CC BY
34
Практика применения Градостроительного кодекса РФ в градостроительном проектировании Московской области
О.В.Малинова
Причины ускоренных трансформаций в пространственной организации и расселении Московской области лежат, прежде всего, в плоскости правового и нормативного регулирования градостроительной деятельности. Реально Москва и многие города Московской области к 2004 году располагали генеральными планами, разработанными и утвержденными ранее в соответствии с действовавшим порядком. Однако размещение объектов капитального строительства (выбор земельного участка), разработка проектов планировки территории, проектов строительства объектов, выдача разрешений на строительство при отсутствии генеральных планов или вопреки утвержденным генеральным планам оказались возможными с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ, предусмотревшего нормы, исполнение которых могло бы предотвратить многие негативные явления.
Запрещения на размещение участков строительства при отсутствии утвержденных документов территориального планирования появились в Градостроительном кодексе РФ только в редакции 2004 года. В соответствии с Градостроительным кодексом и законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ было определено, что после «часа Х» «не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования» (ст. 9, ч. 4), «не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования» (ст. 45, ч. 6), «не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки...» (ст. 51, ч. 3.).
«Час Х» уже шесть раз переносился законодателем (с 1 января 2006 года на 1 января 2008-го, затем на 1 января 2010-го, 1 января 2012-го, 31 декабря 2012-го, 31 декабря 2014-го и теперь на середину 2016 года). Это означает, что реально Москва и Московская область двадцать лет успешно прожили и без генерального плана. К генеральному плану как документу, предопределяющему градостроительное развитие территорий, сформировалось пренебрежительное отношение. Какие-то объекты появлялись в соответствии, а другие вопреки имеющимся генеральным планам, поскольку законодательство в области градостроительства позволяло относиться к этим документам как к справочно-информационному источнику.
Для Москвы и Московской области отсутствие самого генерального плана или искомой функциональной зоны в утвержденном генеральном плане за истекшие 10 лет с момента принятия Градостроительного кодекса не стало препятствием для выбора земельных участков под строительство. Те статьи, которые в принципе гарантируют регулируемое градостроительное развитие территорий в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и законом «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», так и не введены в действие до сегодняшнего дня, да и, судя по всему, будут отложены вновь.
Таким образом, два наиболее крупных и динамично развивающихся субъекта Федерации реально обходятся без генеральных планов в течение 25 лет.
В стремлении освоить свободные земельные участки под застройку Москва и Московская область как будто соревнуются друг с другом.
С 1991 по 2004 год шло активное жилищное строительство на территориях, присоединенных к Москве решением ЦК КПСС и Совмина от 1984 года (Солнцево, Бутово, Митино и др.). С 2004 года строительные компании Москвы переместились на территорию Московской области и начали активно застраивать территории в Балашихе, Реутове, Мытищах, Долгопрудном, Химках, Красногорске, Одинцове, Видном и других населенных пунктах ближайшего Подмосковья.
Справедливости ради следует отметить, что увеличение площади застроенных территорий произошло в основном за счет сокращения земель сельскохозяйственного назначения, а также за счет неиспользуемых земель в границах населенных пунктов и лишь незначительно - за счет лесов. Однако к настоящему времени в ближайших к Москве муниципальных образованиях практически не осталось земель сельскохозяйственного назначения - все они переведены в земли других категорий (преимущественно в земли населенных пунктов) под строительство. Для тех земель, которые еще сохранили категорию сельскохозяйственного назначения, изменен вид разрешенного использования сельскохозяйственных угодий «для дачного строительства» или «для садоводства». Во всяком случае, в ближайшие годы они окажутся застроенными.
В связи с указанными обстоятельствами стремительно растет численность населения Московской области. За десять лет она выросла с 6,5 млн. до 7,1 млн. человек.
Наиболее высокие показатели роста численности населения демонстрируют населенные пункты, расположенные на территориях муниципальных образований, непосредственно примыкающих к МКАД. При этом характер застройки, плот-
ность населения и рост его численности практически не различаются на территориях Москвы и Московской области, равноудаленных от исторического центра столицы.
Территории муниципальных образований Красногорского, Мытищинского, Ленинского, Люберецкого, Одинцовского и городских округов Химки, Долгопрудный, Лобня, Королев, Реутов, Балашиха, Железнодорожный, Жуковский, Котельники, Лытка-рино, Подольск демонстрируют самые высокие в Российской Федерации темпы прироста населения в год - 2,5-3,5%, в то время как для Московской области в целом они составляют 1-1,5%.
Наиболее высокими темпами за последние десять лет выросло население Красногорска (на 40 тыс. жителей, или 43%), Балашихи (на 68,5 тыс. жителей, или 33,3%), Химок (на 47 тыс. жителей, или 25 %), Долгопрудного (на 21,5 тыс. жителей, или 25%).
В результате объединения с городом Железнодорожным (146 тыс. человек) и реализации застройки земельных участков, переведенных под строительство многоэтажных (высотных) жилых домов, численность населения Балашихи в ближайшее время может достигнуть 400 тыс. жителей, а с учетом возможной реконструкции территорий малоэтажной застройки 1930-1950-х годов до 600 тыс. жителей.
В течение десяти лет объемы вводимого на территории Московской области жилья стабильно росли до тех пор, пока не достигли предельно высоких показателей (примерно 7-7,5 млн. кв. м в год). В 2014 году на территории Московской области введено более 8,5 млн. кв. м жилья.
Диаграмма по годам показывает, что в течение десяти лет общий объем вводимого жилья в Москве и Московской области примерно одинаков — 10-11 млн. кв. м. Причем доля Москвы в этом объеме неуклонно снижалась, а доля области росла.
С 2004 года Московская область является лидером в жилищном строительстве Российской Федерации как по общему объему жилищного строительства, так и по количеству жилой площади в пересчете на одного жителя. В 2006 году область впервые построила более 1 кв. м на человека.
До 2000 года в Московской области было всего три-четыре города, строивших более 100 тыс. кв. м в год. Начиная с 2005-го там появились муниципальные образования, которые строили в пиковые годы по 1 млн. кв. м жилья в год (Одинцово, Красногорск) при регулярном ежегодном вводе в эксплуатацию более 500 тыс. кв. м. Для сравнения: до 2004 года Красногорск ежегодно вводил в эксплуатацию не более 120 тыс. кв. м.
Московская область предоставила трансграничным строительным фирмам крупные полигоны для жилищного строительства на своих территориях. Фактически область спасла строительный бизнес Москвы, когда последний резерв под строительство жилья, предоставленный Москве согласно решению ЦК КПСС и Совета министров СССР 1984 года, был исчерпан. Титан строительной машины, раскрученной в Москве на резервах в Митине, Солнцеве, Бутове, Жулебине и т.д., требовал новых крупных площадок - и нашел их в Московской области: в Красногорске, Химках, Долгопрудном, Мытищах, Реутове,
Балашихе, Видном, Люберцах (500 га бывших полей фильтрации, впоследствии переданных Москве), Одинцове и на более дальнем расстоянии от Москвы.
По мере того как на территории Москвы заканчивались крупные строительные площадки, строительные компании перемещали свои мощности в Московскую область, где при застройке крупных площадок применялись не только типовые, освоенные московскими ДСК серии домов, но также и московские нормативы проектирования, характеризующиеся повышенными этажностью (до 25 и более этажей) и плотностью застройки, заниженными по сравнению с областными нормативами площади земельных участков под строительство объектов социальной инфраструктуры (ДДУ и школ), завышенным нормативом обеспеченности жилой площадью одного жителя (до 50 кв. м вместо 25-30 кв. м). Это привело к недостаточному развитию социальных объектов в городах Московской области, где были реализованы такие проекты. Общий дефицит мест в ДДУ на начало 2013 года там составлял около 45 тыс. мест.
Одним из негативных явлений последних двух десятилетий признано расхищение свободных от застройки озелененных территорий. Известны массовые случаи строительства жилых домов, торговых центров, многофункциональных торгово-раз-влекательных комплексов на территориях парков, в водоохранных и прибрежных зонах местных рек и ручьев. Все чаще выдаются разрешения на заключение природных водотоков «в трубу». Новые объекты жилищного строительства появляются на земельных участках, ранее принадлежавших больницам, школам, вузам. Под предлогом строительства набережных осваиваются территории в водоохранных и прибрежных зонах рек. Застройка осуществляется, а дорогостоящие мероприятия по благоустройству набережных остаются на бумаге.
Схемой территориального планирования Московской области и Основными направлениями устойчивого градостроительного развития Московской области было предусмотрено перемещение градостроительной активности в центральную и срединную части региона. Замены центростремительных тенденций на центробежные не произошло, несмотря на имеющиеся документы.
Центральные районы Московской области естественным образом сохраняют свою привлекательность для инвесторов. Их интерес подогревается развитием объектов транспортной инфраструктуры в контактной зоне Москва - Московская область, где осуществляется реконструкция радиальных федеральных автомобильных дорог с улучшением их качества («Холмогоры», «Балтия», «Дон», Киевское шоссе, Минское шоссе и др.). Происходит реконструкция устаревших развязок со строительством направленных съездов, проектируются и строятся новые радиальные направления автомобильных дорог («обход Одинцова», «МКАД-Ногинск-Орехово-Зуево», «Столица»), перехватывающие парковки, ТПУ, высокоскоростные железные дороги. Улучшение транспортной инфраструктуры в последние 5-7 лет приводит к снижению затрат времени на поездки в город-центр. Соответственно раздвигаются границы территорий расселения, объединенных центростремительными агломерационными связями.
102 3 2015
Необходимо устранить правовой вакуум в градостроительном развитии двух наиболее крупных субъектов Федерации, а также запретить дальнейшее размещение объектов и разработку проектов планировки территории при отсутствии утвержденных генеральных планов или размещаемых объектов в ранее утвержденных генеральных планах. Продолжение наметившихся тенденций спонтанного развития губительно скажется на пространственной организации региона и потребует колоссальных государственных затрат на преодоление проблем, которые созданы и создаются в последние десятилетия. В ряде случаев отсутствие коридоров для развития транспортных систем обернется гигантскими суммами на выкуп земельных участков под строительство дорог, возведение дорогостоящих эстакад и тоннелей, так или иначе будет нанесен ущерб природному комплексу. Уже сейчас почти все планируемые и проектируемые линейные объекты на 50-70% проходят по лесам.
Пренебрегая документами территориального планирования, Москва и Московская область закрывают для себя стратегически важные направления развития.
Литература
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с изменениями).
2. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (с изменениями).
3. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, Н.А. Игнатюк и др.; отв. ред. С.А. Боголюбов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, изд-во «Проспект», 2007.
4. Владимиров В.В. Избранные труды (1990-2000). М., 2001.
5. Владимиров В.В., Наймарк Н.И. Проблемы развития теории расселения в России. М.: Эдитореал УРСС, 2002.
6. Любовный В.Я., Сдобнов Ю.А. Москва и столичный регион: проблемы регулирования социально-экономического и пространственного развития. М.: Экон-Информ, 2011.
7. Воробьев А.Ю. Новая реальность - новые возможности. Ежегодное обращение губернатора Московской области Андрея Воробьева к жителям Подмосковья // Наше Подмосковье. 7 февраля 2015 г. № 4(85). С. 4-7.
Literatura
1. Gradostroitelnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29 dekabrja 2004 g. № 190-FZ (s izmenenijami).
2. Federalnyj zakon ot 29 dekabrja 2004 g. № 191-FZ «O vvedenii v dejstvie Gradostroitelnogo kodeksa Rossijskoj Federacii» (s izmenenijami).
3. Kommentarij k Gradostroiteínomu kodeksu Rossijskoj Federacii (postatejnyj) / S.A. Bogoljubov, E.A. Galinovskaja, N.A. Ignatjuk i dr.; otv. red. S.A. Bogoljubov. 2-e izd., pererab. i dop. M.: TK Velbi, izd-vo «Prospekt», 2007.
4. Vladimirov V.V. Izbrannye trudy (1990-2000). M., 2001.
5. Vladimirov V.V., Najmark N.I. Problemy razvitija teorii rasselenija v Rossii. M.: Editoreal URSS, 2002.
6. Ljubovnyj V.Ja., Sdobnov Ju.A. Moskva i stolichnyj region: problemy regulirovanija socialno-jekonomicheskogo i prostranstvennogo razvitija. M.: Ekon-Inform, 2011.
7. Vorobjev AJu. Novaja realnost - novye vozmozhnosti. Ezhegodnoe obrashhenie gubernatora Moskovskoj oblasti Andreja Vorobjeva k zhiteljam Podmoskovja // Nashe Podmoskove. 7 fevralja 2015 g. № 4(85). S. 4-7.
Practical Application of the Town-Planning Code of Russia
for the Urban Planning of Moscow Region.
By O.V. Malinova
The article presents the results of the analysis of the urban development of the Moscow region in recent decades. The accelerated transformations in the space organization and resettlement of the Moscow region, the growing disparities in the socio-economic development of the central and peripheral areas of the Moscow region have become possible as a result of the application of the Town Planning Code of the Russian Federation of December 29, 2004 № 190-FZ and Law of the Russian Federation "On introduction of the Town Planning Code of the Russian Federation" of December 29, 2004 № 191-FZ. Objective indicators of urban development are population growth rate, the volume of housing construction. Generallayouts and master plans of territorial planning were being used as a reference material by the two neighboring federal subjects for 25 years. The negative consequences of unregulated or poorly regulated urban development of municipalities of the Moscow region and especially in central areas have resulted in a significant gap in the development of social, engineering and transport infrastructure, overcrowded housing development in new areas, the prevalence of typical Moscow series residential buildings in the development; the reduction of green areas, etc. Further existence of the outlined trends of spontaneous development of the two major federal subjects will have a detrimental impact on the region space organization which will subsequently require huge public spending in order to overcome the problems that were and are created in the last decades.
Ключевые слова: документы территориального планирования, генеральные планы поселений и городских округов, схемы территориального планирования муниципальных районов, градостроительное развитие, пространственное развитие, пространственная организация территории региона, диспропорции в градостроительном и социально-экономическом развитии, нормативное и правовое регулирование градостроительного развития.
Key words: land-use planning documents, master plans of localities and urban districts, municipal districts area planning schemes, city-building development, spatial development, spatial planning of a region, spontaneous city-building development, imbalances in city-building and social and economic development, regulatory and legal control of city-building development, sustainable city-building development.
