CC BY
169
Настоящее и будущее Градостроительного кодекса РФ
Л.Я. Герцберг
В Центральном научно-исследовательском и проектном институте Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства был проведен круглый стол, на котором подводились итоги 10-летней практики применения Градостроительного кодекса (далее ГК) РФ при разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, правил землепользования, нормативов градостроительного проектирования. В круглом столе участвовали: директор Департамента стратегического и территориального планирования Е.С.Чугуевская, президент Союза архитекторов России А.В.Боков, руководитель направления фонда «Институт экономики города», профессор Высшей школы урбанистики Э.К.Трутнев, член-корреспондент РААСН Г.С.Юсин, директор ООО НИИП градостроительства С.Д.Митягин (Санкт-Петербург), директор по архитектуре, градостроительству и проектным работам ОАО «Гипрогор» И.М.Шнайдер, академик РААСН В.Я.Любовный, академик-секретарь Отделения градостроительства РААСН М.В.Шубенков, главный архитектор ГУП НИиПИ градостроительства Московской области, член-корреспондент РААСН О.В.Малинова, профессора МАрхИ А.В.Крашенинников и Ю.М.Моисеев, руководитель Центра устойчивого развития ИП НИИТИАГ Э.А.Шевченко.
Со вступительным словом выступил заместитель директора по науке, исполнительный директор ЦНИИП Минстроя Д.В.Климов. Он отметил актуальность задачи совершенствования Градостроительного кодекса и целесообразность участия в ее решении ЦНИИП Минстроя, где имеется научное подразделение по градостроительству с большим опытом как в области формирования нормативно-законодательной базы, так и разработки документации по территориальному планированию.
В презентации директора Департамента стратегического и территориального планирования Е.С.Чугуевской было подчеркнуто, что ГК как базовый документ, системно регулирующий градостроительную деятельность, определивший первичную иерархию и взаимосвязь документов территориального планирования, заложил основы формирования законодательства субъектов РФ в сфере градостроительной деятельности. Положительным является и тот факт, что Кодексом предусмотрено формирование информационной базы градостроительства. В качестве основных проблем реализации Чугуевская выделила раздвоенность градостроительства (разделение его на территориальное планирование и градостроительное регулирование) и, соответственно, раздвоенность системы управления и правового регулирования, отсутствие четкого указания на цели подготовки документов территориального
планирования, приоритет общественных интересов, недостро-енность понятийного аппарата. Ее основные предложения по совершенствованию документов территориального планирования включают введение механизмов учета общественных интересов при планировании развития территорий, устранение противоречий со смежными отраслями законодательства, приведение в стройную систему понятийного аппарата.
Член-корреспондент РААСН Л.Я.Герцберг отметила заслугу ГК РФ в том, что он инициировал разработку градостроительной документации, в результате регионы и муниципальные образования получили: актуализированные электронные версии опорных планов, а также проектных планов с учетом необходимых мероприятий, ограничений; правила землепользования и застройки; обоснования новых границ поселений и муниципальных районов. Вместе с тем ГК не позволяет отвечать на вызовы современности, решать актуальные градостроительные задачи, среди которых формирование качественной, конкурентоспособной среды жизнедеятельности, соответствующей развитой инновационной экономике; защита природного комплекса от чрезмерных нагрузок; сохранение ценного историко-культурного наследия. В составе ГК нет статей по качеству среды проживания, одним из инструментов улучшения которой является упорядочение сложившихся систем расселения. Отсутствуют цели и задачи территориального планирования. Учитывая, что в условиях отраслевого планирования только на уровне документов территориального планирования выявляются конфликты отраслевых интересов в отношении использования территории, важнейшая задача этих документов сводится к выявлению конфликтов и поиску компромиссных решений по их преодолению. Другая важная задача - определение суммарных существующих и планируемых нагрузок на территорию и сопоставление их с ее средо-стабализирующими возможностями, выявление конфликтных ситуаций и разработка градостроительных предложений. Для этого в ГК должны быть определены механизмы реализации градостроительных решений, важнейшим из которых является встраивание территориального планирования в общую систему стратегического планирования с обеспечением прямых и обратных связей, то есть с возможностью вносить коррективы в планируемые мероприятия. В выступлении Герцберг было также отмечено, что ГК РФ входит в противоречие с существующей законодательной базой - законами «О стратегическом планировании», «О промышленной политике» в отношении состава документации по территориальному планированию и ее взаимодействия со стратегическими документами социаль-
но-экономического планирования. Основные выводы состояли в том, что должны быть кардинально переработаны статьи ГК РФ, касающиеся территориального планирования; определены цели градостроительства и территориального планирования, в составе документации по которому необходимо разработать целевой блок; найдены механизмы реализации градостроительных предложений; существующий понятийный аппарат должен быть откорректирован и приведен в соответствие с новым содержанием ГК РФ.
По мнению почетного члена РААСН М.Я.Вильнера, ГК должен содержать положения, определяющие его место в системе правовых актов, регулирующих формирование и реализацию стратегии пространственного развития страны, характер использования ресурсов ее территории, общественные отношения, связанные с формированием и использованием недвижимости. Должен быть откорректирован понятийный аппарат, определяющий принципы регулирования градостроительной деятельности; требования к технологиям регулирования градостроительной деятельности органами государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающим поддержание требуемого качества среды подведомственной им территории; требования к технологиям подготовки, принятия и реализации градостроительных решений; требования к технологиям поддержания требуемого уровня профессионализма в градостроительной деятельности.
Президент Союза архитекторов России А.В.Боков акцентировал внимание на двух важнейших аспектах градостроительной деятельности: качестве городской среды и градо-регулировании. Он отметил, что «смена среды, свободный выбор окружения становятся потребностью, необходимостью и правом на признание естественного разнообразия и качественных различий не просто нормой, но благом и высокой ценностью. Разнообразие сред, их конкуренция, возможность выбора - признаки совершенства города, его устойчивости и способности к адаптации». Далее докладчик акцентировал внимание на том, что в условиях непрекращающегося соперничества большого города и соседних с ним областей и районов при отсутствии территориального планирования и эффективного градорегулирования бесконтрольное строительство отдельных домиков и даже жилых массивов покажется «простительной шалостью, когда дело дойдет до огромных аутлетов и промышленных предприятий».
Советник РААСН Г.А.Лебединская считает, что предмет регулирования и принципы Градостроительного кодекса не соответствуют роли градостроительства как комплексной междисциплинарной области деятельности, связанной с другими системами планирования. Необходимо привести градостроительное законодательство в соответствие с задачами восстановления системы пространственного планирования. Нужен закон более широкого содержания о пространственном или территориальном планировании, который будет устанавливать отношения по перспективному использованию территории в Российской Федерации посредством регулирования процедур
территориального планирования, координации всех отраслевых решений, всех отношений по вопросам градостроительной деятельности, возникающих между участниками стратегического планирования, частью системы которого оно является. Вопрос о форме и названии такого закона Лебединская предлагает выделить из Градостроительного кодекса Российской Федерации, рассматривать его отдельно, для чего необходимо в дальнейшем проведение обсуждений его названия, предмета регулирования, принципов и содержания.
Академик В.Я.Любовный отметил, что ныне действующий ГК с учетом его корректировки содержит ряд положений, которые могут нанести серьезный ущерб социально-экономическому и архитектурно-планировочному развитию городских и сельских поселений и в целом не лучшим образом отразиться на развитии страны. В частности, по его мнению, к наиболее существенным позициям, требующим серьезной переработки или замены в Градостроительном кодексе, относятся: игнорирование столь важных предметов исследования и регулирования, как системы расселения, городские агломерации, пригородные зоны; выпадение из поля зрения разработчиков ГК таких основополагающих аспектов, как территориальная организация производительных сил страны и ее регионов, включающая взаимоувязанное развитие отраслей и особо значимых объектов реальной экономики, транспортной и инженерной инфраструктуры, систем расселения; подмена реальных территориальных объектов, подлежащих пространственно-градостроительному регулированию (страна, регионы различных таксономических уровней), объектами капитального строительства - производственными, инфраструктурными, ранжированными по принципу принадлежности к тому или иному уровню управления - федеральному, региональному или местного значения. В результате в схеме территориального планирования Российской Федерации в качестве объекта выступает не территория страны, где в комплексе решаются проблемы взаимоувязанного развития основных производственных, инфраструктурных сфер и систем расселения при обеспечении сохранности и воспроизводства природной среды, а пять автономно-самостоятельных отраслей. В этой схеме прорабатывается размещение объектов капитального строительства федерального значения: транспорта, обороны страны, энергетики, высшего профессионального образования, здравоохранения. И присвоение таким преимущественно ведомственно-отраслевым проектам названия «Схема территориального планирования Российской Федерации» представляется абсолютно неправомерным. Более того, такие проекты могут служить препятствием для разработки объективно востребованной в стране схемы. И только учет всего этого позволит при разработке отраслевых схем избежать серьезных ошибок. Реальный объект градостроительного воздействия обозначен только в схемах территориального планирования муниципального района, поселения и городского округа. Однако и в этом случае акцент сделан не столько на обеспечении комплексного развития, сколько на размещении объектов местного значения.
Заслуженный архитектор РФ, профессор С.Д.Митягин считает, что в редакции нуждаются законы ГК «О территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территорий поселений в Российской Федерации», «Об архитектурно-строительной деятельности и инженерных изысканиях для строительства», глава 6 закона «О саморегулировании организаций в области инженерных изысканий архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального строительства». ГК РФ докладчик предлагает сохранить как закон, регулирующий общие вопросы организации градостроительной деятельности. Кроме того, он рекомендует при редактировании закона «О территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территорий поселений в Российской Федерации» учесть: а) необходимость расчетных обоснований функционально-планировочной организации территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (районов, городских округов и поселений) в документах территориального планирования; б) обоснование состава и содержания территориальных зон в положениях о территориальном планировании генеральных планов поселений, городских округов, населенных пунктов; в) принадлежность карт территориального зонирования к составу документов по планировке территории; г) включение решений по объемно-пространственной организации застройки элементов планировочной структуры территории (кварталов) в обосновывающие (или даже утверждаемые) материалы проектов межевания.
Заведующий сектором городского управления и права ЦНИИП градостроительства А.М.Лола в своем выступлении указывает на проигнорированные в ГК статьи 12, 130-133 Конституции РФ, которые трактуют права граждан на участие в благоустройстве и управлении на местном уровне. Вместо ГК он предлагает разработать «Федеральный городской кодекс», который будет отражать ключевые правоотношения города как целого, а не только как объекта градостроительства. Городам нужен кодекс, охватывающий всю сферу городских правоотношений. Федеральный городской кодекс должен содержать все виды актов и норм: указы Президента, законы, подзаконные акты, предельно упрощенные федеральные положения и СНиПы.
По мнению руководителя Центра устойчивого развития ИП НИИТИАГ, советника РААСН, член-корреспондента МААМ Э.А.Шевченко, социальная стабильность не может быть достигнута методами, заложенными Кодексом, то есть путем размещения на территориях неких объектов капитального строительства. Наряду с положительными результатами применения Градостроительного кодекса Российской Федерации она отметила ряд существенных недостатков, в числе которых главными являются отсутствие определения базовых понятий, сужение предмета регулирования закона до рамок ведомственного, отсутствие иерархичности в принципах законодательства о градостроительной деятельности, последовательности разработки документации и обязательности учета положений
документации вышестоящего уровня, четкой и реализуемой соподчиненности различных видов градостроительной документации, а также закрепленности приоритета общественных интересов перед частными. В числе существенных недостатков было отмечено отсутствие определения базовых понятий, особенно главного - «градостроительство». Иными словами, градостроительный закон не имеет определения градостроительства. Недопустимой докладчик считает идентификацию понятий «градостроительство» и «градостроительная деятельность». Она также отметила, что в ГК РФ (ст. 10) не предусмотрена разработка Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации - только отраслевых документов территориального планирования. Не предусмотрена там также разработка единого документа «Схема территориального планирования Российской Федерации», обосновывающего градостроительную и иную деятельность во всех смежных отраслях деятельности страны. Пункт 2 статьи 10 должен утратить силу. Сохранение названия «Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации», полагает Шевченко, не отвечает полномочиям органов государственной власти РФ в области осуществления градостроительной деятельности. Более того, конкретный орган государственной власти в этой области до сих пор не создан. Предмет регулирования и принципы Градостроительного кодекса не в полной мере соответствуют роли градостроительства как комплексной междисциплинарной области деятельности, связанной с другими системами планирования.
Член-корреспондент РААСН, главный архитектор ГУП МО НИиПИ градостроительства О.В. Малинова рассказала о практике применения ГК в градостроительном проектировании Московской области. В частности, она отметила, что для Москвы и Московской области отсутствие самого генерального плана или соответствующей функциональной зоны в утвержденном генеральном плане за истекшие с момента принятия Градостроительного кодекса 10 лет не стало препятствием для выбора земельных участков под строительство. Статьи, которые в принципе гарантируют регулируемое градостроительное развитие территорий в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, с законом РФ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», так и не введены в действие до сегодняшнего дня, да и, судя по всему, будут отложены вновь. Пренебрегая документами территориального планирования, Москва и Московская область закрывают для себя стратегически важные направления развития.
Член-корреспондент РААСН Г.С. Юсин затронул вопросы дискуссий по ГК, которые, по его мнению, должны основываться на глубокой, содержательной аргументации. В частности, он высказал сомнение, что ГК - основной законодательный документ в области градостроительства - носит универсальный характер, поскольку всякий раз, когда ставится задача создания «в натуре» общественно значимого градостроительного объекта (Олимпийский комплекс в Сочи, комплекс сооружений форума АТЭС во Владивостоке, инновационный
кластер Сколково), для ее решения оказывается необходимым принять специальный федеральный закон, содержание и нормы которого не укладываются в рамки общих норм Кодекса. В то же время сам Кодекс содержит «иллюзорные» нормы, которые, несмотря на очевидную актуальность, не находят своего места в практике. Пример - институт совместной разработки документов территориального планирования. Годами не находят совместного решения задачи территориального планирования столичных регионов (органами государственной власти Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области) и территориального планирования агломераций (органами местного самоуправления соседних муниципальных образований). Общий вывод выступления Юсина сводится к тому, что текущее состояние городов, поселков, сельских населенных пунктов и системы расселения в России требует системной институциональной реформы градостроительной деятельности. Базовым документом для такой реформы должна стать Градостроительная доктрина Российской Федерации, содержащая основы государственной градостроительной политики.
Заслуживает внимания мнение члена-корреспондента РААСН П.Н.Давиденко о том, что планировать расселение как директивный план на всю страну (как это было в эпоху планового социалистического хозяйства) по аналогии с планированием размещения производительных сил в новых условиях вряд ли возможно и целесообразно. Речь может идти о необходимости стратегического градостроительного прогноза на федеральном уровне в рамках государственной градостроительной политики, являющейся составной частью общей социально-экономической стратегии развития страны. Поэтому в уточнении нуждается и название «Концепция (стратегия) территориального развития Российской Федерации», определяющее основные направления и принципы развития на перспективу и первоочередные задачи в увязке с отраслевыми федеральными программами. В своем выступлении Давиденко уделил значительное внимание содержащимся в ГК РФ нормативам градостроительного проектирования (гл. 3.1), указал на необходимость включения в него требований по разработке федеральных градостроительных нормативов, имеющих статус обязательных. В отношении региональных нормативов градостроительного проектирования (РНГП) он сказал, что подавляющее их большинство не отвечает требованиям ГК РФ. Это обусловлено непониманием того, что РНГП - нормативы не планировочные, а социальные, отражающие цели развития социальной инфраструктуры региона в интересах его населения, а не строительного комплекса. Докладчик предложил записать в резолюцию круглого стола пункт о необходимости подготовки единых методических указаний по разработке РНГП.
Советник РААСН Н.С. Краснощекова указала на необходимость корректировки ГК с точки зрения отражения экологических вопросов в документации по территориальному планированию, прежде всего в схеме планировочных огра-
ничений (исключена поправками 2011 года), которые служат обоснованием общей ландшафтно-планировочной концепции природного каркаса, его важнейших структурных элементов, ориентированной на предупреждение ЧЭС (по инженерно-геологическим условиям), обязательность проведения экологической экспертизы, четкое разграничение двух важнейших созвучных понятий - «особо охраняемые природные территории» (ООПТ) (ГК ст. 35) и «особо охраняемые территории и объекты» (Земельный кодекс РФ, ст. 94-100).
Советник РААСН Л.И.Кубецкая отметила, что ГК не определяет важность проработки единой планировочной структуры в достижении целостности объекта, не устанавливает ее роль как главного инструмента территориального планирования. В целях повышения обоснованности градостроительных проектных решений ею предложен необходимый состав результатов историко-культурных исследований в документах территориального планирования: эволюционный срез, закономерности и качественный анализ планировочной структуры (от расселения до поселения).
Принципиальные соображения советника РААСН А.И. Стрельникова сводятся к следующему: 1) ГК РФ возведен в ранг закона. Однако, если субъекты имеют право модифицировать ГК РФ в своих административных границах, то в ранге закона следует держать только базовую редакцию, а субъектам предоставить право вносить дополнительные уточняющие позиции в установленных рамках; 2) ГК РФ не содержит показателей качественных требований к проекту (как это было, например, в СНиП) - только требования формального соблюдения стандартов документации к утверждаемой части проекта (без необходимости обоснований). ГК РФ должен опираться на прилагаемые нормативы, регламенты, методики. Без этих приложений он не действует.
Главный архитектор проекта Э.М.Яффе в своем выступлении остановился на роли архитектора в разработке документации по территориальному планированию. Он отметил, что ГК РФ фактически исключает архитектора из градостроительной деятельности при разработке генеральных планов городов и иных поселений, проектов планировки территории. Формирование благоприятной эстетически выразительной материально-пространственной среды городских и сельских поселений оказалось ненужным в условиях рыночных земельных отношений, введения частной собственности на землю. Согласно ГК РФ «градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территории, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования». Такого определения, возможно, достаточно при разработке схем территориального планирования, но не достаточно по отношению к генеральным планам городов и иных поселений, в которых решается не только проблема планирования и зонирования, о чем сказано в ГК РФ. Суть планировочной концепции генерального плана города состоит в организации пространства, формировании его материально-пространственной среды. Докладчик также отметил, что
публичные слушания не могут заменить профессиональной градостроительной экспертизы, рассмотрения проектов на градостроительных советах.
Архитектор С.Е. Бегеза считает недостатком действующего Градостроительного кодекса закрепление жесткой иерархии градостроительных документов в поддержку политики «сверху вниз»: документы территориального планирования РФ - субъектов РФ - муниципальных образований. Каждый вышестоящий уровень определяет параметры нижестоящего. По его мнению, такой ход рассмотрения градостроительных проблем должен быть дополнен встречным - от города к зоне его влияния и далее к более крупному масштабу.
Старший научный сотрудник ЦНИИП Минстроя С.Б. Титков в качестве примера привел опыт разработки Кодекса строительных законов ФРГ (Baugesetzbuch), который он считает аналогом ГК РФ из-за включенной в него статьи о разработке генеральных планов поселений. Сославшись на существующий в Германии закон об организации всей территории страны и отдельных ее регионов (ROG), в котором большое внимание уделяется экологии и использованию возобновляемых источников энергии, он отметил необходимость включения в ГК РФ статей, направленных на поддержание экологической устойчивости территорий.
Автор ГК РФ Э.К. Трутнев обобщил все высказанные замечания по ГК РФ и выразил свою точку зрения. Прежде всего он остановился на концептуальном базисе ГК, отметив, что его критика во многом обусловлена тем, что профессиональному мышлению не привито понимание различий между нормами права и технологиями проектирования. Многочисленные поправки в ГК РФ, по его мнению, привели к демонтажу базовых компонентов в составе институтов территориального планирования, градостроительного нормирования, планировки территории, градостроительного зонирования. Все возражения им были объединены в шесть мифов. Наиболее значимых два. Один из них - об универсальной вине ГК РФ за все: Градкодекс виноват уже тем, что его не применяют, но хаотично применяют деструктивный институт «предварительного согласования размещения объектов строительства», существование которого формально прекращено лишь с 1 марта 2015 года. Другой миф - о ГК как ведомственном законе, порожденном путаницей того, что утверждается, и того, что обосновывается. Так, в случае схемы территориального планирования РФ (СТП РФ) должны быть указаны предметы утверждения, а они не могут не совпадать с полномочиями Российской Федерации по планированию и созданию объектов федерального значения с использованием средств федерального бюджета. Соответственно, перечень таких объектов будет ограничен и закрыт. Отсюда ложное представление о «ведомственности» - отсутствии комплексности. Правительство РФ не может утвердить систему расселения даже в рамках «самой комплексной» СТП РФ. Почему? Потому что в юридическом смысле утверждение СТП РФ - это принятие на себя обязательств реализовать/ создать утвержденное с использованием средств федерального
бюджета. Трутнев также отрицательно отнесся к предложениям упразднить ГК РФ. Как бы разрезав его на два самостоятельных федеральных закона - «о градостроительстве» и «об архитектуре», - он мотивировал свое мнение тем, что во всех без исключения случаях конец строительства не может не определяться фиксацией соответствия или несоответствия построенного объекта документу, подготовленному в системе градостроительного проектирования.
По результатам круглого стола была принята резолюция, которая будет опубликована на сайте ЦНИИП Минстроя и передана руководству Минстроя.
The Present and the Future of the Town Planning Code of
the Russian Federation.
By L.Ya. Gertsberg
The article provides a brief contents of the speeches at the Round Table. The Round Table was held on occasion of the 10th anniversary of the present Russian Federation's regional and town planning Code. The results were evaluated and the main directions of its improvement were defined. The positive results of the Code were mentioned, but its disadvantages were emphasized even to a bigger extent. The common conclusion indicated the necessity of the Code's profound remake. A resolution was prepared according to the results of Round Table and it will be available on the Institute's website. The following persons were presented on the Round Table: Ms. E.S. Chuguevskaya, the director of the strategic and regional planning department of the Economic Development Ministry, Mr. A.V. Bokov, the President of the Union of Russian Architects, Mr. E. K. Trutnev, the author of the Code, full and corresponding academic members of RAACS, directors of the leading project institutions in the area of regional and town planning, professors of the Moscow Architectural Institute, leading specialists of the Ministry of Construction Industry and Central Scientific Research and Project institute (CNIIP).
Ключевые слова: Градостроительный кодекс, документы территориального планирования, круглый стол, понятийный аппарат, функциональное зонирование, взаимосвязь социально-экономического и территориального планирования, системы расселения. городские агломерации, нормативы градостроительного проектирования.
Key words: Regional and Town Planning Code, regional planning documents, Round Table, disadvantage terms, functional zoning, connection between socio-economic and regional planning, systems of settlement, town agglomerations, town planning regulations.
