CC BY
55
О формировании государственной системы управления градостроительным развитием территорий, городов и поселений
Л.В.Вавакин
Результатом аналитического исследования тенденций развития отечественного градостроительства на примере Москвы и Московской области в сопоставлении с мировой практикой, выполнявшегося в 2008-2010 годах автором и его коллегами, стал вывод отом,что в Российской Федерации назрела необходимость безотлагательного и радикального преодоления углубляющегося кризиса и деградации градостроительного профессионализма и культуры.
Для создания государственной системы управления градостроительной деятельностью потребуется внесение необходимых дополнений в текст Конституции, коренная переработка Градостроительного кодекса, новая редакция Градостроительной доктрины и коррективы в жилищном, земельном и лесном законодательствах, законе об охране окружающей среды и других актах, имеющих отношение к градостроительству.
Потребуется также создание новой программы подготовки и повышения квалификации специалистов градостроителей в вузах страны, приближенной к реальной работе проектировщика. В программу подготовки юристов в вузах страны следует включить специализацию «Правовое обеспечение градостроительной деятельности».
Учитывая заинтересованность населения и крайне низкий уровень информированности жителей о градостроительной практике, целесообразно продумать и решить вопрос о систематической пропаганде знаний о градостроении силами СМИ и привлечении к этой работе известных специалистов градостроительного дела.
Градостроительство и государство
Градостроительство - созидательная деятельность национального масштаба и государственной значимости с целью создания высококомфортной и эстетически совершенной материальной среды жизнедеятельности человека, его быта, труда и отдыха, способной активно участвовать в его формировании как личности и организуемой с учетом историко-культурных, экологических и природных особенностей территорий, поселений и рациональном использовании ресурсов.
Иллюзия о безграничных возможностях, открывавшихся в градостроительстве Страны Советов с отменой частной собственности на землю, средства производства и недвижимость, упразднило необходимость задумываться о каком-либо правовом сопровождении при решении вопросов развития городов и территорий. Декреты и указы, постановления и инструкции определяли задачи и цели активно проводимой государством социально-ориентированной политики, полно и по существу
правильно указывали пути их осуществления, подчеркивая каждый раз важность градостроительного подхода к решению конкретных вопросов.
Для управления градостроительным развитием была создана полноценная система научно-проектного обеспечения гармоничного развития территорий регионов, городов и поселений, включая и центральные усадьбы на селе. При выполнении этих работ сложилась настоящая школа, мастера которой создавали масштабные программы преобразования, в большинстве так и остававшиеся на бумаге до следующей, как правило, внеочередной корректировки. Всевластие интересов министерств приводило к тому, что городам самим приходилось как-то решать свои проблемы без опоры на право.
Современная правовая база, соблюдающая баланс интересов участников градостроительства с государством в роли гаранта приоритетов, сегодня управляет ростом городов (Лондон), оздоровляет экологию региона (Большие Озера в США), утверждает в облике городов-спутников Старого и Нового Света ансамблевые начала.
Столичное градостроение в «перестройке»
Разгосударствление госаппарата, в том числе и структуры государственного управления градостроительством, при отсутствии какого-либо контроля со стороны федеральной власти привело к созданию самых «благоприятных»уел овий для криминализации ситуации в городе в результате сращивания интересов капитала и руководства администрации. Даже разработка нынешнего Генплана Москвы свелась к коммерциализации и ускорению распродажи городских земель, что фактически сделало ненужным предполагавшееся в ходе мониторинга уточнение принципов и основных положений стратегии главного документа столицы.
Короткая память и открывшиеся возможности получения огромных денег от использования дорогой столичной земли заставили забыть о программе вывода из уже обозначившегося двадцать лет назад экологического кризиса, об угрозе транспортного коллапса, начавшемся разрушении красоты исторического центра. Программа, несколько лет обсуждавшаяся специалистами Москвы и не только, руководителями всех районов, всеми ведомствами при особом внимании Б.Н.Ельцина, была принята москвичами 25 декабря 1992 года, подписана мэром столицы и главой столичной области и называлась «Основные направления развития Москвы и Московской области на период до 2010 года». Новый генплан явился альтернативой торжественно утвержденному в 1969 году генплану, по которому Москве было обещано превращение в «образцовый коммунистический город».
1 2011 63
Альтернатива была изложена в виде единого для Москвы и Московской области генерального плана. Разгрузка столицы от несвойственных для нее функций была определена как стратегическое направление развития, заменив тенденцию простого механического наращивания городских территорий, увеличивавших остроту проблем большого города.
Города-спутники у границ Подмосковья на землях Тверской, Владимирской и Калужской областей, которые должны были формироваться на базе новых направлений науки, а также вынесение в города Подмосковья ряда производств должны были уменьшить число рабочих мест в Москве, что явилось бы одним из условий реального улучшения экологии столицы и снятия транспортных нагрузок, а в перспективе уменьшения численности ее населения.
Исторический центр, восстанавливаемый в режиме «регенерации», исключал размещение в нем крупныхторговых центров и зданий выше сложившейся средней этажности.
Приоритетом функционального развития Москвы стала программа развития материальной базы духовной среды - культуры, науки, образованиям не промышленности и торговли.
Особая роль в генплане предусматривалась для срединного пояса столицы, где, ликвидировав исторически сложившиеся и уже устаревшие промзоны, склады и базы, можно было сконцентрировать деловое и торговое строительство с многоэтажными паркингами для перехвата автомобильных потоков в центр, что позволило бы отдать преимущество общественному транспорту с безсветофорным движением по Садовому кольцу. Предполагалось развитие единых для города и области систем транспортной и инженерной инфраструктур. Лесопарковый защитный пояс должен был сохранять вместе с парками столицы и Подмосковья свою функцию легких мегаполиса.
Обнаружившаяся вскоре возможность извлечения из столичной территории огромных прибылей отодвинула на второй план, а потом и вовсе привела к забвению выполнение вышеперечисленных обязательств администрации города перед правительством страны и московскими жителями.
Сегодня градостроительная ситуация в стране особенно осложняется тем, что единственный юридический документ, призванный регулировать порядок, соблюдать правила решения градостроительных проблем - действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации, - составлен без участия специ-алистов-градостроителей. До предела упрости в цели градостроительства, он свел территориальное планирование к простому использованию земельных участков в экономических интересах собственников земли и недвижимости. В кодексе отсутствуют правила взаимодействия всех субъектов градостроительной деятельности. Все вопросы решаются, как правило, негласным союзом капитала и руководства администрации как в центре, так и на местам при фактическом самоустранении федеральной власти. В столице, при всем ее внешнем лоске, как в фокусе, сконцентрированы все беды и болезни, которыми страдают другие города и поселения России. Для возвращения градостроительству его возможностей отвечать задачам государственного стро-
ительства новой России требуется участие высшего руководства страны в создании новой государственной системы управления градостроительством, развития территорий и совершенствования качества среды жизнедеятельности россиян. В этой связи потребуется учитывать еще и кадровую проблему, поскольку за прошедшее двадцатилетие ушло из жизни почти целое поколение подготовленных знатоков градостроительного дела.
Конституционное признание роли градостроительства - важнейшая государственная задача
Утверждение признания статуса градостроительства в тексте Конституции Российской Федерации как важнейшего вида деятельности в государственном строительстве - первое и необходимое условие формирования государственной системы управления градостроительством страны. В этой связи целесообразно включить в текст статей Основного закона следующие положения, полнее раскрывающие содержание этих статей:
в статье 7, пункт 1 - текст «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» должен быть дополнен словами: «в организуемой градостроительной деятельностью высококомфортной и эстетически осмысленной материальной среде его жизнедеятельности»;
в статье 40, пункт 2 - текст «Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище» должен быть дополнен словами: «обеспечиваемого государственной, социально ориентированной градостроительной политикой»;
в статье 72, пункт «к» - текст «...административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды» должен быть дополнен словами: «...а также и градостроительное законодательство (Градостроительный кодекс)»;
в статье 114, пункт «в» - текст «...обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии...» должен быть дополнен словом:«... и градостроительства».
Включение соответствующих положений в Конституцию Российской Федерации утвердит правовую основу государственной значимости градостроительной деятельности и позволит вносить необходимые дополнения и коррективы в текст всех законодательных актов, затрагивающих вопросы градостроительства.
Предлагаемая структура органов государственного управления градостроительством, организации территории страны и формирования среды жизнедеятельности человека
В Российской Федерации должна быть создана структура государственного управления градостроительством, террито-
64
2011
риальным развитием и организацией среды жизнедеятельности человека, объединяющая органы федерального уровня, субъектов федерации и муниципального уровня.
Высшим органом, ответственным за государственную политику в градостроительстве, должен стать Государственный совет по развитию градостроительства, территориальному развитию и формированию среды жизнедеятельности человека. В функции Совета должна входить подготовка рекомендаций по решению наиболее важных вопросов федерального значения для последующего их принятия Правительством Российской Федерации. Председателем Государственного совета по градостроительству, территориальному развитию и формированию среды жизнедеятельности должен стать Президент Российской Федерации. Ведущие специалисты страны в области градостроительства из числа видных ученых и авторитетных практиков градостроительного дела должны составлять не менее одной трети всего состава Совета.
Совет рассматривает и рекомендует к утверждению проекты территориального развития и размещения производительных сил России, генеральные планы Москвы и Ленинграда, а также городов с населением свыше одного миллиона жителей, других городов и регионов особой значимости.
Выполнение рекомендаций Совета в программах развития регионов и поселений, начиная с организации научно-проектного обеспечения, создания градостроительного кадастра и заканчивая осуществлением государственного контроля за всеми видами градостроительной деятельности, должно быть сосредоточено в федеральном исполнительном органе с возможным названием Федеральный центр градостроительства, организации территории и формирования среды жизнедеятельности человека и охраны окружающей среды.
Руководителем центра должен стать глава Правительства Российской Федерации. Ведение текущей работы по вопросам градостроительства должно быть возложено на одного из первых заместителей премьер-министра в качестве исполнительного директора.
Контроль за качеством градостроительной документации должен обеспечиваться силами специалистов структурного подразделения - Госэкспертизы, а исполнение решений, заложенных в градостроительной документации, - специалистами Го сархстрой контроля.
Федеральный центр как рабочий орган управления градостроительной деятельностью должен располагать банком информационных данных Градостроительного кадастра страны с открытым доступом к имеющимся и регулярно пополняемым сведениям о состоянии дел в любом регионе, городе или поселении. В распоряжении Центра должен быть фонд бюджетного финансирования особо важных проектных разработок.
Региональный уровень управленческой работы является звеном, на которое ложится основная ответственность за реализацию принятых решений. Поэтому целесообразно сосредоточить в аппарате этого уровня решение вопросов экспертизы, архстройконтроля и городского землеустройства.
На уровне федеральных округов и субъектов федерации должны быть также созданы общественные Советы по организации территорий и градостроительству, способствующие реализации федеральных программ.
Муниципальный уровень системы управления является звеном, наиболее приближенным к реальным условиям жизни людей в городе или селе. Назначаемый муниципалитетом главный архитектор должен проходить собеседование у главного архитектора субъекта Федерации, в дальнейшем подчиняясь и отчитываясь перед ним за свою работу.
Кандидатура главного архитектора республики, края, области, города утверждается Федеральным центром по представлению руководства субъекта Федерации и при наличии рекомендации Союза архитекторов Российской Федерации. Главным архитектором любого уровня структуры исполнительной власти может назначаться только специалист с законченным высшим образованием архитектора. Руководители основных подразделений Центра в обязательном порядке должны быть специалистами в области градостроительства. Руководители подразделений центра и главные архитекторы всех уровней являются государственными служащими.
Задачи коренной переработки Градостроительного
кодекса Российской Федерации
Градостроительный кодекс должен обеспечивать соблюдение равных прав каждого субъекта градостроительной деятельности: инвесторов, общественности, профессионального содружества специалистов-градостроителей, населения, всех органов власти, при соблюдении приоритета общенациональных и государственных интересов.
Новая редакция кодекса должна обязательно содержать следующие положения:
- определение стратегических целей градостроительной деятельности;
- перечень и содержание градостроительных нормативов и правил на каждом из трех уровней вертикали власти;
- определение полномочий органов управления всех уровней;
- состав и содержание проектовтерриториапьного планирования, включая также проекты развития агломераций;
- перечень задач совершенствования структуры администра-тивно-территориал ьного устройства;
- раскрытие понятий «организация территории» и «градостроительство» с определением их задач и социальной направленности градостроительной деятельности, ее эстетических качеств, в частности, ландшафта - элемента общей культуры;
- новые условия организации тендеров на разработку градостроительной документации, способные исключить сложившуюся порочную практику, не учитывающую ни уровня квалификации претендентов, ни их информационной базы и опыта работы.
В целях защиты профессионализма, учитывая ощутимую утрату градостроительных знаний и культуры, следует на данном
1 2011 65
этапе включить в Кодекс ряд положений методологического характера, обязательных для исполнения:
1. Каждый генеральный план и другая градостроительная документация не должны приниматься к рассмотрению без аналитической оценки и выводов о результатах осуществления предыдущих разработок.
2. Каждый генеральный план должен разрабатываться вместе с программой развития региона, области, прилегающей территории, желательно в одном документе - едином генплане.
3. Разработка генплана или плана градостроительного развития региона должна сопровождаться предварительной проработкой в эскизном виде района общегородского центра или такой же проработкой основных городских образований в регионе.
4. В составе материалов градостроительных проектов должны содержаться доклады, предназначенные для обсуждения проектных решений в широкой аудитории с общепонятным изложением концептуальных вопросов, поясняющих основные перспективы развития.
5. Перспектива развития города или района, представленная в трехмерном виде, должна содержать ответы на вопросы, связанные с зонированием по этажности и размещением высотных доминант.
Градостроительная доктрина
Обеспечение безопасности России средствами градостроительной политики должно найти отражение в таком документе, как Градостроительная доктрина России. В нем на основе научной концепции должны быть сформулированы основные цели и задачи градостроительного развития страны и стратегия развития территорий и поселений с определением как первоочередных действий, так и задач на среднесрочный период и далекую перспективу - до 2100 года.
Научная концепция Национальной доктрины градостроительства России, опубликованная РААСН в 2000 году, ставила задачу выявления контуров градостроительной политики на переходный период. Ее ключевые положения не утратил и своей актуальности по сей день и должны быть включены в новую редакцию.
Переходный период сегодня завершен, экономика прочно перешла на рыночные отношения. Однако отсутствие полноценных правовых документов наносит постоянно увеличивающийся ущерб градостроительной практике.
Градостроительная доктрина в качестве основополагающего документа позволит создать единое правовое поле и может стать той социально-значимой идеей, которая во многом будет обеспечивать координацию усилий и преемственность действий властей всех уровней.
Разработка Схемы территориального
планирования РФ как основы достижения управляемости пространственной организацией России
Началом решения сложных организационных вопросов создания новой системы управления градостроительством может стать разработка Схемы территориально-пространственной
66 1 2011
организации России, которую необходимо выполнять одновременно с Генеральной схемой размещения производительных сил, объединив в этих работах возможности ученых, мастеров-градостроителей и творческой молодежи. Такой проект может и должен раскрыть инвестиционную привлекательность новой России в целом, демонстрируя возможности использования всех богатств и природных ресурсов. Отобразив рациональное размещение производительных сил, совершенствование сложившейся системы расселения, развитие транспортного каркаса и инженерной структуры, Схема явится базовым началом стратегии обустройства всей страны, основой координации исполнения региональных программ и повышения эффективности инвестиционных вложений. Это обстоятельство сможет реально явиться движущей силой ускорения модернизации в области промышленности, экономики, государственного устройства и самой жизни, попутно помогая исправлять градостроительные ошибки советского периода, многократно умноженные за последние годы.
Организация работы над Схемой территориального планирования РФ может и должна стать началом возрождения и нового этапа развития отечественного градостроительства, школой профессионализма в науке, практике и вопросах управления формированием среды жизнедеятельности.
Проект программы создания новой системы государственного управления градостроительством страны должна подготовить инициативная группа специалистов, созданная РААСН, Союзом архитекторов, Министерством регионального развития и другими заинтересованными организациями.
On Formation of the State Regulating System of Town-
planning Development of Territories, Cities and Settlements.
By L.V. Vavakin
Disadvantages of the modern town-planning code and absence of the state control of town-planning in the centre and in other places have led to degradation of town-planning culture and increase of serious mistakes. Decision of this problem can and has to be the formation of structure of state administration of development of cities and territories which will involve town-plan nin g specialists. Also revision of regulating documents and inclusion in them town-planning rules and principles, which provide equal rights of interests of each subject of town-planning activity.
Keywords: town-planning, system of regulation, organization of the territory, scheme of the territorial planning in the RF, Constitution, Town-planning code, town-planning cadastre, local government
Ключевые слова: градостроительство, система управления, организация территории, схема территориального планирования РФ, Конституция, Градостроительный кодекс, градостроительный кадастр, местное самоуправление.
