CC BY
54
1.3. НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Жамборов Анзор Анатольевич, адъюнкт. Место учебы: Краснодарский университет МВД России. Подразделение: кафедра конституционного и административного права. Должность: преподаватель. Место работы: Краснодарский университет МВД России. Филиал: Северо-Кавказский институт повышения квалификации. Подразделение: кафедра огневой подготовки. Email: Jamborow@mail.ru
Аннотация: Автор данной статьи на основе анализа действующего законодательства уделяет особое внимание некоторым особенностям юридической ответственности главы муниципального образования рассматривая ее через призму ряда оснований прекращения (досрочное прекращение) полномочий главы муниципального образования, что на его взгляд является определенной проблемой как в теоретических спорах ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и на практике муниципального строительства.
Ключевые слова: глава муниципального образования, юридическая ответственность, муници-пально-правовая ответственность, муници-пально-правовые санкции, «утрата доверия», му-ниципально-властные полномочия, субъект публично-властных муниципальных отношений, высшее должностное лицо, уставы муниципальных образований.
SOME FEATURES OF THE LEGAL RESPONSIBILITY OF THE HEAD OF MUNICIPAL FORMATION
Gambоrov Anzor Anatolyevich, adjunct. Place of study: Krasnodar University of MIA Russia. Department: constitutional and administrative law chair. Position: lecturer. Place of employment: Krasnodar University of MIA Russia. Branch: North-Caucasian Institute of advanced training. Department: fire preparation chair. Email: Jamborow@mail.ru
Annotation: The author of this article on the basis of the analysis of the current legislation pays special attention to some peculiarities of the legal responsibility of the head of the municipality viewing it through the prism of a number of grounds for termination (termination) of the powers of the head of municipal formation, which in his view is a particular problem in theoretical disputes scientists specializing in municipal law issues, and in practice the municipal building.
Keywords: head of municipality, legal liability, municipal liability, municipal law sanctions, "loss of confidence", the municipal authority, a subject of public authority municipal relations, the chief Executive officer, municipal charters.
Развитие современного демократического государства, в рамках которого происходит переход от централизованного к децентрализованному управлению гражданским обществом как не парадоксально немыслимо без принципа юридической ответственности как одного из основополагающих начал правового государства.
Являясь необходимостью, а также обязанностью отвечать за свои действия и бездействия, ответственность, по сути нельзя представить без санкций, то есть
наступления конкретных неблагоприятных последствий для виновного лица. Правомерно установленная и определенная законом ответственность, а также неотвратимые и адекватные меры по её применению есть непременные условия, во-первых, предупреждения и во-вторых искоренения правонарушений и воспитания ответственности за свои действия и поступки.
В контексте юридической ответственности глав муниципальных образований ряд оснований прекращения (досрочного прекращения) полномочий главы муниципального образования оцениваются неоднозначно, и именно на некоторых из них мы сосредоточим внимание.
Принимая во внимание доминирующие в литературе точки зрения и в целях предварительного уточнения некоторых теоретических позиций юридической ответственности главы муниципального образовании полагаем возможным муниципально-правовую ответственность, имея в виду главу муниципального образования, сформулировать как: применение к главе муниципального образования как субъекту публично-властных муниципальных отношений негативно-императивных санкций, выражающихся в виде досрочного прекращения полномочий и других неблагоприятных для него мер, как следствие нарушения им норм муниципального права. Глава муниципального образования согласно ст. 70 ФЗ 2003 г. несет юридическую ответственность перед населением, государством, физическим и юридическими лицами.
Главный принцип, который при этом должен действовать, выделяет И.А. Умнова (и мы с ней солидарны) - состоит в том, что, чем больше субъект власти ее получает, соответственно тем большую ответственность он несет перед гражданами и народом1. В этом контексте на наш взгляд можно выделить основные цели муниципально-правовой ответственности, которые свидетельствуют о ее социальной необходимости, а именно: защита прав местного самоуправления, а также воспитание у граждан уважительного отношения к местной власти.
Как отмечает Ю.С. Артюхов, муниципально-правовые санкции, субъекты и основания муниципаль-но-правовой ответственности по своему содержанию и форме являются более разнообразными, чем при любом другом виде юридической ответственности за правонарушение2. Об ответственности говорится и в Европейской хартии местного самоуправления3, где в ст. 7 определяется, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами. Существующий институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления [4] это есть характерный признак императивного мандата, который находит нормативное закрепление в муниципально-материальном (ч. 2 ст. 71 ФЗ 2003 г.) и муниципально-процессуальном праве (ст. 24 ФЗ 2003 г.) Данный институт позицию вы-
1 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 220.
2 Артюхов Ю.С. Некоторые вопросы муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 63.
3 Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // Сборник нормативных правовых актов по местному самоуправлению / Сост. П. М. Курдюк, А.В. Лесных, В.В. Прудников. В 2 частях. Ч. 1 . Краснодар, 1999. С. 6-14.
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Жамборов А.А.
борного лица очень жестко связывает с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями из-бирателей4. Речь в конкретном случае, идет прежде всего об ответственности главы муниципального образования перед населением.
Законодатель определяет, что мерой такой ответственности может быть досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования путем отзыва избирателями (п. 9 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.). Можно признать, что данный вид ответственности по своему содержанию определенно выходит за круг отношений возникающих в случае совершения выборным должностным лицам местного самоуправления правонарушений. В соответствии с ч. 2 ст. 24 ФЗ 2003 г. основания для наступления такого вида ответственности определяются уставами муниципальных образований. При этом можно заметить, что как бы умышленно законодатель самоустраняется от регулирования этих отношений. Эту норму не следует считать случайной, потому как персонифицированным источником власти выборных должностных лиц местного самоуправления соответствующего муниципального образования является его население. Таким образом, можно заключить, что критерием оценки работы своих избирателей населением, является не только соблюдение ими норм действующего законодательства, но также и определенный уровень соответствия их профессиональной деятельности интересам населения. Необходимо на наш взгляд отметить еще одну особенность ответственности главы муниципального образования перед населением, она заключается в том, что важен момент определения наступления муниципально-правовой ответственности. Глава муниципального образования с точки зрения состояния легитимности наделяется доверием населения с момента его избрания. Утрата доверия населения относительно конкретного выборного должностного лица внешне может выявляться посредством проведения социологических опросов (к примеру, путем определения рейтинга популярности), в различного рода массовых акциях недовольства и даже в некоторых случаях протеста населения, но юридическими фактами, которые свидетельствовали об утрате главой муниципального образования доверия населения, они признаны быть не могут. Для чего, к примеру, российским законодательством предусмотрен алгоритм юридически значимых действий населения по установлению факта недоверия населения и возникновению негативных последствий для главы муниципального образования в виде его отзыва. Речь в данном случае идет о публично-правовой ответственности, последняя сочетает в себе политические и правовые меры ответственности, а сам субъект публично-правовой ответственности несет ее перед населением муниципального образования, которое является главным источником публичной власти.5 Вместе с тем в части основания такой ответственности встречаются неоднозначные суждения6. Рассмотрим некоторые.
4 Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2005. С. 321 - 322.
5 Артюхов Ю.С. Указ. работа. С. 64.
6 Авакьян С.А. Отзыв депутатов (членов) законодательного
(представительного) органа государственной власти и выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 1999. С. 596 - 597;
Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007. С. 202 - 203; Ваганова Н.А. Институт отзыва вы-
Тот же Ю.С. Артюхов пишет, что формула «утрата доверия» носит обобщенный характер, не конкретизируя причины этой утраты. Это означает, что они определяются населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. В большинстве случаев, утрата доверия происходит из-за неудовлетворенности профессиональной деятельностью выборных должностных лиц местного самоуправления, связанных совокупно или по отдельности с такими причинами, как: нарушение прав и законных интересов граждан, нарушение действующего законодательства, недобросовестное выполнение полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей, утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений, совершение действий, порочащих звание выборного лица, отрицательная работа аппарата администрации муниципального образования, и другие7. По смыслу основания данной ответственности ее мерой должно являться только досрочное прекращение полномочий соответственно выборных органов или должностных лиц местного самоуправления, осуществляющееся только посредством отзыва или отставки, поскольку иная мера ответственности практически исключена, так как не могут выборные должностные лица выражать волю населения, потеряв его доверие8. Однако по некоторым положениям мы не можем согласиться.
Дело в том, что в ч. 2 ст. 24 ФЗ 2003 г. действительно указывается, что «основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования». Но тут же делается конкретизация: «Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (выделено нами - авт.)». По сути дела законодатель дает дополнение к основаниям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, содержащиеся в ч. 6 ст. 36, ч. 2 ст. 71, ст. 74 ФЗ 2003 г., с той лишь разницей, что если в перечисленных нормах соответствующие подтвержденные нарушения однозначно ведут к отставке главы муниципального образования, то в рамках ст. 24 ФЗ 2003 г. речь идет о нарушениях с меньшей степенью вреда для общественных муниципально-правовых отношений, за которые можно и отправить в отставку, а можно и оставить в должности - в зависимости от результатов голосования.
При этом в уставах муниципальных образований наблюдается большой разброс в части регулирования ответственности главы муниципального образования.
борных лиц местного самоуправления. Дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2004. С. 146; Лисовицкий Д.А. Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. Диск. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 146; Семенова М.С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления. Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006 и др.
7 Артюхов Ю.С. Указ. работа. С. 65.
8 Пылин В.В. Муниципальное право Российской федерации. М., 2000. С. 117.
В большинстве изученных нами уставов специальные основания не устанавливаются и делается общая ссылка на иные акты.
Как правило, основания указываются в достаточной степени конкретные. И поэтому с чисто формальной точки зрения, как нам представляется, позиция Ю.С. Артюхова противоречит действующему законодательству, когда он отмечает, в частности, недобросовестное выполнение полномочий как одно из оснований для отзыва главы муниципального образования. Вместе с тем по существу Ю.С. Артюхов верно ставит вопрос - как можно плохую работу, по мнению населения, определить, если конкретных противоправных действий не было? В этой связи известный специалист по муниципальному праву В.В. Пылин резонно задается вопросом о том, что если имеет место халатность, исполнение обязанностей "спустя рукава", равнодушие к людям, то это разве должно быть без последствий для главы муниципального образования. И далее: «Почему, в частности, государственный гражданский и муниципальный служащий за ненадлежащее исполнение по своей вине возложенных на него должностных обязанностей, включающих необходимость соблюдения ограничений, запретов и даже требований к служебному поведению, могут представителем нанимателя быть освобождены от замещаемой должности, а в то же время, выборные лица могут отзываться избирателями только за противоправные нарушения. Предполагается, что при предъявлении к выборным должностным лицам гораздо более высоких требований, они в свою очередь должны и будут служить примером для тех, кто работает под их руководством. А их противоправными действиями должно заниматься! не население, а правоохранительные органы»9. Поэтому законодательное положение, закрепленное в ч. 2 ст. 24 ФЗ 2003 г., представляется неоднозначным.
Список литературы:
1. Гончаров С.В.Вступление в законную силу обвинительного приговора в отношении главы муниципального образования как основание досрочного прекращения его полномочий/Пробелы в Российском законодательстве. 2012. № 5. С. 21-25.
2. Пылин В.В. Отзыв выборных лиц избирателями в сфере местного самоуправления: проблемы правового регулирования и пути решения // Журнал "Российское право в Интернете". Номер 2009 (05). Спецвыпуск.
3. Бегларян Г.М. Особенности правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации (на примере Челябинской области, 2012). Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 8.
4. Артюхов Ю.С. Удаление главы муниципального образования в отставку (законодательная конструкция, проблемы квалификации) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 4. С.
5. Жамборов А.А. Глава муниципального образования в системе властеотношений на местном уровне //Современная научная мысль.М., 2013 №1.
6. Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: злоупотребление правом, злоупотребление властью или игнорирование права? // Муниципальная служба. 2012. № 3. С. 20 - 30;
7. Жамборов А.А. Реализация главой муниципального образования своих полномочий (вопросы правового регулирования) //Теория и практика общественного развития. К.,2014 №14. С.133
8. Алексеев И.А. Особенности санкций, применяемых за нарушение норм муниципального права России // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 36 - 38
9. Правдин Д.Г. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления // Пробелы в Российском законодательстве. 2011. № 3. С. 3841.
10. Бакулин А.И. Ответственность представительных органов и выборных должностных лиц перед народом (на примере Калужской области) // Пробелы в Российском законодательстве. 2010. № 2. С. 39-41.
Рецензия
на научную статью адъюнкта кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, преподавателя кафедры огневой подготовки Северо-Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России Жамборова Анзора Анатольевича по теме: «Некоторые особенности юридической ответственности главы муниципального образования»
Принцип юридической ответственности является одним из основополагающих начал современной концепции правового демократического государства, в условиях которого осуществляется переход от централизованного к децентрализованному управлению российским обществом.
В представленной статье Жамборов А.А., на основе анализа действующего законодательства уделяет особое внимание некоторым особенностям юридической ответственности главы муниципального образования имея в виду ряд оснований прекращения (досрочного прекращения) полномочий главы муниципального образования, что на его взгляд является определенной проблемой как в теоретических спорах ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и на практике муниципального строительства.
Представленная на рецензирование научная статья отвечает предъявляемым к подобного рода работам требованиям. Содержание работы соответствует ее названию, тема раскрыта полностью, с использованием комплексного подхода.
Автор в своей работе ссылается на достоверные источники, в том числе на нормативно-правовые акты на момент написания работы, интернет-источники.
В качестве заключения полагаю, что работа отвечает всем предъявленным требованиям и может быть рекомендована для публикации в международном научном журнале «Пробелы в Российском законодательстве».
Профессор кафедры специальных дисциплин СКИ (ф) Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент Х.А. Аккаева
9 Пылин В.В. Отзыв выборных лиц избирателями в сфере местного самоуправления: проблемы правового регулирования и пути решения // Журнал "Российское право в Интернете". Номер 2009 (05). Спецвыпуск.
