CC BY
28
© 2005 г. И.А. Алексеев
ЭВОЛЮЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕНОСТИ
Развитие местного самоуправления в России сопровождалось тем, что его органы и должностные лица несли различные виды ответственности.
Коренные реформы местного управления были осуществлены Александром II. Вслед за крестьянской реформой 1861 г. под давлением общественности были объявлены реформы - земская 1864 г., близкая ей по содержанию - городская 1870 г. и - судебная 1864 г.
Для заведования делами, относящимися к местному хозяйству и нуждам каждых губернии и уезда, образовывались учреждения, состав и порядок действия которых определялись Положением о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденным 1 января 1864 г. Александром II. Уездные земские учреждения состояли из уездного земского собрания и уездной земской управы [1, ст. 13].
Ответственность подчиненных земским управам служащих лиц по личным служебным их действиям определялась самими управами; определения же о передаче в распоряжение судебной власти действий председателей и членов губернских и уездных земских управ выносились губернским земским собранием [1, ст. 116]. Члены земских управ окончательно удалялись от должности не иначе, как по определению Правительствующего Сената, но могли быть временно устранены от должности по постановлению губернского земского собрания, утвержденному начальником губернии [1, ст. 117]. Жалобы правительственных и общественных учреждений на постановления земских Собраний: 1) о предметах, не подлежащих их ведомству и превышающих пределы их власти; 2) заключающие в себе такое нарушение общих законов, которое подлежало уголовному суду, рассматривались в Правительствующем Сенате. Частные лица, общества имели право в случае установления нарушения их гражданских прав действиями земских учреждений, подачи иска на общих основаниях [1, ст. 118-120].
Действия земских органов самоуправления регламентировались уставами о земских повинностях, путей сообщения, строительным, общественного призрения, народного продовольствия, врачебным; сводом положений и правил о взаимном страховании; законами о податях и повинностях.
В соответствии со ст. 8 Положения о губернских и земских учреждениях от 12 июня 1890 г., «для обсуждения, в подлежащих случаях, правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел, в сем положении указанных, образуется в каждой Губернии Губернское по земским и городским делам Присутствие. Присутствие это состоит, под председательством Губернатора, из Губернского предводителя дворянства, Вице-Губернатора, управляющего Казенною Палатою, Прокурора Окружного суда, Председателя Губернской
земской управы или заменяющих их по закону лиц...».
В губернском по земским и городским делам присутствии дела решались по большинству голосов, а при равенстве их председатель давал перевес тому мнению, к которому он присоединялся [2, ст. 11]. В случае, если губернатор не считал возможным согласиться с решением большинства членов присутствия, он приостанавливал исполнение этого решения и представлял дело министру внутренних дел, который или предлагал губернатору привести решение в исполнение, или входил в правительствующий сенат с представлением об его отмене [2, ст. 12].
Губернские и уездные гласные, приступая к исполнению своих обязанностей, приносили присягу по установленной форме... [2, ст. 55]. Никто из гласных без уважительных причин не мог уклоняться от присутствия на земских собраниях... О причине неявки в собрание гласный обязан был известить письменно Председателя, который доводил это до сведения собрания, с предъявлением объяснения неявившегося гласного [2, ст. 59]. Если гласный не являлся в земское собрание и не присылал отзыва о законных к тому препятствиях или же отзыв его собранием признавался не заслуживающим уважения, то собранию предоставлялось право постановлением, принятым двумя третями голосов, подвергнуть не явившегося взысканиям [2, ст. 60].
При замещении земских должностей строго соблюдалось, чтобы на выборных должностях в одном и том же учреждении не служили одновременно лица, состоящие в первой степени свойства и степени родства: в прямой линии - без ограничения, а в боковых - до третьей включительно.
Председатели и члены земских управ считались состоящими на государственной службе. Члены земских управ из лиц, не имеющих права вступать в государственную службу, в чины не производились, но пользовались во все время служения в занимаемых должностях всеми правами и преимуществами тех чинов, которые соответствуют классам их должностей. При выслуге такими лицами в должности члена управы определенного числа лет они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин [2, ст. 124]. Увольнение от службы председателей и членов земских управ по истечении выборного срока производилось по их ходатайству властью, от которой зависело утверждение или назначение их к должностям.
Председатели и члены земских управ за преступления и проступки по должности подвергались ответственности в порядке дисциплинарного производства или по приговору уголовного суда [2, ст. 132]. Дела об ответственности лиц, указанных выше, возбуждались либо постановлениями подлежащих земских со-
браний, либо распоряжениями губернатора [2, ст. 133]. В порядке дисциплинарной ответственности председатели и члены земских управ могли быть подвергнуты замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удаления от должности [2, ст. 134]. Члены уездных земских управ предавались суду присутствием, а председатели земских управ и члены управ губернских - советом министра внутренних дел с утверждением министра [2, ст. 136]. Лица, избранные в помощь земским управам для ближайшего заведыва-ния отдельными отраслями земского хозяйства и управления, а также гласные, входящие в состав особых, назначаемых земскими собраниями комиссий, и участковые попечители за противозаконные действия по исполнению возложенных на них обязанностей подлежали ответственности на одинаковых основаниях с членами подлежащих земских управ [2, ст. 137]. Дела об ответственности подчиненных управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложению губернатора или представлению земских собраний и управ. Эти лица передавались суду за преступления должности губернским по земским и городским делам присутствием и подлежали ответственности на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе [2, ст. 138].
Положение о губернских и уездных учреждениях 1890 г. существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г. Его содержание находилось в русле политики Александра III по ограничению либеральных уступок, сделанных обществу в период реформ 60 - 70-х гг. Нововведения значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.
В городские думы в соответствии с Городовым положением 1892 г. проводились прямые выборы гласных на избирательных городских собраниях из числа избирателей [2].
Никто из гласных без уважительных причин не должен был уклоняться от присутствия в Думе. Уважительными причинами признавались: прекращение сообщений, болезненное состояние, препятствующее выходу из дома, тяжкая болезнь или смерть кого-либо из близких родственников, или засвидетельствованные в установленном порядке особые занятия по государственной службе. О причине неявки в Думу гласный обязан был известить письменно голову, а последний - довести о том до сведения Думы с предъявлением объяснения не явившегося гласного [2, ст. 60]. Если гласный не являлся в Думу и не присылал извещения о законных к тому препятствиях, или же объяснение его Думою было признано не заслуживающим уважения, то Думе предоставлялось постановлением, принятым двумя третями присутствовавших в собрании ее гласных, подвергнуть неявившегося взысканиям, определенным в ст. 14401 Уложения о наказаниях, с соблюдением указанной в ней постепенности [2, ст. 61].
В советский период создается единая система Советов. Ее низовые звенья выполняли функции мест-
ных органов государственной власти и государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Нормативное закрепление ответственности совсем не означало ее практического применения к органам и должностным лицам.
До принятия современных норм об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц действовали нормы Закона от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [3]. (Необходимо отметить, что Закон и сейчас продолжает действовать, но только в части, не противоречащей иным законодательным актам. Фактически большая часть закона прекратила свое действие.)
Ст. 91 названного Закона (Ответственность местных Советов, местной администрации) закрепляла:
1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.
2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.
Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.
3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.
4. Нарушение указанными должностными лицами требований настоящей статьи, если в их действиях не содержится признаков административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения от должности или постановку вопроса об отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.
Забегая вперед, отметим, что современный механизм ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц гораздо более проработан. И это связано прежде всего с расширением полномочий органов местного самоуправления.
В отличие от советской правовой системы, в которой муниципальные образования считались частью единой системы государственных органов, ныне действующее российское законодательство рассматривает муниципальное образование как самостоятельный и равноправный субъект государственно-правовых и гражданско-правовых отношений. Помимо того, что
Конституцией РФ местное самоуправление признано самостоятельным звеном, составляющим одну из основ конституционного строя Российской Федерации, в ст. 124 ГК РФ муниципальное образование рассматривается в качестве субъекта гражданских правоотношений наравне с иными участниками этих отношений - Российской Федерацией, субъектами РФ, гражданами и юридическими лицами.
В области государственно-правовых отношений самостоятельность муниципальных образований выражается в том, что они в своей деятельности не подконтрольны и не подотчетны органам государственной власти.
В связи с этим следует признать, что на современном этапе развития российской государственности в ее правовой системе наряду с известными четырьмя традиционными видами юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной) существует и пятый вид юридической ответственности, а именно государственно-правовая (и ее подвид - муниципально-право-вая ответственность), которую несут субъекты государственно-правовых отношений, каковыми являются Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования и их органы власти [4].
Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны - Конституция, об этом заявляют органы исполнительной власти нашей страны.
Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если наряду с законодательным массивом, гарантирующим беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, создан и механизм его реализации. Касается это и вопроса ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.
Базисом такого законодательства был и пока остается ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 22.04.96 г., 26.11.96 г., 17.03.97 г., 04.08.00 г.) [5] (далее по тексту - Закон). Закон содержит отдельную гл. VII, посвященную вопросам ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 57-52).
Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают, что так как вышеупомянутый Закон принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации, то был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты федера-
ции своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате данный Закон содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий [6]. Отразилось это и на нормах, касающихся ответственности муниципальных органов и должностных лиц.
Новый ФЗ № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также входит в систему законодательных актов, регулирующих различные вопросы местного самоуправления, в том числе вопросы ответственности, несмотря на то, что в полном объеме положения этого Закона будут действовать с 1 января 2006 г.
Остановимся на гл. X этого закона «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью». Прежде всего отметим, что рассматриваемая глава увеличилась по своему объему с 6 статей до 9. Но не это главная особенность, поскольку важно не количество статей, а их качественный состав и наибольший охват правоотношений, которые они регулируют. Так вот в новом законе они действительно появились. Это ст. 73 «Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством» и 74 «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством». И наконец революционная по своему смыслу и содержанию ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», в которой перечисляются случаи, когда отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.
На этих трех статьях хотелось бы остановиться более подробно. В ст. 73 содержатся нормы об ответственности в случае принятия представительным органом муниципального образования нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования и установления этого несоответствия судом. В случае, если представительный орган, принявший такое решение, не принимает соответствующих мер в срок, указанный в решении суда, либо содержащийся в ст. 73, то руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ имеет право внести на рассмотрение в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации проект закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.
В ст. 74, закрепляющей ответственность глав муниципального образования и местной администрации
перед государством, указываются два случая, когда высшее должностное лицо субъекта РФ имеет законные основания для того, чтобы издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Это может быть в случае:
1) издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Кроме того, установлен срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта федерации издает властный правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
Ст. 75 предусматривает временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В ней перечислены случаи, когда такое действие может иметь место:
1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствует и (или) не могут быть сформированы в соответствии с Федеральным законом;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств указанных муниципальных образований;
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления
субвенций местным бюджетным органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
Рассматриваемая глава, посвященная ответственности органов местного самоуправления, безусловно, является более полной по своему содержанию в сравнении с ранее существовавшими нормами об ответственности. Но, к сожалению, и она не свободна от недостатков. Отсутствуют нормы об ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления, хотя они являются достаточно активными участниками осуществления местного самоуправления от имени населения муниципального образования. На наш взгляд ст. 74 этой главы можно было бы дополнить перечнем оснований отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица (главы муниципального образования) местного самоуправления.
1. Они могут быть отозваны при наличии одного или нескольких следующих оснований:
а) невыполнения возложенных на него полномочий;
б) установленного судом нарушения законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, и (или) устава муниципального образования;
в) утраты доверия избирателей;
г) отсутствия достаточной квалификации для работы в занимаемой должности;
д) совершения действий, порочащих звание депутата, нарушающих нормы этики депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица (главы муниципального образования) местного самоуправления.
2. Отзыв невозможен по политическим и идеологическим основаниям; основанием для отзыва не может быть обстоятельство, являющееся предметом судебного разбирательства; отзыв по иным основаниям, кроме указанных в настоящем Законе, запрещается.
Ст. 75. Невыполнение полномочий.
1. Под невыполнением полномочий как основанием отзыва понимается систематическое без уважительных причин и умышленное уклонение от осуществления возложенных прав и обязанностей, предусмотренных законодательством и уставом муниципального образования, в том числе для депутата - неучастие в работе муниципального образования, заседаниях (сес-
сиях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов и комиссий, отказ от выполнения или невыполнение их поручений.
2. Факт систематического, без уважительных причин и умышленного уклонения от осуществления своих прав и обязанностей констатируется решением представительного органа местного самоуправления.
Ст. 76. Нарушение законодательства РФ и (или) устава муниципального образования.
1. Под таким нарушением понимается однократное грубое нарушение законодательства либо многократное (систематическое) его нарушение выборным должностным лицом. Факты нарушения законодательства должны быть установлены либо подтверждены судом или иным компетентным органом в порядке, определенном законом.
2. Отзыв по данному основанию не освобождает выборное должностное лицо от ответственности за допущенное нарушение законодательства.
3. В случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица его полномочия прекращаются досрочно по решению представительного органа местного самоуправления. В этом случае вопрос об отзыве не возбуждается и голосование по отзыву не проводится.
Ст. 77. Утрата доверия избирателей.
Под утратой доверия избирателей как основанием отзыва понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью выборного должностного лица, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение им предвыборной программы, официально объявленное изменение своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
Ст. 78. Отсутствие достаточной квалификации для работы в занимаемой должности.
Невозможность депутата осознавать свои действия и решения, наносящие ущерб благосостоянию как муниципального образования, так и отдельно взятых граждан.
Отсутствие понимания депутатом текущих событий в регионе и событий, происходящих в РФ.
Ст. 79. Совершение действий, порочащих звание депутата, норм этики, депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица (главы муниципального образования) местного самоуправления.
1. Совершение проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали, нравственности и этики.
2. Факт (факты) грубого нарушения общепринятых норм морали, нравственности и этики подтверждается решением представительного органа местного самоуправления.
Наряду с вышеназванными законами необходимо выделить:
- ФЗ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 09.07.99 г., 27.12.00 г., 31.12.01 г.) [7], п. 7 ст. 5 которого закреп-
ляет, что глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований;
- ФЗ от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изменениями и дополнениями от 22.06.98 г.) [8], ст.7 которого устанавливает ответственность должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, нарушающих конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Такой вид ответственности конкретизируется во Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав ее граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (с изменениями от 22.06.98 г.). - Гл. IX, а также в ФЗ от 19.09.97 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Гл. X «Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме и ответственность за нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);
- ФЗ от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 13.04.99 г.) [9], в соответствии со ст.14 которого за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ.
Кроме того, важно отметить, что решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [10].
Необходимо выделить и ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 18.02.99 г., 07.11.00 г.) [11]. В ч. 3 ст. 1 этого закона отмечено, что действие его статей в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.
Нормы об ответственности органов местного самоуправления также конкретизируются в кодифицированных актах Российской Федерации:
- Кодексе РФ об административных правонарушениях [12];
- Уголовном кодексе РФ [13];
- Гражданском кодексе РФ [14];
- Трудовом кодексе РФ [15].
Следующий пласт законодательных актов - нормативные акты субъектов РФ.
В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5], регулирование и установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов отнесено к полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления.
Кроме того, в Конституции РФ [16] закрепляется, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.
Однако необходимо отметить, что в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены также и нормативными правовыми актами субъектов РФ (и будут распространяться на все муниципальные образования на территории данного субъекта).
Но еще раз подчеркнем, что такой законодательный акт субъекта РФ, не должен: 1) затрагивать вопросов регулирования и установления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов; 2) противоречить федеральным законодательным актам.
Так, например, Народное собрание Республики Дагестан, пытаясь восполнить пробел в федеральном законодательстве об ответственности органов местного самоуправления, 26 сентября 1996 г. приняло закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», согласно которому Правительству, Государственному Совету республики предоставлено право применять в отношении главы муниципального образования за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение полномочий (освобождение от должности). При этом, согласно закону, предварительное судебное подтверждение факта нарушения законов главой муниципального образования не требуется.
Несоответствие этих положений Конституции РФ очевидно, а поэтому они с момента своего принятия не применялись, а 5 января 2001 г. вышеуказанный закон был признан утратившим силу.
К настоящему времени в большинстве субъектов федерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований.
Так, например, можно выделить закон Ставропольского края от 1 августа 2000 г. № 34-КЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ставропольского края и порядке контроля за их реализацией»; закон Краснодарского края «О местном само-
управлении в Краснодарском крае» от 22 ноября 1995 г. № 18-КЗ и др.
Следующий по иерархии источник, в котором содержатся нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц - уставы муниципальных образований.
В Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.
Так или иначе, но в уставе любого муниципального образования прописываются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, в уставе должна содержаться информация о порядке отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, об условиях и порядке организации муниципальной службы [17].
Безусловно, что устав не может содержать нормы об ответственности местного самоуправления и должностных лиц, противоречащие действующему законодательству. Но, с другой стороны, этот вопрос может быть затронут вкратце.
Еще один источник, в котором могут быть затронуты вопросы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц, - специальные договоры и соглашения.
Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.
Следует также отметить возможность заключения договоров не только с органами исполнительной власти, но и с гражданами и юридическими лицами, в этих документах также могут содержаться специальные условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Литература
1. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. 39. № 40457.
2. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. // Свод законов Российской империи. Т. 2. Кн. 1. М., 1910. С. 219-240.
3. Закон РФ от 06.07.91 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 18.07.91 г. № 29.
4. Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. № 31.
5. Федеральный закон от 28.08.95 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 35. Ст. 3506.
6. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление М., 2001.
7. Федеральный закон от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 30 сент.
8. Федеральный закон от 26.11.96 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 49. Ст. 5497.
9. Федеральный закон от 08.01.98 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Феде-
рации» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 2. Ст. 224.
10. Закон РФ от 27.04.93 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Сборник законодательных актов Российской Федерации. Вып. VIII. М., 1993. Ст. 117.
11. Федеральный закон от 31.07.95 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 31. Ст. 2990.
12. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.01 г. № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек. № 256.
13. Уголовный кодекс РФ от 13.06.96 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. № 25. Ст. 2954.
14. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1 -3 // Собрание законодательства. М., 1994 - 2001.
15. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.01 г. № 197-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек. № 256.
16. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек.
17. Местное самоуправление: Учеб. пособие // А11-pravo.ru. 2003.
Пятигорский государственный лингвистический университет
10 февраля 2004 г.
