CC BY
31
Некоторые вопросы общего подхода к законодательному обеспечению организации территории Российской Федерации
Г.А.Лебединская
Необходимость обращения к теме законодательного обеспечения процесса организации территории обусловлена проблемой низкой эффективности территориального планирования в современных условиях, объясняемой рядом обстоятельств, в числе которых несовершенство федерального законодательства, не зафиксировавшего роль территории как фундаментальной категории, составляющей универсальный пространственный базис общественной жизни и развития.
Содержание деятельности по организации территории (ранее - районной планировки, регионального планирования) в законодательстве Российской Федерации на протяжении последних десятилетий сокращается с принятием очередной редакции регламентирующих ее федеральных законов, начиная с закона «Об основах градостроительства» и заканчивая последними поправками в Градостроительном кодексе РФ.
Современная правовая реальность свела содержание деятельности по организации территории, ранее определяемой важнейшими комплексными государственными документами - Генеральной схемой развития и размещения производительных сил и Концепцией научно-технического прогресса, - к уровню ведомственного закона. Термин «территориальное планирование», введенный в одном из ведомственных законов, повис в воздухе, потому что общей системы планирования в российском законодательстве сегодня нет, а стратегическое планирование основывается только на указах Президента РФ.
В Градостроительном кодексе РФ (ст. 1, ч.2) под термином «территориальное планирование» понимается планирование развития территорий, в частности для установления функциональных зон, а также зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Однако закон не трактует понятие «территория» и не дает ответов на вопросы, зачем нужны функциональные зоны и для чего устанавливается их функциональное назначение, что такое планирование вообще и какое место занимает территориальное планирование в ряду других видов планирования или в общей системе планирования. Все это должно быть определено в федеральных законах более широкого содержания.
В 1990-х годах вместо закона «Об основах градостроительства», сохранявшего преемственность подходов к градостроительству и районной планировке еще с советского периода, был принят Градостроительный кодекс РФ. Изначально этот документ содержал все виды документов в области организации территории, но по мере развития отраслевого законодательства из него стали исключаться разделы, по формальным признакам выходящие за рамки градостроительства. В
результате понятие регионального планирования, или - в прежнем названии - районной планировки, было заметно сужено по своему содержанию.
В связи с этим подход к территории сегодня страдает фрагментарностью. Формально существуют документы территориального планирования разного уровня, но они не увязаны с отраслевыми мероприятиями, вне сферы их влияния оказались решения федерального уровня по трассировке федеральных дорог, магистральных нефте- и газопроводов, обоснование крупных хозяйственных решений, расселение и миграционная политика, демографические процессы, экологическое благополучие обширных регионов. Реализуются отдельные национальные проекты по отраслям, например схема развития федерального транспорта, однако на практике это оборачивается разрозненностью мероприятий: не стыкуются решения по строительству автодорог на территории соседних субъектов РФ, не учитывается трудовая миграция населения между регионами, особенно в поле тяготения крупнейших агломераций, соответственно принимаются транспортные решения без учета необходимости проведения той или иной политики расселения и т.д.
Область деятельности по организации территории, в своей основе междисциплинарной и по определению комплексной, была урезана до уровня компетенции отраслевого закона, каким по сути стал Градостроительный кодекс РФ после нескольких существенных изменений за время с его принятия. В современной редакции он «вычищен» до рамок полномочий соответствующего органа государственной власти в зависимости от распределения властных функций между ведомствами.
Ни один из ведомственных законов не может решить комплексную задачу организации территории, потому что пофакторное законодательство (водное, лесное, о недрах, градостроительное, транспортное, об охране природы, земельное и т.д.), предметом которого являются соответствующие компоненты природной среды, регламентирует каждую отдельную специализированную область, но мало способствует их интеграции. На эту роль мог бы претендовать Земельный кодекс, поскольку все процессы, происходящие на территории, выражаются в категориях земли. Но «земля» и «территория» - разные понятия. К тому же ни одно из соответствующих ведомств не может заниматься пространством (территорией) в целом. Это задача надведомственная или межведомственная, и решать ее возможно путем координации или организации взаимодействия всех участников процесса преобразования территории.
Понятие «территория» содержится в Конституции РФ [1], но не расшифровано в федеральных законах, даже в Земельном кодексе РФ [3], который наделяет землю, понятие которой является более узким по отношению к понятию территории, свойствами территории и таким парадоксальным образом становится более широким по содержанию законом, чем Градостроительный кодекс.
Изложенные в Земельном кодексе РФ (ст. 1) принципы земельного законодательства имеют непосредственное отношение к планированию развития территории и предполагают реализацию при ее организации. Так, с принципом 1 связан учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составляющей природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.
Принципами 2 и 6 регулируются соответственно охрана жизни и здоровья человека и приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Согласно последнему изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, особо охраняемых природных территорий и объектов, земель под объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами, что имеет прямое отношение к регулированию градостроительной деятельности.
Принцип 8 регулирует деление земель по целевому назначению на категории, определяет правовой режим земель исходя из их принадлежности к той или иной категории, а также разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Принцип 10 - дифференцированного подхода к установлению правового режима земель (ст. 1, п.10) - предполагает учет природных, социальных, экономических и других факторов.
Принцип 11 - сочетания интересов общества и законных интересов граждан (ст. 1, п.11) - регулирует выраженные на территории общественные интересы.
Следует заметить, что для определения приоритетов в использовании территории необходимы комплексное изучение условий и факторов территориального развития, выявление общественных, отраслевых и частных интересов.
Статья 3 Земельного кодекса РФ содержит ссылку на другое федеральное законодательство относительно использования других компонентов природной среды (недр, воздушного и водного бассейна). Однако комплексного закона, регулирующего использование всех компонентов природной среды на всей территории страны, сегодня нет. Для интеграции перспективных отраслевых планов нужны специальные обобщающие прогнозно-проектные работы
по организации территории, результаты которых затем отразятся в градостроительной документации, в земле- и лесоустройстве, в земельном, лесном и градостроительном кадастрах, в правилах застройки и т.д. Но в законе об этом ничего не сказано.
Земельный кодекс (ст. 7) шире Градостроительного трактует зонирование территории и регулирование ее развития. Согласно ему зонирование и разрешенное использование распространяются на все категории земель:
- сельскохозяйственного назначения;
- поселений;
- промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения;
- земли особо охраняемых территорий и объектов;
- лесного фонда;
- водного фонда;
- запаса - используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.
Правовой режим земель согласно той же статье Земельного кодекса определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральным законодательством. Дальнейшего развития эта тема в кодексе не получила.
Общие принципы и порядок проведения зонирования должны быть регламентированы комплексным законом, поскольку ни один из ведомственных (по отдельным категориям земель) этого сделать не может, а Градостроительный кодекс распространяет регламенты только на территории поселений (одну из категорий земель). Остальные категории земель сегодня регламентирует земельный кадастр. Перспективные комплексные регламенты для всех категорий земель не предусмотрены ни в одном федеральном законе. Территория как целостный предмет междисциплинарного рассмотрения в федеральном законодательстве не обозначена - нет закона, который бы решал задачу организации взаимодействия всех ведомств и других субъектов экономической деятельности, участвующих в процессе преобразования территории.
Преимущество понятия «организация территории» состоит в том, что в Конституции РФ сказано именно о территории, тогда как понятия «градостроительство», «планирование», «территориальное планирование» там отсутствуют. Вместо понятия «планирование» можно было бы использовать понятие «организация» как более отвечающее духу и идеологии общественного устройства в сегодняшней России [4]. Соответствующий законопроект «Об организации территории в Российской Федерации» был подготовлен под руководством академика РААСН В.В.Владимирова в 2000-2002 годах.
Согласно Конституции РФ (ст. 4) Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей тер-
ритории, которая включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ст. 67). При этом территория Российской Федерации, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71).
Большинство вопросов, составляющих содержание процесса организации территории (владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры) согласно Конституции (ст. 72) находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Разрабатываемые в настоящее время комплексные региональные и отраслевые стратегии обеспечивают устойчивое социально-экономическое развитие страны, городов и регионов в том случае, если нацелены на рациональную организацию пространства.
Любая стратегия должна иметь пространственное измерение. Территориальный аспект в планировании должен уравновешивать и дополнять отраслевой - для сбалансированного развития регионов. Проектирование автодорог федерального и местного значения, железнодорожных магистралей, демографический прогноз, построение системы охраняемых природных территорий - все эти составляющие единого процесса организации территории должны рассматриваться во взаимосвязи, на основе генерального плана - в значении общего и главного [4]. Определение перспективного назначения земель, план изменения их категорий (включая все работы по землеустройству) станут результатом этого процесса.
В этом смысле организация территории должна являться составной частью комплексного стратегического планирования, касающегося развития каждой территориальной единицы. Многообразные управляющие воздействия на территорию как многоцелевой ресурс, неизбежные в процессе хозяйственной деятельности, должны быть увязаны в рамках единой системы организации территории. Такая система нужна и как база для принятия в дальнейшем административных и управленческих решений.
Из этого следует, что создание единой системы организации территории должно быть основано на межотраслевом взаимодействии и координации отраслевых систем планирования, ее смысл сводится к увязке многочисленных мероприятий, приводящих к изменению территории, с учетом всех условий и ограничений, а также баланса различных интересов - государственных и муниципальных, отраслевых и корпоративных, общественных и частных.
Необходимость разработки стратегии пространственной организации на уровне страны определяется рядом обстоятельств, среди которых в качестве главных следует выделить:
- континентальность положения, размеры территории, большие региональные различия;
- положение значительной части территории в суровых природно-климатических условиях;
- наличие проблем, которые не могут быть решены с использованием имеющейся документации, например связанных с процессами расселения (концентрация, гипертрофированный рост центра, углубление полярности, изреживание сети сельских и мелких городских поселений, обезлюдение обширных периферийных районов страны как не только социально-экономическая, но и геополитическая проблема);
- наличие документов федерального и регионального уровней - стратегий развития федеральных округов, инновационной стратегии, отраслевых стратегий, которые нужно увязать между собой, учитывая нестыковку существующих отраслевых схем и низкую эффективность разрозненного рассмотрения социально-экономических, транспортных, сырьевых и инновационных стратегий с территориальным планированием;
- наличие опыта развитых стран и невостребованного отечественного опыта 1980-х годов в области долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования;
- слабую связанность отраслевых законов, отсутствие общей системы планирования, на которую должно опираться или в рамках которой должно осуществляться территориальное планирование как межведомственный процесс.
Негативные тенденции в расселении сегодня проявляются в усилении его контрастности, неравномерности на территории России в пользу ее европейской части, составляющей всего 23% всей территории страны при увеличении доли ее населения до 73,7%. В пределах европейской части продолжается стягивание населения в Центральный и Южный федеральные округа, а внутри Центрального федерального округа - в столичный регион.
Сокращение численности населения восточных регионов страны и его удельного веса происходит на фоне снижения плотности сети поселений, их людности, числа и увеличения контрастности в пользу отдельных крупных центров и городских агломераций.
Высокая инерционность процессов в больших системах расселения, складывающихся под влиянием множества экономических, социальных, транспортных и других факторов, определяет необходимость долгосрочного планирования комплекса мероприятий, предотвращающих негативные тенденции, в рамках общей стратегии расселения и организации территории.
Процесс территориального планирования, который должен быть единым по своей сути, разделен по отраслевым системам планирования. Дробность формально существующих документов территориального планирования разного уровня не позволяет увязать в единый документ все крупные решения в области расселения, экономики, транспорта и инфраструктуры, экологические программы и проекты.
Преодолеть фрагментарность отраслевых подходов к территории позволит разработка единой стратегии организации территории на основе адекватного сложности объекта системного подхода, уже примененного при разработке Генеральной схемы расселения на территории СССР в 1972-1980 годах группой научно-исследовательских организаций (головной институт - ЦНИИП градостроительства) [5-7]. Эта схема представляла собой научно обоснованную программу совершенствования расселения на всей территории страны в сложившихся экономических условиях.
Сегодня основой стратегии должна стать политика в расселении, направленная на преодоление полярности, сокращение различий в уровне оснащенности, развитости, транспортной доступности территорий страны, определение минимальных показателей плотности и охвата территории различными видами инфраструктур с целью создания оптимальных условий для их экономического развития.
Ключевыми объектами стратегии являются ареалы расселения с высокой плотностью населения, а также территории, характеризующиеся наличием комплексных проблем в сфере их организации, - так называемые проблемные ареалы.
Городские агломерации, в которых сосредоточено более половины городского населения страны, необходимо рассматривать в качестве опорных элементов концепции организации территории и объектов стратегического планирования. В настоящее время они не являются объектами статистического учета, поэтому могут правильно определяться только на основе территориального анализа. Необходим прогноз роста городов с определением резервов или границ агломераций для обеспечения общественных приоритетов в их развитии на долгосрочную перспективу. Задача упорядочения развития агломераций осложнена разобщенностью планирования территориального развития соответствующих муниципальных образований, что определяет необходимость ее решения также в рамках межмуниципальных соглашений.
Определения городских агломераций приводились в работах отечественных теоретиков расселения и градостроительства Г.М.Лаппо, Ф.М.Листенгурта, А.В.Кочеткова, Г.А.Малояна, Е.Н.Перцика, И.А.Портянского, Г.С.Юсина и др. Само понятие «агломерирование» трактуется как процесс концентрирования (или стягивания), чаще всего необратимый, сопровождающийся территориальным расширением ядра концентрации (с возможным его усложнением) и приводящий к появлению агломерации [5,10]. Приближение к агломерационному порогу связано в первую очередь с увеличением размеров городов, при этом определяющими факторами являются физико-географические условия района, его хозяйственная специализация и рисунок инфраструктуры. Критерии выделения крупномасштабных агломераций в СССР были определены в работах Ф.М.Листенгурта, А.В.Кочеткова и Г.М.Лаппо [6,7]. В Генеральной схеме расселения были приведены основные мероприятия по формированию групповых систем населенных мест (ГСНМ) на базе агломераций для
объектов с различными исходными условиями формирования в сфере развития хозяйственного комплекса, территориально-планировочной организации и зонирования, социальной и транспортной инфраструктуры [8]. В современном законодательстве не дано определение городских агломераций как объектов статистического учета и планирования.
В качестве проблемных ареалов расселения сегодня следует обозначить:
- регионы с низкой плотностью населения на Крайнем Севере и Дальнем Востоке. Необходимо предотвращение миграционного оттока населения;
- Московский столичный регион, который сосредоточивает в границах Москвы и Московской области (всего 0,3% территории РФ и 7,2% территории ЦФО) 48,4 % населения ЦФО и 13,0 % - РФ. Население Москвы растет высокими темпами, а окружающих центров субъектов РФ - Твери, Ярославля, Владимира, Калуги, Тулы, Смоленска - медленнее или имеет тенденцию к снижению, но все же опережает рост населения городских поселений окружающих Московскую область субъектов РФ. Необходимо остановить тенденцию к стягиванию населения в ядро столичной агломерации, его гипертрофированный рост;
- Южный федеральный округ. Требуется создание условий для развития и сотрудничества в районе Каспийского моря, обеспечение связанности и устойчивости развития Кавказа;
- Поволжье, в пределах которого расположен каскад гидроэлектростанций. Комплексность развития региона связана с обеспечением экологической безопасности бассейна реки Волги;
- зоны с неблагоприятной экологической ситуацией;
- сырьевые регионы, в том числе Кузбасс и другие районы угледобычи с сетью стагнирующих поселений;
- приграничные территории. Необходимы общее планирование и организация территории.
Чтобы создать правовые условия для разработки и реализации стратегии пространственного развития, необходим федеральный закон об организации территории в Российской Федерации. Поскольку Градостроительный кодекс РФ остается ведомственным законом, регулирующим вопросы градостроительства и территориального планирования, новый закон об организации территории (на основании ст. 4 и 71 Конституции РФ) должен установить: 1) общие принципы, место и процедуры организации территории (территориального планирования) в общей системе планирования ее социально-экономического развития; 2) приоритеты государственных и общественных интересов и механизмы их учета; 3) процедуры координации отраслевых решений при организации территории и взаимодействия ведомственных систем планирования, учета кадастров; 4) место в системе социально-экономического развития территории институтов градостроительного профиля и специализированных информационных систем. Положения законопроекта об организации территории могут войти в федеральный закон о стратегическом планировании.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. М., 2011.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12. 2004 № 190-ФЗ; федеральный закон от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования».
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3.
4. Владимиров В.В. Диалог с пространством. Обнинск, 2004.
5. Алаев Э.Б. Экономико-географическая терминология. М., 1977.
6. Листенгурт Ф.М. Критерии выделения крупномасштабных агломераций в СССР // Известия АН СССР. 1975. № 1.
7. Лаппо Г.М. Городские агломерации в СССР. М., 1978.
8. Листенгурт Ф.М., Портянский И.А., Юсин Г.С. Программно-целевое планирование систем населенных мест. М., 1987.
9. Коган Л.Б. Социально-градостроительные основы разработки политики пространственного развития общества // Городское управление. 2011. № 12.
10. Малоян Г.А. Агломерации - городские проблемы. М., 2012.
11. Малоян Г.А. К проблемам формирования городских агломераций // Academia. 2012. №2. С. 83-85.
Literatura
1. Constitucia Rossijskoj Federacii. М., 2011.
2. Gradostroiteljnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29.12. 2004 № 190-FZ; federalnyj zakon ot 20.03.2011 № 41-FZ «O vnesenii izmenenij v Gradostroiteljnyj kodeks Rossijskoj Federacii i otdelnyje zakonodatelnyje akty Rossijskoj Federacii v chasti voprosov territorialnogo planirovaniya».
3. Zemelnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 25.10.2001 № 136-FZ.
4. Vladimirov V.V. Dialog s prostranstvom. M., 2004.
5. Alaev E.B. Economico-geograficheskaya terminologiya. М., 1977.
6. Listengurt F.M. Kriterii vydelenija krupnomasshtabnyh aglomeracij v SSSR // Izvestiya AN SSSR. 1975. № 1.
7. Lappo G.M. Gorodskiye aglomeracii v SSSR. М., 1978.
8. Listengurt F.M., Portyanskij I.A., Yusin G.S. Programmno-celevoje planirovanie sistem naselennyh mest. М., 1987.
9. Kogan L.B. Socialno-gradostroitelnyje osnovy razrabotki politiki prostranstvennogo razvitiya obshestva // Gorodskoje upravlenie. 2011. № 12.
10. Malojan G.A. Aglomeratcii - gorodskije problemy. М., 2012.
11. Malojan G.A. K problemam formirovanija gorodskih aglomeracij // Academia. 2012. № 2. P. 83-85.
Some Questions of the General Approach to Legislative
Providing the Organization of the Territory of the Russian
Federation. Ву G.A.Lebedinskaya
Article is devoted to the legal problems of organization of territory. The concept of territorial planning included into the Town-planning code of the Russian Federation, isn't connected with the general system of planning and other departmental laws, doesn't give the grounds for coordination of industry solutions therefore it is not enough for ensuring the activity on the complex organization of territory as a part of the system of strategic planning. Arguments about the necessity of elaboration of a federal strategy of spatial development, and also development of the draft of the federal law on the territory organization are given.
Ключевые слова: организация территории, территориальное планирование, принципы земельного законодательства, зонирование, стратегическое планирование, районная планировка, системы расселения, городские агломерации.
Key words: territory organization, territorial planning, principles of the ground legislation, zoning, strategic planning, regional planning, moving systems, city agglomerations.
