CC BY
287
7.2. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Гончаров Сергей Викторович, соискатель кафедры конституционногоправа Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К. В. Россинского (г. Краснодар).
gardarika2002@mail. ru
Аннотация: статья посвящена актуальным вопросам досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, реализаций оснований досрочной вакансии главы муниципального образования в современной муниципальной практике
Ключевые слова: местное самоуправление, глава муниципального образования, основания досрочной вакансии главы муниципального образования
SOME OF THE ISSUES OF EARLY TERMINATION OF THE POWERS OF THE HEAD OF MUNICIPAL FORMATION
Goncharov Sergey Viktorovich, the graduate student of department for constitutional law Institute of international law, Economics, Humanities, management of a name of K. V. Rossinski (d. Krasnodar).
gardarika2002@mail. ru
Annotation: the article is devoted to topical issues of early termination of the powers of the head of municipal education, the implementations of the grounds for pre-term vacancy of the head of municipal education in the modern municipal practice
Keywords: local self-government, head of municipal education, the Foundation of premature vacancy of the head of municipal formation
Глава муниципального образования как высшее должностное лицо муниципального образования, формируемое на основе выборов, воплощает действие принципа народовластия на местном уровне. Глава муниципального образования занимает особое место в системе муниципальных властеотношений - он выполняет задачи представительства соответствующей территории, является руководителем муниципального образования, осуществляет деятельность по организации всех публичных дел на данной территории, обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного муниципального образования.
Вместе с тем широкие полномочия главы муниципального образования предполагают и соответствующую ответственность этого выборного должностного лица в случае, если он совершает действия и принимает решения в нарушение действующих норм права, не проявляет активности в решении актуальных вопросов местного значения, в иных формах перестает отражать интересы населения муниципального образования - при определенных обстоятельствах его полномочия могут быть прекращены досрочно. При этом политико-правовая сущность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в контексте властеотношений заключается в предоставлении возможности непосредственно
избирателям, депутатам представительного органа местного самоуправления, высшему должностному лицу субъекта РФ прекратить осуществление главой муниципального образования предоставленных ему полномочий до истечения срока, на который он был избран, в связи с недопустимо низкой эффективностью его деятельностью, в рамках ответственности главы муниципального образования перед населением, перед представительным органом местного самоуправления, перед государством.
Применение таких муниципально-правовых санкций, как отзыв избирателями, удаление в отставку, отрешение от должности, должно быть основано на установленных фактах, свидетельствующих о действиях (бездействии) главы муниципального образования, приведших к
нарушению соответствующих муниципально-правовых норм и утрате доверия со стороны со стороны субъектов применения муниципально-правовых санкций.
На законодательном уровне определены минимальный (два года) и максимальный (пять лет) сроки полномочий главы муниципального образования. Регулирование
начала и окончания сроков полномочий главы муниципального образования нуждается в определенном совершенствовании, в частности, представляется
необоснованным предоставление субъектам РФ полномочий продления или сокращения сроков полномочий уже избранных органов местного самоуправления (выборных должностных лиц) в целях синхронизации избирательного цикла во всех субъектах РФ с едиными днями голосования в порядке ч. 4 ст. 82 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поскольку это существенно нарушает избирательные права граждан, которые голосовали за орган или должностное лицо местного самоуправления на тот срок полномочий, который установлен уставом муниципального образования, и технологические вопросы избирательного процесса (единые дни голосования) не могут быть важнее, чем фундаментальные основы местного самоуправления, закрепленные в Конституции РФ.
Срок полномочий главы конкретного муниципального образования определяется его уставом. Как показывает анализ уставов муниципальных образований, чаще всего используется срок в 4-5 лет. В муниципальной практике в части сроков полномочий главы муниципального образования встречаются сложные правовые ситуации, когда в устав муниципального образования вносятся изменения, сроков и содержания полномочий органов местного самоуправления, но прежний глава муниципального образования в силу ч. 4 ст. 40 ФЗ 2003 г. продолжает исполнять свои полномочия. Представляется, что устав не должен допускать неопределенности по поводу сдвига по времени окончания деятельности «старого» главы и начала деятельности «нового» главы муниципального образования. Поэтому здесь требуется более четкое регулирование, в связи с чем в уставах целесообразно предусмотреть, что указанные изменения вступают в силу по окончании срока полномочий действующего главы муниципального образования. Представляется также целесообразным законодательно закрепить запрет занимать одному лицу должность главы муниципального образования три срока подряд. Требует совершенствования и ряд других аспектов, связанных со сроками полномочий главы муниципального образования, гарантиями их осуществления и последствиями досрочного прекращения полномочий главой
Гончаров С. В.
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
муниципального образования, соответствующие предложения представлены выше.
В ФЗ 2003 г. определен достаточно широкий перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч. 6 ст. 36). Данный перечень за последние годы в значительной степени изменился. В первоначальной редакции ФЗ 2003 г. предусматривалось 11 оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, к началу 2012 г. их количество увеличилось до 16. Появление новых оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования объясняется прежде всего сложностью реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в сфере территориальной организации местного самоуправления, преобразования муниципальных образований, а также, в определенной степени, обусловлено совершенствованием в России властеотношений, предполагающего повышенную ответственность выборных должностных лиц..
Однако установленный законодателем перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования не имеет необходимой систематизации, а ряд оснований нуждаются в серьезной корректировке. Кроме того, фактически некоторые основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования содержатся в ст. 40 ФЗ 2003 г. в виде ограничений выборному должностному лицу муниципального образования занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью.
В диссертации предлагается авторский классификационный подход в муниципально-правовом регулировании оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, при котором содержание ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. будет выглядеть следующим образом:
«Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:
1) отзыва избирателями;
2) удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 настоящего Федерального закона;
3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона.
4) организационно-территориальных изменений
муниципальных образований, связанных с:
- досрочным прекращением полномочий
представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;
- изменением порядка формирования
представительного органа муниципального района в соответствии с частью 5 статьи 35 настоящего Федерального закона;
- преобразованием муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 4 - 7 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;
- утратой поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6) установленного в судебной порядке нарушения установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами ограничений в части
замещения публичных должностей и занятия определенной деятельностью;
7) выезда на постоянное место жительства за пределы городского округа (муниципального района), где глава муниципального образования занимает данную должность;
8) изменения гражданства, препятствующего избирать и быть избранным в органы местного самоуправления Российской Федерации;
9) смерти и признанной судом неспособности и/или невозможности по состоянию здоровья и иным причинам личного характера осуществлять полномочия главы муниципального образования».
Данный перечень должен иметь исчерпывающий характер.
Правовое регулирование института удаления главы муниципального образования в отставку представительным органом местного самоуправления (ст. 74.1 ФЗ 2003 г.) нуждается в совершенствовании, и прежде всего это касается вопросов чрезмерного влияния мнения высшего должностного лица субъекта РФ об удалении в отставку главы муниципального образования, что противоречит фундаментальному принципу самостоятельности местного самоуправления - указанное мнение ни при каких обстоятельствах не должно иметь обязательного характера для представительного органа местного самоуправления; нет также достаточных оснований для полномочия высшего должностного лица субъекта РФ самостоятельно выдвигать инициативу об удалении главы муниципального образования в отставку -такая инициатива может иметь место только при поддержке соответствующего обращения высшего должностного лица субъекта РФ не менее чем одной трети депутатов представительного органа.
Основания для удаления главы муниципального образования в отставку должны быть подтверждены в судебном порядке. Необходимо также проводить различие в процедуре удаления в отставку всенародно избранного главы муниципального образования и главу, избранного из числа депутатов представительного органа местного самоуправления - первый в силу более весомого мандата доверия избирателей должен иметь и больше гарантий при решении вопроса об удалении его в отставку представительным органом местного самоуправления.
Институт отрешения от должности главы муниципального образования в порядке ст. 74 ФЗ 2003 г. регулируется излишне упрощенно - в противовес к предшествующему закону о местном самоуправлении (ФЗ 1995 г.), где такое регулирование было излишне сложным и громоздким. В этом контексте представляется целесообразным реанимировать норму о том, что отрешение от должности мэров городов -административных центров субъектов РФ может осуществлять только Президент РФ по представлению высшего должного лица субъекта РФ.
Отрешение от должности главы муниципального образования следует расценивать как право, а не обязанность высшего должностного лица субъекта РФ, в связи с чем в ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г. необходимо ввести формулировку «вправе издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования...».
В современных российских условиях институт отзыва главы муниципального образования как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает. В этой связи в ст. 24 ФЗ 2003 г. целесообразно
внести изменения, в соответствии с которым исключить указание на противоправные решения или действия главы муниципального образования в случае их подтверждения в судебном порядке.
Основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в виде вступления в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда (п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) следует не абсолютизировать, а провести дифференциацию и определить те составы преступлений, совершение которых главой муниципальных образований влечет за собой не автоматическое досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, а выносится на обсуждение представительного органа местного самоуправления, который и решает этот вопрос голосованием в порядке, который предусмотрен в ст.74.1 ФЗ 2003 г. Как представляется, к числу таких преступлений следует отнести преступления, совершенные по неосторожности, и за которые назначено наказание не строже чем наказание в виде штрафа без лишения права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Все решения представительного органа местного самоуправления по данному вопросу должны быть официально опубликованы.
Представляется, что дальнейшие исследования
проблематики, связанной с досрочным прекращением полномочий главы муниципального образования, должны быть направлены на более глубокое изучение
процедурных вопросов реализации предусмотренных законодателем оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, поскольку к настоящему времени законодательная процедура охватывает только удаление в отставку, отрешение от должности и отзыв избирателями. Другим важным направлением является установление, фиксация допускаемых главой муниципального образования нарушений норм права, действий (бездействия) и иных решений, которые причинили вред и стали фактическим поводом для инициирования вопроса о досрочном прекращении полномочий этого выборного должностного лица местного самоуправления, учитывая противоречивую муниципальную практику при решении этих вопросов.
Список литературы:
1. Авилов В. В. Некоторые вопросы удаления главы муниципального образования в отставку как меры конституционной ответственности // Вестник Владимирского юридического института ФСИН РФ. 2011. № 2.
2. Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. N 30.
3. Бавлова А.В. Сравнительно-категориальный анализ института «отрешение от должности высших должностных лиц» // Право и государство: теория и практика. 2009. № 9 (57).
4. Безруков А.В., Кондрашев А.А. Законодательное
регулирование конституционно-правовой
ответственности региональных и местных органов власти // Правоведение. 2006. N 1.
5. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие (конституционализация муниципальной демократии в России). М.: Норма, 2009.
6. Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. № 12.
7. Давыдова Н.Ю. Институт удаления главы муниципального образования в отставку // Адвокат. 2009. № 12.
Reference list:
1. Avilov B.B. Some questions of the removal of the head of municipal education in the resignation of as measures of the constitutional responsibility / / Vestnik of the Vladimir Institute of law of the Federal service of the Russian Federation. 2011. № 2.
2. Amirbekov K. Local self-government in the system of public authorities. The guarantees of the rights and liability problem / / The Right and the life. 2000. N 30.
3. Bavlova A.V. Comparative-based analysis of the Institute of «removal from office of senior officials» / / The Right and the state: theory and practice. 2009. № 9. (57).
4. Bezrukov A.V., Kondrashev A.A. Legislative regulation of constitutional-legal responsibility of regional and local authorities / / Pravovedenie. 2006. N 1.
5. Bondar N.S. Local self-government and constitutional justice. M.: Norm, 2009.
6. Vasilyev V.I. On completeness of the status of the municipal election of the person / / Journal of Russian law. 2005. №. 12.
7. Davydov N.U. Institute of removal of the head of municipal education in the retirement / / Lawyer. 2009. №. 12.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья Гончарова С. В. выполнена в рамках его диссертационного исследования.
В статье рассматриваются некоторые наиболее актуальные вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, в том числе в качестве меры муниципально-правовой ответственности, которая
рассматривается в качестве самостоятельного вида юридической ответственности.
Актуальность статьи очевидна, она вытекает из политикоправового значения юридических оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, влияющих на сроки его легислатуры. Продолжительность полномочий главы муниципального образования непосредственно характеризует его муниципально-правовой статус, определяет легитимные пределы его пребывания в должности. Сроки полномочий главы муниципального образования входят в его статутную характеристику, предопределяют его правовое положение в системе муниципальной власти. Эти сроки должны устанавливаться с учетом разумной достаточности, с использованием республиканского принципа правления, предполагающего ритмичность и своевременное возобновление публичной деятельности.
Статья Гончарова С. В. выполнена с использованием значительного аналитического и нормативного материала, на базе существующей теории муниципально-правовой ответственности, обладающей самостоятельным характером.
Статья содержит научно-практические предложения и рекомендации, в научном отношении достаточно выдержанные, свидетельствующие о теоретической ценности работы.
Представляется, что статья Гончарова С. В. отвечает требованиям актуальности, новизны, теоретической значимости и может быть рекомендованы для опубликования в открытой печати.
Профессор кафедры конституционного
и муниципального права Кубанского
государственного университета,
доктор юридических наук, профессор
Р. М. Дзидоев
