CC BY
85
Пылин В. В.
Почему вот уже десять лет за противоправные действия, бездействие и коррупцию избиратели не отзывают выборных лиц?
Пылин Владимир Васильевич
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Профессор кафедры конституционного и административного права Доктор юридических наук, профессор vpylin@mail.ш; gospravo@szags.ru
РЕФЕРАТ
В статье рассматриваются проблемы, а также пути их решения, связанные с организацией и проведением голосования по отзыву депутатов, выборных должностных лиц избирателями за утрату доверия, нарушение Конституции РФ и федеральных законов, совершение действий, не достойных высокого звания выборного лица.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
депутаты, выборные должностные лица, избиратели, отзыв выборных лиц избирателями, избирательные комиссии, демократия
Pylin V. V.
Why that's already Ten Years for Illegal Actions, Inaction and Corruption Voters do not Withdraw their Elected Officials?
< >
о о
Pylin Vladimir Vasylievich
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)
Professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law
Doctor of Science (Jurisprudence), Professor
vpylin@mail.ru; gospravo@szags.ru
ABSTRACT
This article discusses problems and solutions related to the Organization and conduct of the vote on the recall of Deputies, elected officials to voters for the loss of voter confidence, violation of the Constitution of the Russian Federation and federal laws, acts, not worthy of the title of the elected person.
KEYWORDS
deputies, elected officials, voters, elected officials, electoral commission, democracy
В нашей стране все больше внимания уделяется развитию демократии и непосредственного народовластия на основе конституционного соединения двух базовых приоритетов: высочайшего статуса прав, свобод граждан и сильного государства, взаимная обязанность которых — уважать и защищать друг друга. К этому активно призывает Президент Российской Федерации В. В. Путин. В своем послании Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г. В. В. Путин отметил, что «для России нет и не может быть другого политического выбора, кроме демократии. <...> Мы разделяем именно универсальные демократические принципы, принятые во всем мире. Однако российская демократия — это власть именно российского народа, с его собственными традициями народного самоуправления, а вовсе не реализация стандартов, навязанных нам извне. Демократия — это, в том числе, соблюдение и уважение принятых действующих законов, правил и норм. Могут меняться правящие
о партии, правительства, президенты, но не должны затрагиваться основы государства
^ и общества, прерываться преемственность национального развития, пересматри-
^ ваться вопросы суверенитета, обеспечения прав и свобод граждан. Демократия —
ЕЗ это возможность не только выбирать власть, но и постоянно эту власть контроли-
^ ровать, оценивать результаты еe работы. Мы должны уделить большее внимание
развитию прямой демократии, непосредственного народовластия, в том числе ш ^ ^ 1 о речь — о праве народной законодательной инициативы...»1
о Демократия многообразна, она должна эффективно охватывать все сферы жиз-< недеятельности россиян. При этом реализация гражданами своего конституцион-с ного права на осуществление непосредственного народовластия должна проис-х ходить не только путем референдума и выборов, но и, при необходимости — путем 2 отзыва депутатов, а также региональных и муниципальных выборных должностных н- лиц непосредственно избирателями. Таким образом, демократия — это возможен ность не только выбирать власть, но и постоянно эту власть контролировать, оце-1= нивать результаты ее работы, а при утрате доверия избирателей к выборному лицу досрочно прекращать его полномочия путем отзыва через голосование в порядке, установленном законом. Отзыв депутата, выборного должностного лица является также выражением полновластия народа и гарантирует действительную ответственность избираемых лиц перед избирателями.
В советский период депутат федеральных, региональных и местных представительных органов по решению большинства избирателей соответствующего избирательного округа мог быть в любое время отозван, если он не оправдал доверие избирателей, нарушил Конституцию и федеральные законы, или совершил действия, не достойные высокого звания депутата.
Право на отзыв депутатов появилось в нашей стране вместе с рождением Советов, начиная с революции 1905 г. В советский период институт отзыва депутатов избирателями был закреплен через месяц после установления советской власти: Декретом ВЦИК от 4 декабря 1917 г. «О праве отзыва делегатов»2. Затем право на отзыв депутатов было закреплено во всех конституциях СССР и конституциях РСФСР. Оно основывалось на положении о том, что «какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных»3.
Конституция (Основной Закон) РСФСР от 10 июля 1918 г. закрепила, что избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению (ст. 78). Точно такое же положение было установлено в Конституции (Основной закон) РСФСР от 11 мая 1925 г. в ст. 75.
В соответствии с Конституцией СССР 1936 г., выборы депутатов во все Советы депутатов трудящихся, начиная от сельского и городского Совета депутатов трудящихся вплоть до Верховного Совета СССР, стали производиться гражданами непосредственно путем прямых выборов (ст. 139). Каждый депутат обязан был отчитываться перед избирателями в своей работе и работе Совета депутатов трудящихся, и мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке (ст. 142). Стали избираться гражданами района (города) и народные судьи районных (городских) народных судов также на основе
1 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 12.12.2012. № 5960.
2 Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 07.12.1917. (24.11.1917); Собрание Узаконений РСФСР. 1917. Т. 3. Ст. 49.
3 Ленин В. И. Проект декрета о праве отзыва // Полн. собр. соч. Т. 35. С. 106.
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании о сроком на 5 лет (ст. 109). ^
Порядок отзыва депутатов был определен Законом СССР от 30 октября 1959 г. ^ «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» и республиканскими за- Е^ конами об отзыве депутатов Верховных Советов республик и местных Советов, ^ принятыми в 1959-1960 гг.1. Порядок отзыва депутата местного Совета в РСФСР был установлен Законом РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депута- о та краевого, областного, окружного, районного, городского, сельского, поселко- о вого Совета депутатов трудящихся РСФСР»2. <
В соответствии с Конституцией СССР 1977 г., депутат был обязан отчитываться ^ в своей работе и работе Совета перед избирателями, а также перед коллективами х и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатуру. Депутат, не 2 оправдавший доверие избирателей, мог быть в любое время отозван по решению н-большинства избирателей в установленном законом порядке (ст. 107). ^
Все суды в СССР также стали образовываться на началах выборности судей щ и народных заседателей. Народные судьи районных (городских) народных судов стали избираться гражданами района (города) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Судьи и народные заседатели стали ответственны перед избирателями или избравшими их органами, стали отчитываться перед ними и могли быть ими отозваны в установленном законом порядке (ст. 152). В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г., избираемый народный судья районного (городского) народного суда, не оправдавший доверие избирателей или совершивший действия, не достойные высокого звания судьи, мог быть отозван по решению большинства избирателей соответствующего избирательного округа. Порядок отзыва регулировался законом РСФСР от 8 июля 1981 г. «О порядке отзыва народных судей районных (городских) судов РСФСР»3.
Местные Советы и, соответственно, депутаты избирались сроком на 2,5 года. Такой срок в большей степени отвечал принципам демократии, позволял систематически обновлять состав депутатов.
В состав народных депутатов избирались представители различных социальных групп. Например, 24 февраля 1980 г. в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские, поселковые Советы народных депутатов СССР были избраны 2 274 861 депутат. Среди них: рабочих — 986 193 (43,4%), колхозников — 576 621 (25,3%), членов и кандидатов в члены КПСС — 979 895 (43,1%), беспартийных — 1 294 966 (56,9%), женщин — 1 127 120 (49,5%), молодежи в возрасте до 30 лет — 755 254 (33,2%), членов ВЛКСМ — 479 995 (21,1%)4.
Местные Советы и их депутаты не только сами отчитывались не реже двух раз в год в своей работе и работе Совета перед избирателями, перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты, но и осуществляли контроль над регулярной отчетностью исполнительных комитетов и их органов перед населением. Исполкомы не реже одного раза в год отчитывались перед избравшими их Советами, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Отделы и управления исполнительных комитетов местных Советов отчитывались в своей работе перед Советом и его исполнительным комитетом, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан не реже одного раза в год.
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 17. Ст. 277; 1986. № 52. Ст. 1048.
2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 587.
3 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 28. Ст. 976.
4 Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М., 1982. С. 291.
о При этом Советы народных депутатов уделяли большое внимание работе депу-^ татов с наказами избирателей как одной из форм демократии по выражению воли ^ и интересов населения. Наказы — это поручения избирателей депутатам, одобрен-ЕЗ ные предвыборными собраниями, имеющие общественное значение, направленные ^ на улучшение деятельности Советов народных депутатов по обеспечению комплекс-^ ного экономического и социального развития территории Совета. о Советы рассматривали наказы избирателей, утверждали планы мероприятий по о выполнению наказов, учитывали их при разработке планов экономического и со-< циального развития своей территории и составлении бюджета, организовывали с выполнение наказов и информировали граждан об их реализации. Порядок внесе-х ния, рассмотрения, учета и выполнения наказов избирателей определялся Указом 2 Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 мая 1982 г. «Об утверждении Полон- жения об организации работы с наказами избирателей в РСФСР»1. ^ Такая деятельность депутатов, их тесная взаимосвязь с избирателями являлась с эффективной школой народовластия и демократического управления в СССР и РСФСР, которую прошли многие поколения и десятки миллионов граждан, став реальным ценным источником подготовки руководящих кадров в стране как для органов власти и управления, так и для организаций различных сфер жизнедеятельности.
К сожалению, некоторые депутаты не всегда исполняли свои обязанности и соблюдали требования к поведению надлежащим образом. От таких депутатов избиратели освобождались путем отзыва. В 1960-1980 гг., после издания законов о порядке отзыва, было отозвано из местных Советов свыше 8000 депутатов, из Верховных Советов союзных и автономных республик — 123, из Верховного Совета СССР — 12 депутатов2.
Столь развитая демократия, главным элементом которой являлась принадлежность всей власти в центре, на местах, на предприятиях и в организациях гражданам, а также постоянное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, тесная взаимосвязь и взаимодействие органов власти и управления с народом стали определяющим фактором в становлении страны на 2-е место в мире по своим достижениям в большинстве сфер жизнедеятельности. Главное, что многие граждане, включая молодежь, являлись не только патриотами, но и, что очень важно, чувствовали себя хозяевами своей страны, своей малой Родины, своих предприятий, гордились своей державой. Достигнуть столь высокого уровня развития было бы немыслимо без широкого и массового народовластия, подлинной демократии.
И очень важно использовать сегодня все ценное, что накопила практика в советский период, особенно в 60-80 гг. в сферах демократии и народовластия.
Право отзыва народных депутатов местного совета избирателями было закреплено и в Законе РСФСР от 30 октября 1990 г. «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР», который действовал до 1 сентября 1995 г. Решения об отзыве народных депутатов местного Совета народных депутатов РСФСР принимались указанными местными Советами (ст. 10).
Принятая в 1993 г. Конституция РФ закрепила (в статьях 3, 32, 130), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, органы местного самоуправления и через своих представителей. В соответствии с этим, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что уставами муниципальных образований может быть предусмотрен
1 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 19. Ст. 587.
2 Конституция СССР ... С. 389.
порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения о полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных ^ лиц местного самоуправления (ст. 8). ^
Активную линию поддержки законодательного закрепления права отзыва выборных ез лиц избирателями последовательно проводила в последующие годы Центральная ^ избирательная комиссия РФ и ее Научно-методический совет, в составе которого было много ведущих ученых-государствоведов страны. Ими были подготовлены и о направлены для использования на местах два модельных закона: «О порядке от- о зыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной < власти субъекта Российской Федерации»1 и «О порядке отзыва депутата представи- ^ тельного органа местного самоуправления»2. х
В 1996-1998 гг. инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 2 19 субъектах Федерации. Голосование состоялось в 24 случаях, 13 глав были ото- н-званы. После инициирования отзыва девять глав сложили с себя полномочия, не ^ дожидаясь голосования. В четырех субъектах Федерации инициировались отзывы щ в отношении 23 депутатов представительных органов местного самоуправления. Голосование состоялось в восьми случаях, отозваны два депутата3.
Право на отзыв избирателями глав руководителей субъектов РФ было закреплено Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этим законом было установлено, что полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта РФ, если такое положение предусмотрено законом субъекта Федерации (пп. «и» п. 1 ст. 19)4.
Однако данное положение было признано не соответствующим Конституции РФ Постановлением Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П, поскольку оно не предусматривает необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, не устанавливает процедурные гарантии: в частности, не требует положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта РФ, что создает возможность произвольного применения данного института — особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам5.
Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ был изменен порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации на утверждение их в должности решениями законодательных органов по предложению Президента РФ6. Вследствие этого избиратели утратили право на отзыв глав субъектов РФ. Однако Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ были возвращены прямые выборы глав регионов, и вместе с ними возращен порядок отзыва высшего должностного лица субъекта РФ избирателями7.
Однако, в отличие от права отзыва избирателями депутатов Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных и автономных республик, краев и областей, возможность которого существовала в советский период, с принятием Конституции РФ отзыв избирателями депутатов Государственной Думы и депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации не
1 Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1998. № 7 (61). С. 105-128.
2 Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1999. № 1 (67). С. 35-57.
3 Постановление ЦИК РФ от 1 декабря 1998 г. № 156/1075-11.
4 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2013 № 371-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
5 Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
6 Собрание законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
7 Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2274.
о был предусмотрен и до сих пор не восстановлен. Тогда все депутаты избирались ^ по одномандатным округам. Теперь 225 депутатов Государственной Думы из-^ бираются на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным ЕЗ округам, образуемым в субъектах Федерации на основе единой нормы предста-^ вительства; остальные 225 депутатов избираются на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу. Такое о различие в системе выборов депутатов нарушает принцип равенства между ними, о а вследствие этого исключает применение к ним отзыва избирателями. По этой < же причине не был предусмотрен отзыв депутатов государственных законодатель-с ных органов субъектов Федерации.
х Из вышеуказанных конституционных положений, а также из п. 5 ч. 1 ст. 17, ст. 24, 2 п. 8 ч. 1 ст. 44, ч. 3 ст. 45, ст. 71 нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. н- № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-^ ской Федерации» (далее — ФЗ от 06.10.2003 № 131)1 однозначно следует, что за с депутатами, членами выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления закреплен императивный мандат, содержащий право на отзыв выборных лиц.
Императивный мандат предусматривает такую форму взаимоотношений между выборными лицами и населением в сфере местного самоуправления, при которой выборные лица, являясь представителями избирателей, обязаны выражать и осуществлять наказы и волю всего населения избирательного округа, нести ответственность перед ним, отчитываться перед ним, вести прием и рассматривать обращения жителей, защищая их права, свободы и законные интересы; при этом избиратели вправе досрочно отозвать выборное лицо, не оправдавшее доверие либо совершившее поступки, порочащие звание выборного лица.
При этом выборные лица (независимо, каким числом избирателей они избраны) все равно считаются представителями всего населения муниципального образования или избирательного округа.
Однако среди многих ведущих федеральных и региональных должностных лиц, политиков и ученых существует диаметрально противоположное отношение к институтам отзыва выборных лиц и роспуска выборных органов избирателями. Одни обоснованно считают, что отзыв расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава государственных и муниципальных депутатов представительных органов и корпуса выборных должностных лиц, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности, позволяет освобождаться от лиц, не оправдавших доверие избирателей либо совершивших поступки, порочащие звание выборного лица.
Другие считают, что эти институты противоречат основам конституционного строя России, сути демократического государства, и что они характерны преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. Ряд противников отзыва прямо аргументируют свою позицию и тем, что возложить на избирателей оценку профессиональной деятельности выборных лиц или их поведения — это якобы значит открыть возможность для манипулирования ими и наказания невиновных.
Однако за многие десятилетия советского периода на практике этого почти не было. Не было этого и в новой России, хотя некоторые политические силы стремились освободить от выборных должностей своих политических противников путем отзыва, но в большинстве случаев у них это не получалось. Избиратели и в прежние годы хорошо разбирались в том, заслуженно или нет те или иные граждане иници-
1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 22.10.2013 № 284-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
ировали голосование по отзыву выборного лица. В современное время, когда уровень о образования и политическая подготовка стали значительно выше, избиратели тем ^ более не пойдут на поводу у криминала и политиканов. ^
Подобное недоверие к гражданам, как и различные нападки на возможность ез
о
народовластия, хорошо известны с давних времен. Конечно, демократия не свободна от недостатков, но всем ходом истории убедительно доказано, что она наиболее эффективна и справедлива по сравнению с другими формами правления.
У многих же руководителей прослеживается устойчивое нежелание, боязнь и неумение осуществлять управление механизмами подлинной демократии при активном участии самого народа. В силу этого многие демократические институты гражданского общества зачастую превращаются в фикцию, а самовластие чиновников процветает.
Ведь нельзя не видеть, что в настоящее время государственные и особенно муниципальные органы и должностные лица, в условиях отсутствия действенного контроля как сверху, так и снизу, зачастую нередко безответственны перед населением и безнаказанны. В средствах массовой информации часто сообщается о фактах злоупотребления служебным положением, самоуправства, бездеятельности со стороны названных органов и должностных лиц. Имеются факты проникновения на выборные должности представителей криминальных структур. За один 2012 г., по представленным Генпрокурором сведениям, усилиями правоохранительных органов осуждены за коррупцию 224 главы муниципальных образований и местных администраций, 114 депутатов выборных органов различного уровня1. И в то же время, за последние 10 лет не было слышно, чтобы избиратели сами досрочно прекратили полномочия избранных ими депутатов и выборных должностных лиц путем голосования по отзыву за злоупотребление должностными полномочиями, их превышение, коррупцию, самоуправство и другие неблаговидные деяния. Конечно, чем меньше будет отзывов выборных лиц, тем лучше. Главное здесь — на максимально ранней стадии предотвратить и исправить недостатки.
И все же почему вот уже 10 лет в сфере местного самоуправления избиратели не отзывают избранных ими должностных лиц? Кроме известных многолетних причин — таких, как равнодушие, противозаконная круговая порука, боязнь и тому подобное, — труднопреодолимой преградой в этой сфере стало современное правовое регулирование досрочного прекращения избирателями полномочий выборных лиц, которое теперь практически лишает избирателей права на их отзыв.
Во-первых, за 20 лет действия Конституции РФ до сих пор не разработан Федеральный закон о порядке отзыва депутата и выборного должностного лица. Отзыв выборных лиц является институтом избирательного права. Однако в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации» (далее — ФЗ от 12.06.2002 № 67) право на отзыв выборного лица даже не упоминается2.
В связи с этим, когда принимали ФЗ от 06.10.2003 № 131, временно, с учетом определенной схожести проведения местного референдума и отзыва, в ст. 24 было установлено, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном ФЗ от 12.06.2002 № 67 и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ от 06.10.2003 № 131. В связи с этим возникают коллизии норм права, появляются неопределенности,
о
1 Шкель Т. Неуловимые // Российская газета. 21.02.2013.
2 Федеральный закон от 12.06.2002 № 67 (ред. от 21.12.1013 № 364-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002 № 24. Ст. 2253.
о расхождения и противоречия в подготовке и в осуществлении отзыва выборных
^ лиц, что приводит к различным нарушениям.
^ Во-вторых, недавно, Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ ст. 24
ЕЗ ФЗ от 06.10.2003 № 131, была дополнена частью 2.1, закрепившей, что в случае,
^ если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в со-
о ставе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв
со ^
о депутата не применяется. Это относится, прежде всего, к крупнейшим муниципаль-< ным образованиям: к большинству городских округов и муниципальных районов, с а также ко многим городским поселениям региональных городов и к иным большим х по численности населения муниципальным образованиям. Таким образом, муни-2 ципальные выборы депутатов по спискам политических партий в период активного н- возрождения демократии полностью лишили избирателей права на отзыв тех, ^ кого они избирали.
В-третьих, основанием для отзыва выборных лиц стали теперь не утрата ими доверия избирателей, выразившееся, без уважительных причин, в неисполнении своих обязанностей либо в совершении поступков, порочащих звание выборного лица, а только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Это неконкретное и весьма расплывчатое положение требует предметного обоснования, четкого и ясного изложения. Ведь в зависимости от характера правонарушений, степени общественной вредности и санкций за их совершение, они делятся на преступления и проступки.
Ведь если выборное лицо совершит противоправное действие либо бездействие, которые по своему характеру влекут за собой уголовную ответственность, т. е. полномочия в этом случае будут прекращены досрочно в соответствии с п. 5 ч. 10 ст. 40 ФЗ от 06.10.2003 № 131 — в связи со вступлением в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда. Полномочия выборного лица, осуществляющего свои полномочия на штатной основе, прекращаются также досрочно и в случае несоблюдения ограничений, установленных п. 10.1 ч. 10 ст. 40 ФЗ от 06.10.2003 № 131. Следовательно, в этих случаях не требуется проводить голосование по отзыву выборного лица.
На протяжении почти столетия избиратели в необходимых случаях самостоятельно принимали решения об отзыве выборных лиц. И никем не было доказано, что это противоречит основам конституционного строя России, сути демократического государства и открывает возможность для манипулирования делами и наказания невиновных.
Любое правонарушение само по себе уже направлено против порядка и законности, что, безусловно, должно вызывать ответную реакцию со стороны правоохранительных, государственных и муниципальных органов для защиты интересов в возникающих отношениях. Правонарушение всегда наказуемо, т. е. за совершение правонарушения субъект привлекается к юридической ответственности по действующему законодательству, исходя из размера причиненного вреда общественным отношениям.
Следовательно, меры по всем этим вопросам должны принимать соответствующие правоохранительные и исполнительные органы. Именно они уже в необходимых случаях могут вносить предложения местному гражданскому сообществу через представительный орган муниципального образования об отзыве виновного выборного лица, а не заставлять граждан добиваться подтверждения этого в судебном порядке.
Все другие субъекты публично-правовых отношений решают вопросы привлечения к ответственности, включая освобождение от должности, самостоятельно, а
многие — единолично. Почему же такое недоверие к местному гражданскому со- о обществу, являющемуся формой муниципальной публичной власти, тем более — в ^ современных условиях развивающей демократии? Ведь оно состоит, в основном, ^ из образованных граждан, многие из которых являются успешными лидерами; из ез депутатов, государственных и муниципальных служащих; ученых, интеллигенции, ^ юристов...
К тому же нигде, ни в одном нормативном правовом акте не установлено, каким о образом и кем в случае намерения инициировать отзыв выборного лица следует о получать подтверждение суда. И не случится ли так, что пока в суде будут дока- < зывать противоправные действия выборного лица, его самоуправство, некомпе- ^ тентность, правовой нигилизм, люди будут страдать от наносимого им вреда и х ущерба? 2
В-четвертых, выборное лицо стало считаться отозванным, если за отзыв про- н-голосовали не менее половины избирателей уже не из числа принявших участие в ^ голосовании, а из числа зарегистрированных в избирательном округе (ст. 24). щ Преодолеть такой высокий барьер явки на голосование по отзыву для большинства муниципальных образований в современных условиях нереально. Даже из-за низкой явки на выборы избирателей и невысокие по закону «пороги явки», которые составляли на выборах муниципальных и региональных 20%, федеральных по выборам депутатов Государственной Думы 25%, нередко эти барьеры было невозможно преодолеть. Поэтому эти «пороги явки» были отменены, и выборы в последние годы стали признаваться состоявшимися при любой явке — несмотря на то, что это является нарушением принципов демократии и легитимности.
В то время как избиратели, в соответствии с вышеизложенным, фактически лишены возможности отзыва избранного ими главы муниципального образования, представительный орган муниципального образования, наоборот, получил такое право. Оно было установлено Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ, в котором указано, что представительный орган муниципального образования имеет право удалять главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов или по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку, в настоящее время дополненными иными законами, являются:
• решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона;
• неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Федерации;
• неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;
• несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;
• допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения
о государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других ^ обстоятельств; ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, на-ЕЗ циональной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных о конфликтов.
о Однако удаление главы муниципального образования в отставку представитель-< ным органом муниципального образования решается без участия населения, очень с узким кругом депутатов, пренебрегая тем, что глава муниципального образования х избран населением на муниципальных выборах. Таким образом, воля, выраженная 2 избирателями на выборах, которая является высшим непосредственным выражен- нием их власти, изменяется даже без учета мнения населения. Это является на-^ рушением законности. Тем более недопустимо непосредственное участие в уда-1= лении главы муниципального образования в отставку высшего должностного лица субъекта Федерации. Ведь, в соответствии с Конституцией РФ, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12), местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130). Необходимо предусмотреть, чтобы подобные решения принимались только населением путем отзыва.
Законодателям следует принять Федеральный закон и законы субъектов Федерации о порядке отзыва избирателями депутата и выборного должностного лица, освободив их от вышеуказанных правовых барьеров, которые подавляют демократию, самостоятельность и ответственность населения муниципальных образований.
