе прогноз, предшествующий долгосрочной стратегии. В состав стратегического прогноза, закладываемого в основу концепции долгосрочного социально-экономического развития и последующие отраслевые стратегии, входит демографический прогноз, который обычно предполагает анализ различных вариантов развития демографической ситуации. На этом этапе с учетом того, что любая стратегия имеет пространственное измерение, в основу концепции долгосрочного социально-экономического развития и последующие отраслевые стратегии, по нашему мнению, должна быть заложена стратегия расселения и организации территории [2].
При этом понятие организации территории по своему содержанию шире понятия территориального планирования в Градостроительном кодексе РФ как ведомственном законе и по существу подразумевается Земельным кодексом.
Законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусмотрена стратегия пространственного развития, закреплена ее направленность на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации (ст.3, п. 26). В соответствии со статьей 20.1 указанный документ определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития страны, меры по их достижению и решению.
Однако статей, расшифровывающих содержание мер, направленных на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации, в законе о стратегическом планировании нет, имеются только общие положения. Учитывая, что вопросы расселения относятся к территориальному планированию, эти положения необходимо развить в Градостроительном кодексе или в отдельном законе.
Предложения по редакции такого закона были разработаны коллективом под руководством академика В.В.Владимирова еще в 2001 году [3], но не были под-
держаны. В настоящее время в связи с формированием системы стратегического планирования появилась возможность просто вписать пространственное планирование в формируемую общую систему.
В Конституции Российской Федерации заложено больше оснований для реализации идей организации пространства, чем закреплено сегодня в федеральных законах, среди них: направленность политики государства на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7); принципы целостности и неприкосновенности территории страны (ст. 4), использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9), единства экономического пространства, свободы экономической деятельности (ст. 8). Конституцией гарантированы права граждан на жилище, на благоприятную окружающую среду (ст. 40, 42), на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, а также предусмотрена обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия (ст. 44).
Место градостроительства и, шире, организации пространства в системе государственного стратегического планирования мы уже предлагали определить в ряду документов государственного целеполагания в качестве обязательной составляющей части системы долгосрочного стратегического прогнозирования и программно-целевого планирования [5].
Пространственное измерение стратегии выражается в организации территории как результате и одновременно отправной точке комплексного стратегического планирования, касающегося развития каждой территориальной единицы.
Принципы Земельного кодекса Российской Федерации, изложенные применительно к земле, в полной мере отвечают основным идеям организации территории и могут быть применены в соответствующем законе. Все многообразные управляющие воздействия на территорию как многоцелевой ресурс, неизбежные в процессе хозяйственной деятельности, должны быть увязаны в рамках единой системы организации территории, где стратегические планы обретают конкретную пространственную привязку. Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации ранее рассматривалась как необходимая составная часть системы документов территориального планирования [2].
Необходимая стратегия в области расселения и организации территории (стратегия пространственного развития) должна разрабатываться по следующим этапам: 1) анализ современного состояния и динамики расселения и организации территории за длительный ретроспективный период по всем отраслевым разделам
(инфраструктура, социально-экономическое развитие), одновременно разработка Генеральной схемы расселения и пространственного развития России с отображением показателей пространственного развития на тематических картах; 2) прогноз социально-экономического развития на базе демографического прогноза с постановкой целей и задач в расселении и формированием соответствующих альтернативных вариантов развития, одновременно разработка прогнозной части Генеральной схемы расселения и пространственного развития России с альтернативами в расселении (увеличение темпов роста городских поселений во внешних зонах крупных и крупнейших городов, развитие потенциальных агломераций всех типов, больших и средних городов, потенциальных центров средних и малых систем расселения с учетом региональных условий и т.д.); 3) долгосрочная стратегия с принятием основных положений Генеральной схемы расселения; 4) среднесрочные и отраслевые стратегии с программой реализации Генеральной схемы расселения и пространственного развития России.
Учитывая фактическое содержание документов стратегического планирования, нужно предотвратить наметившуюся тенденцию к дублированию двух его составляющих - территориального и социально-экономического планирования, прописать основы их взаимодействия. Для этого нет пока организационной структуры, но задача должна быть поставлена в любом случае.
Закон о стратегическом планировании содержит только основные тезисы, дальше законодательство должно их развивать, правильно вписывая стратегию пространственного развития в общую систему планирования. Например, генеральный план города не включен законом в число документов стратегического планирования на муниципальном уровне, хотя по всем признакам должен к ним относиться. Понятно, что такие пробелы могут быть компенсированы градостроительным законодательством.
Таким образом, необходим закон более широкого содержания, чем существующий Градостроительный кодекс. В нем должны быть раскрыты значения понятий, без которых невозможно описать пространственную стратегию, а именно понятий расселения, территории, организации территории, системы расселения, агломерации, а главное - стратегии пространственного развития. Последнее понятие упомянуто, но не раскрыто в принятом законе о стратегическом планировании. Необходимо с учетом имеющихся оснований сделать перечисленные важные понятия предметом законодательного определения.
В рамках существующего Градостроительного кодекса решение этой задачи не считаем возможным. Мы предлагаем не переписывать Градостроительный кодекс,
который представляет иерархию документов территориального планирования и по планировке территории. Задачу включения пространственного планирования в систему стратегического планирования можно решить принятием отдельного закона более широкого содержания без изменения Градостроительного кодекса. Это может быть закон с условным названием «О территориальном планировании», или «Об организации пространства», или «О территориальном планировании,градостроительном зонировании, планировке территории поселений в Российской Федерации» в предлагаемой увязке с законом о стратегическом планировании. Такой закон будет означать:
1) определение в качестве объектов территории, расселения, города, агломерации, системы расселения; трактовку необходимых понятий пространственного каркаса, планировочной структуры, природного каркаса, демографического прогноза и др.;
2) установление предмета регулирования - отношений по вопросам пространственного планирования как составной части стратегического планирования, в том числе по разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и по планировке территории, их взаимодействию с документами стратегического планирования, а также по всем вопросам создания или изменения объектов недвижимости;
3) включение принципов иерархичности разработки документации пространственного планирования; преемственности ее решений на всех территориальных уровнях; приоритета общественных интересов и т.д. по аналогии с Земельным кодексом и законом о стратегическом планировании;
4) использование генерального плана как инструмента координации всех отраслевых мероприятий и средства согласования всех интересов на территории - общественных, отраслевых, корпоративных, частных; определение формы организации пространства на основе изучения всех процессов и обеспечение координации всех отраслевых решений, влияющих на развитие территории;
5) признание градостроительства неотъемлемой составной частью стратегического планирования, решающей задачи обеспечения единства экономического пространства и качества среды, развития агломераций, реконструкции городов, определения резервов их территориального роста, установления регламентов перспективного использования территории применительно к функциональным зонам на уровне субъекта Российской Федерации, макрорегиона, городской агломерации; определение места градостроительства в системе государственного планирования и общих основ взаимодействия с информационными системами, учетами и кадастрами, а также принципов (и, возможно, регламента) взаимодействия с социально-экономическим планированием;
6) объяснение понятия, состава и содержания стратегии пространственного развития с указанием основных влияющих на него процессов, пространственной организации любых социально-территориальных систем (анализ условий и факторов, динамики роста городских и сельских поселений, пофакторный анализ, исследование территориальных условий и различий; синтез и определение интегральных показателей; выявление приоритетных направлений, ограничений и предельных параметров, установление регламентов);
7) создание механизмов реализации стратегии пространственного развития (региональная политика, государственные и муниципальные программы).
Выводы
1. Предмет регулирования и принципы Градостроительного кодекса РФ не соответствуют роли градостроительства как комплексной междисциплинарной области деятельности, связанной с другими системами планирования. Важность приведения градостроительного законодательства в соответствие с задачами восстановления системы пространственного планирования в стране очевидна.
2. Необходим закон более широкого содержания -о пространственном, или территориальном, планировании, - который должен устанавливать отношения по перспективному использованию территории в Российской Федерации посредством регулирования процедур территориального планирования, координации всех отраслевых решений, всех отношений по вопросам градостроительства, возникающих между участниками стратегического планирования, частью системы которого оно является.
3. Задачу включения пространственного планирования в систему государственного стратегического планирования без изменения Градостроительного кодекса Российской Федерации можно решить принятием закона более широкого содержания, для чего в дальнейшем необходимо обсудить его название, предмет регулирования, принципы и содержание.
Литература
1. Лебединская Г.А. Некоторые вопросы общего подхода к законодательному обеспечению организации территории Российской Федерации // Academia. Архитектура и строительство. 2012. № 3. С.70-74.
2. Лебединская Г.А. Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации как необходимая составная часть системы документов территориального планирования // Стратегическое планирование в регионах и городах России. Доклады участников XI Общероссийского форума лидеров стратегического планирования. Санкт-Петербург. 21-23 октября 2012 г. / Под ред.
Б.С.Жихаревича. Вып. 15. СПб.: Леонтьевский центр,
2013. С.39-41.
3. Владимиров В.В., Саваренская Т.Ф., Смоляр И.М. Градостроительство как система научных знаний. М.: УРСС, 1999.
4. Листенгурт Ф.М., Портянский И.А., Юсин Г.С. Программно-целевое планирование систем населенных мест. М.: Экономика, 1987.
5. Лебединская Г.А. Организация пространства и расселение в системе государственного стратегического планирования // Стратегическое планирование: выстраивая систему. Доклады участников XII Общероссийского форума лидеров стратегического планирования. Санкт-Петербург. 21-23 октября 2013 г. / Под ред. Б.С.Жихаревича. Вып. 16. СПб.: Леонтьевский центр,
2014. С. 63-65.
Literatura
1. Lebedinskaya G.A. Nekotorye voprosy obshego podhoda k zakonodatelnomu obespecheniyu organijzatsii territorii Rossijskoj Federatsii //Academia. Arhitektura i stroitelstvo. 2012. № 3. S. 70-74.
2. Lebedinskaya G.A. Generalnaya shema rasselenija na temtorii Rossijskoj Federatsii kak neobhodimaja sostavnaja chast sistemy dokumentov territorialnogo planirovaniya // Strategicheskoe planirovanie v regionah i gorodah Rossii. Doklady uchastnikov XI Obsherossijskogo foruma liderov strategicheskogo planirovaniya. Sankt-Peterburg. 21-23 oktyabrya 2012 g. / Pod. red. B.S.Jisharevicha. Vyp.15. SPb.: Leontievskij centr, 2013. S.39-41.
3. Vladimirov V.V., Savarenskaya T.F., Smolar I.M. Gradostroitelstvo kak sistema nauchnyh znanij. М.: URSS, 1999.
4. Listengurt F.M., Portyanskij I.A., Yusin G.S. Programmno-tselevoe planirovanie sistem naselennyh mest. М.: Ekonomika, 1987.
5. Lebedinskaya G.A. Organizaciya prostranstva i rasselenie v sisteme gosudarstvennogo strategicheskogo planirovaniya//Strategicheskojeplanirovanie:vystraivaja sistemu. Doklady uchastnikov XII Obsherossijskogo foruma liderov strategicheskogo planirovaniya. Sankt-Peterburg. 21-23 oktyabrya 2013 g. / Pod. red. B.S.Jisharevicha. Vyp.16. SPb.: Leontievskij centr, 2014. S.63-65.
TheRegulationandthePrinciplesoftheTown-Planning Legislation Taking into Account the Adopted Law on Strategic Planning. By G.A.Lebedinskaya
The article contains the suggestions for improvement of the town-planning legislation developing earlier formulated theses about the basic principles of the organization of space taking into account the changes
of a legal framework connected with legislative fixing of strategic planning in the Russian Federation.
Ключевые слова: организация пространства, территориальное планирование, градостроительство, стратегическое планирование, предмет регулирования, системы расселения,городские агломерации.
Key words: organization of space, territorial planning, town-planning, strategic planning, subject of regulation, systems of moving, city agglomerations.
