CC BY
133
ИНСТИТУТ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАК МЕТОД
ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
М.А. Кулушева
и настоящее время проблема оценки социальной и политической эффективности деятельности органов публичной власти стоит весьма остро. Требуется выработка научно обоснованных, поддающихся количественному или качественному анализу приемлемых на практике критериев. Представляется, что одной из возможных категорий в данной области может стать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, эффективное функционирование которого позволит выявить ряд показателей, свидетельствующих о результативности деятельности муниципальных органов власти. Юридическая ответственность орга на или должностного лица местного самоуправления озна-
КУЛУШЕВА
Мария
Александровна -кандидат юридических наук, доцент Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина
чает применение к органу или лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке.
Ряд ученых полагают, что необходимо уточнить указанную формулировку и предусмотреть в законодательстве ответственность местного самоуправления, а не его органов и должностных лиц. Представляется, что данное высказывание несколько необоснованно. Можно согласиться с мнением исследователей, считающих, что государство взаимодействуетнепосредствен-но не с местным самоуправлением, а лишь с органами и должностными лицами местного самоуправления [1, с. 55; 2, с. 12-13]. В силу этого следует признать, что ответственность местного самоуправления в целом существует, но является опосредованной. Опосредуют ее органы местного самоуправления и их должностные лица. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают большинство властных решений и представляют местное сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. В связи с этим правомочно говорить о том, что ответственность местного самоуправления в юридическом смысле трансформировалась в ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Проанализируем понятие должностного лица на муниципальном уровне. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления [3]. Таким образом, следует отличать два вида должностных лиц органов местного самоуправления: выборных и иных, к которым относятся работающие по контракту и замещающие муниципальную должность местного самоуправления по конкурсу.
На практике часто считают выборным должностным лицом органа местного самоуправления выборного руководителя муниципального органа, например главу администрации муниципального образования. Однако это ошибочно, поскольку выборные должностные лица местного самоуправления должны иметь собственные полномочия по решению вопросов местного значения. При этом руководитель органа местного самоуправления осуществляет полномочия от имени этого органа и не имеет собственных полномочий на решение вопросов местного значения, и, наоборот, муниципальная структура, руководитель которой осуществляет полномочия от своего имени, является не органом местного самоуправления - субъектом публично-правовых отношений, а лишь аппаратом соответствующего муниципального органа.
Исходя из этого, председатель представительного органа местного самоуправления, его заместители, председатели комитетов и комиссий представительного органа не относятся к выборным должностным лицам местного самоуправления, поскольку не имеют соответствующих должностных полномочий на решение вопросов местного значения. Полномочия по обеспечению деятельности представительного органа местного самоуправления не относятся к полномочиям на решение вопросов местного значения, а лишь обеспечивают решение представительным органом местного самоуправления этих вопросов [4, с. 9-11].
Интересен вопрос о возможности введения в муниципальных образованиях должностей заместителей выборного должностного лица местного самоуправления. Известно, что отношения заместительства - это отношения двух должностных лиц, обладающих равнозначным правовым статусом и равными по объему полномочиями. Таким образом, отношения заместительства возможны только между должностными лицами, обладающими однородным статусом, полномочия которых не различаются их сущностными характеристиками. Органы власти осуществляют свои полномочия в публично-правовых отношениях через сотрудников этого органа. При этом природа полномочий должностных лиц одного органа едина.
Рассмотрим некоторые аспекты моделей организации органов муниципальной власти, предусмотренных новым федеральным законом.
Первый вариант. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) возглавляется должностным лицом, работающим на контрактной основе и осуществляющим руководство на принципах единоначалия. В данном случае должностные лица органа местного самоуправления осуществляют свои полномочия не от своего имени, а от имени данного органа власти. Поэтому принципиально статус этих должностных лиц, в том числе руководителя органа власти и его заместителя, не различается и, следовательно, между ними возможны отношения заместительства.
Второй вариант. Местную администрацию может возглавлять глава муниципального образования, избираемый на муниципальных выборах либо из состава депутатского корпуса представительного органа местного самоуправления. Воглаве исполнительно-распорядительного органа стоит выбор-ноедолжностное лицо местного самоуправления. Все должностныелица его аппарата имеют принципиально различный с ним статус: выборное должностное лицо имеет собственн ые властн ые полномочия, а любое должностное лицо аппарата местной администрации не имеет собственных полномочий и осуществляет их от имени главы - выборного должностного лица. Поэтому отношения заместительства между ними невозможны.
В Федеральном законе от 16 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Ответственность перед населением муниципального образования -применяется к выборному должностному лицу и депутатам представительного органа местного самоуправления.Единственное основаниедля привлечения к данному виду ответственности - утрата доверия. Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления, поскольку только они получают в результате выборов своеобразный «кредит доверия» от населения на решение вопросов местного значения.
Исключительная важность и первоочередность закрепления в законодательстве норм, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, обусловлена сущностью местного самоуправления, представляющего собой в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ форму осуществления народом своей власти. В современном конституционализме «отзыв» - редко встречающийся институт прямой демократии. Институт отзыва - совокупность норм права, регулирующих принятие гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению полномочий депутата, выборного должностного лица.
В нашей стране институт отзыва впервые был закреплен в законодательстве Декретом ВЦИК от 23 ноября 1917 года «О праве отзыва делегатов». Он предусматривался Конституцией СССР 1936 года. В последующем был принят Закон СССР от 30 октября 1959 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» и Закон РСФСР от 26 ноября 1959 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР». В СССР и в союзных республиках были приняты также законы, предусматривавшие отзыв депутатов местных советов. В СССР и в РСФСР отзыву могли подлежать судьи и народные заседатели [5]. В 20-30-е годы отзыву мог подлежать весь состав краевых, областн ых, сельских советов. Отзыв депутатов в СССР был общим принципом организации государственной власти. Однако в советское времяхотя отзыв реализовывался достаточно часто, он, какправило, направлялся парткомами.
В середине 30-х годов отзыв использовался партией в качестве инструмента репрессий. По данным официальной статистики, за первое полугодие 1933 года только в Западно-Сибирском крае более 75% сельских советов были «охвачены» отзывами депутатов. В феврале - марте из них было отозвано 13 043 депутата. В 53 районах Центрально-Черноземной области
из 2028 сельских советов было полностью переизбрано 576 (почти 28%). Примерно 15% отзывов было осуществлено «за искривление классовой линии» [6, с. 31].
В 70-80-е годы институт отзыва в СССР обрел декларативный характер и практически не использовался. Вероятно, поэтому в период современных реформ у законодателя сложилось негативное отношение к нему. В Конституции РФ, принятой в 1993 году, институты отзыва и роспуска не упомянуты. Однако с середины 90-х годов они стали закрепляться на региональном и муниципальном уровнях. Правовой основой их использования явились положения ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, где закреплено право субъектов Федерацииустанавливать систему органовгосударственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Поскольку соответствующий федеральный закондо октября 1999 года не был принят, субъекты Федерации осуществляли правовое регулирование в этой сфере самостоятельно. Уже к 1998 году в 35 субъектах РФ было принято 62 законодательных акта, которые содержали нормы об отзыве, в том числе 5 - об отзыве высшего должностного лица субъекта Федерации, 25 - об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, 5 - об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 - об отзыве глав муниципальных образований, 16 - об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления [6, с. 39]. Институт отзыва был включен в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой при этом явились положения, содержащиеся в подп. 9 п. 1 ст. 8 и в п. 5 ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7]. Новый одноименный федеральный закон о местном самоуправлении также предусматривает в ст. 71 право населения муниципального образования отозвать депутатов, членов выборных орга нов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Конституционный Суд РФ выявил требования, предъявляемые к процедуре отзыва: «Без установления строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами, отзыв может быть осуществлен голосами граждан, составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также
чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании». На наш взгляд, эти требования вполне справедливы, тем более что был учтен и мировой опыт развития института отзыва.
После принятия указанного постановления Конституционного Суда в субъектах Федерации предпринимаются попытки определить четкие правовые основания и надлежащую процедуру отзыва высшего должностного лица. Так, в Коми-Пермяцком автономном округе в апреле 2001 года был принят закон, подробно регламентирующий порядок отзыва главы автономного округа [8].
За годы, истекшие с начала разработки регионального законодательства, в России накоплен значительный опыт реализации гражданами института отзыва. По данным Центральной избирательной комиссии РФ в 1996-1998 годах в четырех субъектах гражданами инициировался вопрос об отзыве пяти депутатов представительных органов государственной власти. Было проведено голосование по отзыву депутата Верховного Совета Республики Хакасия, однако оно признано несостоявшимся ввиду низкой явки избирателей.
Чаще избиратели реализуют право отзыва на уровне местного самоуправления. В отношении депутатов представительных органов местного самоуправления отзыв инициировался в четырех субъектах РФ (23 инициативы). Голосование состоялось в восьми случаях, были отозваны два депутата [7]. За 1996-1998 годы инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах РФ. Голосование проводилось в 24 случаях, 13 глав отозвано.
Практика реализации института отзыва поставила ряд общих и порой сложных проблем, часть из которых не решена до настоящего времени. Так как Конституция РФ умалчивает об институте отзыва, возникает вопрос о конституционности закрепленныхв законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве.
В первую очередь это проблемы отсутствия четких правовых оснований и надлежащих процедур отзыва.
Нельзя сказать, что попытки решения этих проблем не предпринимаются. Центральной избирательной комиссией в 1998-1999 годах были разработаны два модельных закона о порядке отзыва депутата представительного органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления. Разработка модельных законов явилась существенным шагом вперед в развитии института отзыва. На сегодняшний день они являются наиболее определенным выражением современных концептуальных подходов к законодательному закреплению института отзыва в нашей
стране. Однако в них имеется ряд существенных недостатков, препятствующих успешной реализации этого важного конституционного института. Учитывая значимость данных модельных законов, остановимся более подробно на некоторых принципиальных положениях.
Впервые в отечественной практике в модельных законах предпринята попытка конкретизировать основания отзыва. В их перечень в обоих модельных законах включены: невыполнение депутатских полномочий; нарушение законодательства Российской Федерации и (или) субъекта Федерации; утратадоверия избирателей; совершениедействий, порочащих звание депутата. Разработчиками законопроектов даны развернутые определения каждого основания. Тем не менее, на наш взгляд, проблему оснований отзыва депутата в данном случае удалось решить лишь частично. Примечательно, что новый базовый Федеральный закон о местном самоуправлении также не решил вопроса об основаниях ответственности органов и должностных лиц местного самоуправлении перед населением, указав, что основания наступления данного вида ответственности и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований [3].
Так, в Уставе г. Барнаула под утратой доверия населения понимается невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений. Однако в основном уставы муниципальных образований, закрепляющие нормы о порядке и условиях наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения, не раскрывают данное понятие. Ряд уставов содержит бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к соответствующему законодательству. К примеру, Устав г. Саратова не конкретизирует рассматриваемые нормы Федерального закона, определяя, что органы местного самоуправления города и должностные лица местного самоуправления города несут ответственность перед жителями города, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами и законами Саратовской области.
Законы субъектов РФ о местном самоуправлении по-разному рассматривают основания наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и условия утраты доверия населения.
Так, согласно Закону Калужской области от 6 июня 1996 года «О местном самоуправлении в Калужской области» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед местными сообществами за исполнение полномочий по всем вопросам, отнесенным данным Законом к вопросам местного значения. В слу-
чае неисполнения этих полномочий органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления местное сообщество вправе использовать процедуру отзыва выборных лиц местного самоуправления и роспуска органов местного самоуправления либо инициировать проведение досрочных выборов.
Помимо утраты доверия основаниями ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в Самарской области является нарушение законодательства Российской Федерации и Самарской области и местных нормативных актов; в Удмуртской Республике, Кировской и Свердловской областях - нарушение Устава муниципального образования.
Другой нерешенной проблемой современного отечественного законодательства об отзыве является отсутствие надлежащих правовых процедур отзыва. Основным здесь является вопрос обеспеченияучастиябольшинства зарегистрированных избирателей в реализации своего права на отзыв депутата. Данная проблема очень существенна. Еще в 1995 году на нее обратили внимание судьи Конституционного Суда РФ М.В. Баглай и А.Л. Кононов. По мнению М.В. Баглая, существующая в демократических государствах процедура альтернативных выборов, изначально предполагающая раскол голосов избирателей, не позволяет установить, кто же кон кретно голосовал «за» да нного кандидата в депутаты, а следовател ьно, имел бы моральное п ра-во претендовать на отзыв не оправдавшего доверия народного избранника. Поскольку все избиратели должны быть признаны субъектами права отзыва такого депутата, неизбежно возникает ситуация, при которой избирали данного депутата одни граждане, а отзывают другие. При этом, по расчетам судьи А.Л. Кононова, в случае с законодательством Московской области отзыв может считаться состоявшимся, если за него проголосовали 1/8 плюс один голос от всего электората. Именно этим обстоятельством объясняется, на наш взгляд, введение в конституционное законодательство отдельных штатов, земель и т.д. в зарубежных государствах жесткого правила, требующего, чтобы даже в пользу петиции по отзыву выборного должностного лица высказалась значительная часть избирателей. Сам же отзыв считается состоявшимся, если в голосовании участвовало больше половины граждан, обладающих правом голоса в соответствующем избирательном округе.
Между тем в предложенных модельных законах в значительной мере дублируются нормы избирательного права. В них содержится рекомендация об установлении в законах субъектов РФ об отзыве депутатов того же числа подписей, что и в поддержку выдвижения кандидата в депутаты представительного органа. Это число в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации» не может превышать двух процентов от числа избирателей округа. Кроме того, модельными законами рекомендовано считать отзыв состоявшимся, если за него подано более половины числа голосов участников голосования, при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание депутата.
Учитывая, что отзыв депутата, выборного должностного лица - сложная процедура, не являющаяся зеркальным отражением процедуры выборов, отечественный законодатель, по-видимому, также должен предусмотреть жесткие, а не облегченные требования по процедуре отзыва. В данном случае возможно апробировать зарубежный опыт.
Например, законодательство ряда штатов США предусматривает в качестве оснований отзыва совершение должностного преступления или злоупотребление властью. Оно содержит требование об обязательности судебного разбирательства по существу выдвинутого обвинения, которое может послужить основанием отзыва выборного должностноголицадоначала сбора подписей в пользу отзыва. Процедура же реализации отзыва существенно усложнена. Как правило, она предполагает повышенные, по сравнению с выборами, требования к порядку выдвижения и регистрации петиций граждан об отзыве. Конституции штатов США, предусмотревшие институт отзыва, закрепляют требование, согласно которому петиция должна содержать подписи в количестве от 12 (штат Калифорния) до 40% (штат Канзас) от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на должность. При этом в пределах одного штата могут предъявляться еще более высокие требования к выдвижению петиций об отзыве отдельных категорий выборных должностных лиц. Так, по Конституции штата Калифорния (разд. 14 ст. 2) подписи в пользу отзыва сенаторов, членов палаты представителей, членов уравнительных комиссий, судей апелляционных судов и судов первой инстанции должны составлять 20% от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на эти должности [9, с. 258-287].
Повышенные требования предъявляются и к проведению самого голосования по отзыву. Законодатель устанавливает правило, требующее участия в голосовании большинства избирателей. В Калифорнии отзыв может считаться состоявшимся, если в голосовании приняли участие не менее половины граждан, имеющих право голоса на выборах по отзыву, а число голосов в пользу отзыва составило не менее половины от всех поданных голосов (разд. 15 ст. 2).
В настоя щее время часто обсуждается возможность выборов в представительный орган местного самоуправления не только на основе мажоритарной избирательной системы, но и путем пропорционального представительства. В связи с этим возникает вопрос об использовании института
отзыва в отношении депутатов представительного органа местного самоуправления, избранных по партийным спискам. По мнению М.А. Васильева, в данном случае институт отзыва применяться не будет [10, с. 18-19]. Исходя из этого, поскольку на местном уровне представляется более целесообразным использование императивного депутатского мандата, то представительный орган местного самоуправления должен формироваться через выборы депутатов по одномандатным избирательным округам.
Отмеченные сложности законодательного регулирования отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица в нашей стране свидетельствуют не против рассмотренного института непосредственной демократии. Они лишь подчеркивают, что этот институт при условии законодательного закрепления оправдавших себя на практике норм, нацеленных на ответственное участие большинства граждан в принятии такого важного публично-властного решения, может стать элементом демократического общественного устройства России.
Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица населением муниципального образования -это крайняя мера, применяемая в результате утраты доверия. Но возможны и более мягкие санкции - коллективное порицание депутата, замечание ему со стороны представительного органа,предупреждение выборному должностному лицу со стороны собраний избирателей и т.д. К указанному виду ответственности должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены только населением муниципального образования.
Ответственность перед государством предусмотрена в ст. 72-74 Федерального закона о местном самоуправлении в Российской Федерации 2003 года, где уста новлен ы основа ния наступления этого вида ответствен но-сти. В частности, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает:
1) в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции, устава и законов субъекта Федерации, устава муниципального образования;
2) в случае ненадлежащего осуществления передан н ых отдел ьн ых государственных полномочий.
На органы местного самоуправления возложено решение задач, значимых и для государства и для общества. В связи с этим необходимо не только декларировать ответственность, но и выработать механизмы ее реализации.
Неправомерные действия органа или должностного лица местного самоуправления влекут применение специальных мер принуждения с целью
восстановления нарушенного правопорядка. Поскольку эти меры применяются от имени государства, данный вид ответственности называется ответственностью перед государством. При этом реальный ущерб причиняется не обязательно непосредственно государству или его органам - потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другие субъекты.
Необходимо подчеркнуть, что новый Федеральный закон о местном самоуправлении дифференцирует механизм применения ответственности перед государством в зависимости от вида органов местного самоуправления. Так, выделяется ответственность представительного органа муниципального образования и ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации.
Формой ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством является отрешение от должности. Формой ответственности перед государством представительного органа является его роспуск. Процедура роспуска представительного органа муниципального образования весьма сложна и формализована.
Во-первых, основанием для возбуждения данной процедуры являются установленные судом противоречия нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции (уставу), закону субъекта Федерации или уставу муниципального образования. Примечательно, что Федеральный закон от 2003 года исключил положение, согласно которому нормативный правовой акт органа местного самоуправления подлежал оспориванию в суде, только если его исполнение повлекло нарушение прав и свобод человека и гражданина или причинение иного вреда.
Во-вторых, факт принятия такого акта не влечет прекращения полномочий представительного органа. Инициатива о роспуске считается поддержанной, только если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока представительный орган муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.
В-третьих, в течение одного месяца после вступления в силу решения суда высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит в законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.
В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении в
случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избран ногоглавы муниципального образования, если иной порядок не установлен в уставе муниципального образования.
Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи роспуском представительного органа муниципального образования, отрешением от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, вправе в течение десяти дней со дня вступления закона в силу обжаловать его в соответствующий суд, который должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
Представляется, что изменения, внесенные новым Федеральным законом о местном самоуправлении, позволят сделать процедуру роспуска представительного органа муниципального образования неформальной, нацеленной на практическое применение, а не на «устрашение» должностных лиц местного самоуправления.
Актуален вопрос об основаниях данного вида ответственности. Следует положительно оценить изменения, внесенные новым Федеральным законом. В настоящее время законодательно предусмотрена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в двух случаях: в случае принятия ими нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъектов Федерации и Уставу муниципального образования, и в случае совершения действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству экономического и п равового простра нства, а также в случае нецелевого расходования субвенций из государственного бюджета. Эти основания ответственности весьма расширили границы ее применения. Если ранее данный вид ответственности применялся только за незаконные правовые акты, принимаемые представительным органом или главой муниципального образования, то есть когда ситуацию можно исправить, отменив спорный акт, то согласно новому Закону возможно привлечь к ответственности по иным указанным основаниям.
Вместе с тем, на наш взгляд, необходима корректировка статьи в сторону недопущения ухода от ответственности за содеянное. Суть дополнения должназаключаться в том, что если отменой правового акта либо отдельного его положения нельзя избежать отрицательных последствий, то ответственность органа или должностного лица, принявшего правовой акт, должна наступать и в случае отмены им незаконного правового акта.
Кроме этого, в связи с отсутствием действенных санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления собственных полномочий, представляется разумным предложение о внесении дополнения в Закон в части установления дополнительного основания и порядка наступления ответственности за не-обеспечение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования. При этом, безусловно, необходимо законодательно определить критерии ненадлежащего исполнения возложенных и отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления.
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 года частично решает эту проблему через установление возможности временного исполнения полномочий органов местного самоуправленияорганами государственной власти субъектов РФ. Необеспечение основных потребностей жителей муниципалитета трактуется следующими четырьмя условиями:
- если решения (действия) органов местного самоуправления создают угрозу для массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу жизни, здоровью, безопасности граждан;
- если просроченные долговые обязательства муниципального образования превышают 30% собственного дохода местного бюджета в отчетном финансовом году;
- если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местному бюджету допущено нецелевое расходование средств;
- если в связи со стихийными бедствиями, катастрофами или другой чрезвычайной ситуацией отсутствуют органы местного самоуправления.
Ответственность перед физическими и юридическими лицами установлена в ст. 70 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 года, что предусматривает возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности.
Основанием ее возникновения является нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений органом или должностным лицом местного самоуправления. Незаконность действий или решений устанавливается судом или арбитражным судом. Убытки, моральный вред, нанесенные юридическому или физическому лицу, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ.
После привлечения к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки юридическим или физическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в соответствии с
Трудовым кодексом РФ. Таким образом, гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях несут органы местного самоуправления, а должностные лица ответственны перед органами местного самоуправления.
В заключение логичен вывод о том, что эффективное применение всех видов ответственности по отношению к органам и должностным лицам местного самоуправления не только позволит повысить качество управления в муниципалитетах, но также будет способствовать формированию таблицы оценочныхкритериев социальной и политической результативности деятельности органов публичной власти на местном уровне.
Библиографический список
1. Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
2. Рушайло В.Б. Взаимоотношения государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 1999.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Парламентская газета. 2003. 8 окт.
4. Берг О. Некоторые тонкости местного самоуправления // Муниципальное право. 2002. № 3 (19).
5. Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1.
6. Записка о практике работы и комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборныхдолжностныхлиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектахРоссийской Федерации: Приложение к Постановлению ЦИК РФ от 1 декабря 1998 г. № 156/1075-П // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 11 (65).
7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
8. Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 8 апреля 2001 года № 22 «О порядке отзыва главы Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа» // Парма. 2001. 24 апр.
9. Конституция штата Калифорния // Конституции зарубежных стран: Сборник. М., 2001.
10. Действующее российское законодательство в сфере местного самоуправления: итоги-2001, задачи-2002: Симпозиум // Муниципальное право. 2002. № 3 (19). С. 18-19.
