CC BY
44
ПРАВО
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
© 2005 г И.А. Алексеев
С принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 г. фактически начался новый этап реформы местного самоуправления в России.
До 1 января 2005 г. предстояло на всей территории страны создать муниципальные образования (МО) двух уровней: городские, сельские, а также МО городских округов и муниципальных районов; в течение 2005 г. провести выборы в муниципальные органы, избрать выборных должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, депутатский корпус, количество глав МО многократно возрастут. Можно предположить, что среди избранных лиц окажутся и случайные люди, для которых интересы и нужды населения не будут приоритетными в их деятельности. Нельзя исключить и совершения некоторыми выборными должностными лицами противоправных действий. Поэтому установление Федеральным законом ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением мера крайне необходимая.
В настоящее время правовой статус главы МО [1] представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров и среди практических работников, и среди ученых, специализирующихся по муниципально-правовой проблематике.
Отметим, что формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил главу МО как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории МО.
Однако в практике муниципального строительства в отношении самостоятельности главы МО возникает много вопросов. Это вызвано тем, что в настоящее время вместо единой советской государственной системы в России создано два уровня управления обществом - государственная власть и местное самоуправление. В ст. 3 Конституции РФ определено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
Усиление властных позиций главы МО в значительной мере было обусловлено тем, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление было выведено из системы органов государственной власти, тем самым подтверждая самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, выводя их, а, следовательно, и главу МО из системы органов государственной власти. Как следствие наруши-
лась единая система формы контроля за деятельностью должностного лица, осуществляющего управление на местном уровне. Возникла ситуация, когда главы МО получили значительную самостоятельность, которая должна была контролироваться и ограничиваться системой правовых механизмов. Федеральный закон от 06.10.03 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее закон) установил ответственность главы МО в гл. 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью». В соответствии со ст. 70 вышеупомянутого закона, органы и должностные лица местного самоуправления, в число которых входит и глава МО, несут ответственность перед населением МО, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Следует признать, что отмеченные механизмы ответственности в период формирования и становления современной системы местного самоуправления являлись в значительной мере не проработанными и не имеющими практических рычагов их реализации.
В связи с этим с особой остротой встает вопрос о совершенствовании механизмов ответственности глав МО как высших выборных должностных лиц определяющих эффективность деятельности системы местного самоуправления. Нечеткое правовое решение этого вопроса является источником серьезнейших политических рисков.
Можно выделить следующие основные элементы функционирования данного механизма ответственности глав МО:
- ответственность перед местным населением;
- перед государством;
- муниципальный внутрисистемный контроль в отношении глав МО.
Механизм ответственности глав МО перед местным населением в общих чертах установлен в законе [2], содержащем статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Данный закон установил такой вид ответственности, как отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц. Однако основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов должны определяться уставами МО в соответствии с требованиями вышеуказанного закона. С учетом всего вышеизложенного, следует констатировать тот факт, что в настоящее время практическая реализация процедуры отстранения главы МО от занимаемой должности в результате выражения ему недоверия населением МО очень проблематична, что порождает несоответствие между, с одной стороны, правом граждан избрать главу МО, с другой - привлечь его к ответственности.
Таким образом, федеральный и региональные законодательные органы оставляют вопрос регламентации оснований, условий и порядка отзыва на усмотрение населения (если устав принимается на местном референдуме)
или представительного органа местного самоуправления. Нередко МО стояли перед выбором: указывать основания в самом общем виде или же конкретизировать их. В юридической науке нет единства мнений по этой проблеме. Одни авторы считают, что предпочтительнее устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные его причины [3]. Другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва. К примеру, вместо социально-психологического понимания утраты доверия как основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Т.Д. Зражевская предлагает правовое содержание этого основания, а именно - неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции России, федеральных законов, конституций (уставов), законодательства субъектов РФ [4]. Ко второму основанию отзыва, как справедливо отмечает А.А. Без-углов, следует отнести и нарушение уставов и других правовых актов МО [5].
В новом законе [2] уточнено содержание понятия основания для отзыва. Таковыми для депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действие (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Таким образом, из федерального закона исчезла привязка основания отзыва к такому понятию, как «утрата доверия населения», а вводятся, как и предлагалось рядом ученых, конкретные правовые его основания, подтвержденные в судебном порядке.
Отзыв выборного лица местного самоуправления населением по конкретным правовым основаниям является мерой (санкцией) муниципально-правовой ответственности. Ее суть заключается в заложенной в уставе МО возможности применения принуждения к выборному лицу в случае принятия им конкретных противоправных решений или совершения им противоправных действий, (бездействия), подтвержденных в судебном порядке.
Устанавливая общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, закон [2] не конкретизирует ее основания (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень ее мер (санкций), оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов МО.
Судя по ст. 71 закона [2], отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом МО могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе.
В этой связи можно использовать положительный опыт организации работы местных Советов народных депутатов в избирательных округах,
когда в установленном законом порядке депутаты регулярно, раз в полгода, отчитывались перед избирателями о своей работе.
Следует признать, что на практике применение указанного вида ответственности достаточно проблематично, так как в уставах МО процедура отзыва главы МО, как правило, не закрепляется или закрепляется очень абстрактно, в общих фразах.
На основе анализа уставов МО ЮФО следует отметить, что в них применительно к отзыву главы МО не определяются: основания отзыва; порядок возбуждения вопроса об отзыве; субъект, наделенный правом назначить голосование по вопросу отзыва; процедура сбора подписей; порядок финансирования и проведения агитации; процедура назначения, проведения и подведения итогов голосования; последствия голосования; порядок прекращения полномочий главы МО; меры принуждения к отставке при его отказе прекратить свои полномочия в случае выражения недоверия.
Помимо ответственности главы МО перед населением МО следует выделить механизм его ответственности перед государством, анализ которого представляется достаточно интересным в научном плане.
В настоящее время в ст. 74 нового закона [2] прописано следующее.
В случае, если глава МО принял противоречащий действующему законодательству нормативный акт и такие противоречия установлены соответствующим судом, то он обязан в двухмесячный срок или срок, установленный решением, принять в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда. При совершения главой МО действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а соответствующее должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, это является основанием для наступления в отношении них мер муниципально-правовой ответственности, которая будет выражаться в их отрешении от должности руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Закрепленная в законодательстве процедура отрешения главы МО схематично может быть сведена к следующему юридическому составу:
1. Вынесено решение суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону.
2. Решение суда не исполняется главой МО.
3. Неисполнение главой МО судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, признанного судом.
4. Имеется предупреждение главе МО высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения.
5. Глава МО в течении месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.
Особо отметим, что только лишь при соблюдении всех элементов приведенного юридического состава глава МО может быть отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течении трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой МО не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта РФ, то Президент РФ вправе отрешить главу МО от должности.
Отметим, что приведенная схема ответственности глав МО перед государством в настоящее время все же далека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд [6], данный механизм ответственности имеет ряд недостатков, а именно:
1) не предусмотрена ответственность глав МО за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;
2) основанием ответственности глав МО является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;
3) в случае отсутствия в МО выборного главы, назначаемый по контракту глава местной администрации не подпадает под действие указанного механизма ответственности перед государством.
Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности глав МО, косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является отсутствие практики применения, позволяющей оценить степень проработанности. Однако не стоит отрицать и положительные стороны существования подобных правовых механизмов ответственности, так как даже отмеченная гипотетическая возможность отрешения глав МО была расценена некото -рыми из них как нарушение их самостоятельности и стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в своем постановлении от 16.10.97 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 ФЗ от 28.08.95 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», отметил, что установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции РФ.
Однако в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, полагаем, что следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судам субъектов РФ права отрешать глав МО в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нару-
шение прав и свобод гражданина или наступление иного вреда, признанного судом.
Анализ механизма ответственности глав МО будет неполным, если не указать механизм внутрисистемного контроля в отношении глав МО в системе муниципальной власти. Схематично он определен п. 9 ч. 10 ст. 35 закона [2], в котором определено, что контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения находится в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.
В данной статье законодатель определил, что контролирующие функции в отношении глав МО в системе муниципальной власти возложены на местный представительный орган. Однако есть определенные проблемы, состоящие в том, что волеизъявление главы МО, избранного всем местным населением, равно лишь единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, получение которого является достаточно проблематичным в случае возникновения противоречий между отмеченными муниципально-властными субъектами.
Практика показывает, что в случае возникновения конфликта между представительным органом и главой МО при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между ними по поводу отмены тех или иных решений. Ключевая недоработка законодателя заключается в том, что местный представительный орган, де-факто наделенный контрольными полномочиями в системе муниципальной власти, де-юре не обладает ими по самостоятельной отмене незаконных правовых актов главы МО.
Достаточно спорна и правовая схема, в соответствии с которой контролирующий субъект вправе лишь предложить подконтрольному главе МО принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении - обратиться в суд. Очевидно, что в настоящее время полномочия представительного органа местного самоуправления являются недостаточными для осуществления действенного контроля за главой МО в системе муниципальной власти.
К тому же немаловажно то, что МО выбрана структура, при которой его глава является председателем представительного органа местного самоуправления, а следовательно он подконтролен сам себе.
В заключение отметим, что совершенствование механизмов ответственности глав МО не должно быть самоцелью. Всем понятна тяжесть их положения, обусловленная существующей системой управления на местном уровне, которая в настоящее время оказалась неадекватной состоянию общества, а местные власти утратили контроль за развитием событий, их управленческая деятельность имела крайне слабое экономическое, финансовое, правовое и информационное обеспечение [7]. Однако именно в силу указанных обстоятельств деятельность глав МО не должна быть бесконтрольна и безответственна. Очевидно, при конструировании их
правового положения, необходимо сочетание гражданского (снизу) и государственного (сверху) контроля, целью которого является эффективная деятельность глав МО.
Литература
1. Закон РФ от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями на 06.10.03 г.).
2. Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Нудненко Л.А. Досрочный отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления - конституционный деликт // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 393.
4. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2000. С. 39.
5. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М., 2001. Т. 3. С. 679.
6. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 12. С. 30.
7. ФилипповЮ.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М., 2000. С. 23. Пятигорский государственный лингвистический университет 4 октября 2004 г.
ПРОВОКАЦИЯ ВЗЯТКИ ЛИБО КОММЕРЧЕСКОГО ПОДКУПА
© 2005 г. Л.А. Спектор
Данное деяние следует отнести к преступлениям, посягающим на общественные отношения по обеспечению в ходе получения доказательств прав человека и гражданина.
Так, согласно ст. 12 Всеобщей Декларации прав человека, никто не может подвергаться произвольным посягательствам на его честь и репутацию. Соответственно, каждый человек имеет право на защиту от таких посягательств [1]. Аналогичное положение содержится в ч. 1 ст. 23 Конституции РФ.
Кроме того, каждый имеет право считаться невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (ст. 11 Всеобщей Декларации прав человека, ст. 49 Конституции РФ).
Использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона, не допускается (ч. 2 ст. 50 Конституции РФ).
